城市区街建政作为整个城市政权建设的基石，把城市政权与居民密切联系起来。建国初期，北京市根据定都及城市管理和建设的需要，各区设区各界人民代表会议和区公所。随着区各界人民代表会议代行区人民代表大会职权，区公所改设人民政府委员会，由选举产生;街设办事处，作为区政府派出机关;居民组织居民委员会，实行自治。由此，北京市区街初步形成区政府、区政街派与社区自治相辅相成的城市基层治理格局。北京市的区街建政与居民自治，因是首都建政而具有典型意义，并通过首都地位及功能的发挥对全国城市建政与管理起到了无以替代的示范带动作用。

一、区各界人民代表会议的创设及其代行区人民代表大会职权

　　各界人民代表会议是由各人民团体直接或间接选举产生的代表组成，并实施政治协商和民主监督职能的地方性民意代表机关。1949年8月，北平市召开了第一届各界人民代表会议。9月27日，北平市被中国人民政治协商会议全体会议定为新中国的首都，并自即日起改称北京市。11月下旬，建国后的北京市首次各界人民代表会议即历史上的第二届各界人民代表会议召开，此时，北京市尚无基层各界人民代表会议。

　　1950年2月2日，北京市市委书记彭真在庆祝北京解放一周年时指出，“我们还应该建立区的人民代表会议”，在区一级商讨并进行一些各区居民共同性质的工作，密切区政府与本区人民的联系，提高政权的工作效能，防止和克服党、政、民一切工作人员脱离群众的现象和官僚主义的作风。他回想起北京市解放初的情形，认为北京市在解放初期就应该召开各界人民代表会议，以与军事管制委员会相配合。[1]2月14日，他又在北京市党代表会议上作报告时指出，“光有一个市代表会议还不行，它不能很好的联系群众，还需要一个区人民代表会议”。

　　“现在我们准备先开一两个区代表会议来试试，中央已经批准了，等这次市代表会议开过后就开，各区都可以去试验研究，郊区的代表会也没有问题，一定要开的”。而且，与代表会议相适应，一定要有协商委员会，用以事先解决问题。[2](pp.67‑‑68)对于召开区各界人民代表会议问题，2月25日，聂荣臻市长在北京市第二届第二次各界人民代表会议上报告市政府工作计划时指出，“像北京这样地区广，人口多，工商业经济不发达又很分散的大城市，除了市各界人民代表会议之外，还有建立区各界人民代表会议的必要。”[1](p.89)2月27日，彭真在各界人民代表会议上所作的总结报告中强调了设立区人民代表会议的必要性，认为像北京这样大的城市，设立区人民代表会议能更广泛地联系市民、集中意见，实现政府各项工作计划;讨论与解决本区市民的公共福利、公共卫生、市政建设和巩固革命秩序等间题;便于市民管理政权。[1](p.121)他还提出区各界人民代表会议的构成间题，指出“在区代表会议中，应该包括有本区的工厂、学校、机关、团体(包括工商界)和各街道其他居民的代表。工厂和街道居民的代表应该占较大的比例，使他们有充分表达意见的机会”。 [1](p.121)也正是这次会议通过了《关于设立区各界人民代表会议的决议》，并决定先选择两三个区试行;区各界人民代表会议组织条例及实施办法，授权协商委员会商同市人民政府制定，报请中央人民政府批准后实行。[1](p.123)据此，北京市协商委员会和市人民政府制定了《北京市区各界人民代表会议组织通则》，并经政务院批准，于1950年5月16日由市人民政府公布实行。[1](p.407‑409)该通则的公布，标志着区各界人民代表会议的政治和法律地位在北京市正式确立。

　　关于区各界人民代表会议的性质与职能，《北京市区各界人民代表会议组织通则》规定，区各界人民代表会议是区人民政府(区公所)传达政策、联系群众的协议机关，由区人民政府(区公所)召集。其职权为:协助区人民政府(区公所)贯彻市人民政府的施政方针和计划，推行各项工作;向政府反映人民的意见和要求;听取区人民政府(区公所)的工作报告，讨论有关各该区的市政建设工作和福利事业，并提出批评和建议;协助区人民政府(区公所)及公安分局维持治安、巩固革命秩序。经北京市人民政府批准，区各界人民代表会议得代行区人民代表大会如下职权:听取与审查区人民政府的工作报告;建议与决议有关各该区的市政兴革事宜;选举区人民政府区长、副区长、委员，组成区人民政府委员会;向人民传达、解释区各界人民代表会议的决议案，并协助区人民政府动员人民推行各项工作。

　　关于区各界人民代表会议代表的产生及组织构成，通则规定:区各界人民代表会议代表的产生及代表名额的分配，由区人民政府(区公所)邀集各该区内的人民团体等代表组成筹备委员会或由区协商委员会商定，经市人民政府批准。区人民政府(区公所)的代表由正副区长、公安分局正副局长及区人民政府各科科长等充任。该区内各人民团体、机关、学校、驻军的代表由各该团体、机关、学校、驻军自行选派。不属于上列组织的街道居民代表，由街道居民代表会议选举。其他方面的代表由区人民政府(区公所)邀请。区各界人民代表会议的代表名额，依各区人口多寡而定，但一般不得超过200名。区各界人民代表会议的代表，暂定为一年改选一次。

　　关于区各界人民代表会议的运行，通则规定:区人民代表会议每3个月召开一次，但得根据情况和需要延期或提前召集。区各界人民代表会议设主席团，由大会选举主席11‑‑15人组成，负责主持会议的进行，并酌设工作人员协助主席处理会议日常事务。市各界人民代表会议的代表分别列席其所在区的区各界人民代表会议。在区各界人民代表会议休会期间，主席团即成为协商委员会。其下酌设各种专门委员会(如治安、清洁卫生、生产合作等委员会)。[1](PP.407一409)

　　关于北京市区各界人民代表会议的设立，北京市人民政府起初拟选择两个区试办，实际执行时选择了三个区。首先选择了第一区(居民商业区)、第六区(商业区)和第七区(手工业和劳动人民居住区)三个性质不同的区进行试办，然后普遍推开。[1](pp.89、123、305)区各界人民代表会议的设立和召开，进一步密切了政府与人民群众的关系，推动了区政权组织体系的完备。需要指出的是，这时的区各界人民代表会议只是协议机关，尽管通则规定经市人民政府批准代行区人民代表大会的职权，但尚未付诸实施。

　　1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议讨论并通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于1953年“召开由人民用普选方法产生的乡、县、省(市)各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会”。[2]2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，并于3月1日公布。根据中央人民政府决议和人民代表大会选举法，5月6日，北京市成立了选举委员会。6月上旬，市选举委员会抽调160名干部，组成3个工作组，在西单区安福胡同派出所辖区、东郊区关庄乡和海淀区蔡公庄乡进行基层选举典型试点。首先要宣传普选的重要意义，接着进行人口调查登记、审查选民资格、登记选民、公布选民名单、发选民证;然后成立选民小组，提出、讨论代表候选人，公布候选人名单;最后在城内的西单区设立选举站，以无记名投票的方式进行选举，在郊区则召开选举大会以举手的方式进行选举。选举典型试点工作于8月中旬结束。西单区安福胡同派出所辖区选出区人民代表大会代表7人，东郊区关庄乡选出乡人民代表大会代表29人，海淀区蔡公庄乡选出乡人民代表大会代表35人。[3]据统计，北京市此次普选产生了区人民代表大会代表2119名，城区平均约1500人产生区代表1名，郊区平均约1400人产生