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缔造美好未来--聚焦我国土地管理和利用60年巨变
发布时间: 2009-12-17    作者:    来源:人民网 2009-12-17
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  这是一片古老的土地。中华文明历经数千年传承,创造出悠久而丰富多彩的农耕文化,留给后人宝贵的精神和物质财富。

  这是一片新生的土地。年轻的中华人民共和国60年沧桑巨变,人民成为土地的主人,土地经过社会主义市场经济的洗礼,不断显化价值,焕发出勃勃生机和活力。

  新中国60年,土地资源管理成就斐然,不仅为我国现代化建设提供了用地保障,还通过实行最严格的耕地保护制度,大力开展土地综合整治,为我国粮食安全提供了保障。60年艰苦奋斗,我们正站在新的起点上,投身共同缔造中华民族美好未来的伟大实践。还地于民,坚守耕地红线,为中华民族伟大复兴奠定坚实基础

  没有共产党,中国人民就难以成为土地的主人。新中国成立前,土地高度集中在封建地主手中。新中国成立后,首先采取了减租减息等措施,随后又展开大规模的土地改革运动,封建的土地所有制很快不复存在。在暴风骤雨般的土地制度大变革中,全国共有3亿多无地、少地的农民,先后无偿分得了7亿亩土地和其他生产资料。

  1949年至1957年,通过农村土地改革和农业社会主义改造,没收城市官僚资本买办主义和反革命分子的土地,建立起农村集体土地所有制和城市国有土地所有制。改革开放以来,实行了农村家庭联产承包责任制和国有土地有偿使用制度的改革,建立了有中国特色社会主义土地所有制。

  土地改革带来的直接成效是,新中国成立后的3年中,农业产量逐年上升。到1952年,粮食产量已超过解放前最高水平9.3%;棉花产量超过50%以上,相当于1949年的3倍。

  新中国土地管理和利用水平不断提升。

  60年来,我国出台了土地管理相关法律法规13部,土地资源管理逐步走上法制化轨道;为工业化、城镇化和新农村建设等各类建设提供用地6791.80万亩,为我国现代化建设提供了保障;颁布了3次全国土地利用总体规划纲要,增强了国家宏观调控土地利用的能力,为协调各业用地奠定了基础。

  为保增长、保民生、扩内需、调结构、促进经济平稳较快增长,国家加强了对扩大内需各项建设用地的统筹规划和计划的调控,颁布了工业和公益事业用地等近30个行业用地指标和产业用地指南目录,有效地促进了土地节约集约利用的程度。

  改革开放以来,利用高科技手段,开展了两次土地利用现状调查,摸清了土地资源家底。

  建立了基本农田保护制度。全国土地利用总体规划纲要确定了全国耕地与基本农田保有量目标,为保障我国粮食安全奠定了基础。目前,全国已划定17.2亿亩基本农田保护区,其中基本农田16.3亿亩,占全国耕地面积的83.6%,实行永久保护。全国建设116个基本农田示范区,确立了重点保护区域。

  为坚守18亿亩耕地红线,我国实行了最严格的耕地保护制度,落实地方各级政府共同责任,保护我们的生命线。

  新中国成立以来,全国采用多种方式补充耕地。近10年来,通过土地整治,全国补充耕地4163万亩。各地采用土地整理、复垦、开发等综合整治手段,在农业产业化、工矿废弃地复垦、空心村整治、三峡移土培肥、兴地灭螺、低丘岗地改造、造地增粮工程、新农村建设等方面取得巨大成就,土地整治已成为增加耕地、改善生态环境,保障粮食安全,促进农村发展、农业增产、农民增收的重要途径。

  在土地管理和利用方式上取得巨大进步,新中国成功地以不到世界10%的耕地,养活了世界22%的人口,创造了人类奇迹。

  市场配置,价值显化,土地利用向有偿、有期限、有流动转变

  土地资源是不可再生的宝贵资源,但在新中国成立后的30多年时间里,土地虽然归国家或集体所有,但企事业单位和个人可以无偿、无期限地使用土地。与此同时,土地不允许合理流转,农民在较肥沃的土地上劳动无法按其边际产值获取较高报酬。而农地种植计划是按照上级行政机关根据经济发展的需要拟定的,计划常常与现实偏离,当生产方向与资源条件严重背离时,资源的浪费、生产的下降便无以避免。

  一段时间里,农民对土地和农业的热情便在降低。农业的低回报也使得地方政府缺乏集约利用土地、切实保护耕地的积极性。许多单位、个人对土地多占少用或占而不用,浪费了土地资源,使人多地少的矛盾更加尖锐。1985年以前,我国耕地每年净减少最高达1500多万亩。

  1986年起开始实施的《土地管理法》,初步遏止了非法侵占土地的势头,但耕地锐减、土地生产率低下等深层危机并没有彻底消除。1987年是土地管理形势较好的一年,我国耕地仍然净减700万亩。

  土地资源的稀缺性和不可再生性,使人们意识到必须从根本上进行一次革命,寻求和建立一种运作费用较低而效率较高的资源配置方式。

  1987年12月1日,深圳市首次公开拍卖一幅面积为8588平方米地块50年的使用权,44家企业激烈角逐,一家房地产公司最终以525万元成交。

  土地使用权在中国第一次作为商品进入市场,土地使用制度改革由此拉开了序幕。有偿使用和级差地租使土地的价值从沉睡中被唤醒。

  《宪法》明文规定,土地不得出租和转让。出席七届全国人大一次会议的2970名代表审议通过了《宪法(修正案)》,“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写进了《宪法》。

  土地使用制度的改革,使我国土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变,市场机制的引入,有效地促进了土地资源的优化配置。

  近20年来,土地有偿使用的比例逐年大幅提高,全国土地出让总价款累计5.2万亿元。土地收益为国有企业改革及城镇基础设施建设提供了有力支撑。

  国家成立了土地交易、储备、督察等机构,培育了土地交易有形市场,规范了土地市场交易行为。随着科技的发展,我国土地资源管理手段越来越先进,利用遥感卫片可清楚地监测与掌握各城市用地情况。逐步提高征地补偿标准,切实保护了农民的权益,维护了社会稳定与和谐。

  市场的统一是商品和生产要素自由流动的重要条件。但事实上,城乡二元经济结构下的土地使用制度,导致国有建设用地和集体建设用地,同为建设用地却不同权不同价。这种状况,使规模5倍于城镇建设用地的农村集体建设用地,难以实现节约集约利用。

  构建城乡统一的建设用地市场,无疑将为城乡统筹发展,切实保护农民利益奠定基石。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、经公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

  无论是扩大国有土地的市场配置力度,还是建立城乡统一的建设用地市场,都是下一步土地有偿使用制度改革的重要目标和主攻方向。

  锐意改革,加快构建国土资源保障和促进科学发展新机制

  展望未来,我国经济社会发展仍然面临十分严峻的形势。一方面,人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少,是我国的土地国情,且短期内难以改变。另一方面,我国正处于工业化、城镇化中期,人口还在继续增加,经济社会发展对国土资源的需求将持续上升,特别是一大批新上的“扩内需、保增长、保民生”项目需尽快落实,土地供需矛盾尖锐。

  空前严峻的资源压力警示我们,必须坚持以科学发展观为指导,统筹好保障发展与保护资源的关系,一方面坚持保障科学发展,以土地供应政策和利用方式来促进经济发展方式转变,推动全面、协调、可持续发展;一方面坚持保护耕地红线,牢牢守住子孙后代生存发展、安邦立国的根基,使有限的土地资源顺利承载中华民族的伟大复兴和长久繁荣。

  我国研究确定了“十一五”国土资源战略,明确了七大任务。提出了宏观调控、共同责任、开源节流、科技创新和国际合作四个新机制,增强了国土资源对经济社会全面协调可持续发展的支撑能力。

  构建国土资源保障和促进科学发展新机制,根本目的在于统筹保障发展与保护资源,提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力;基本思路是通过顶层设计总体布局,重点推进四个机制建设;实现路径是坚持解放思想、改革创新,不断完善体制机制法制;工作要求是振奋精神、改进作风,不断增强执行力。

  我国试图通过重点推进四个机制建设,来解决统筹保障发展和保护资源的难题。一是充分发挥规划的统筹引导作用,健全完善宏观调控和市场配置机制。二是强化执法监管,健全完善共同责任机制。三是提高资源开发利用效率,建立健全开源节流机制。四是大力推进基础建设,完善科技创新和国际合作机制。

  构建保障和促进科学发展新机制,是一个动态的过程、开放的系统,成为推动国土资源各项业务工作的出发点和落脚点。2008年第四季度以来,在全国上下齐心协力“扩内需、保增长、调结构、惠民生、促改革”,促进经济平稳较快发展的新形势下,我国土地管理和利用政策作出积极调整,提出“快审批、扩增量、挤存量、加流量”等一系列举措,并明确要求,把权力和责任放下去,把服务和监管抓起来,不断提高统筹保障发展和保护资源的能力,以管理方式的转变倒逼资源配置方式和经济发展方式的转变

  回首新中国60年辉煌历程,守卫耕地红线和保障科学发展的脉络十分清晰。未来,我国还将沿着这一主线,坚定不移地推进土地资源的保护和合理利用。

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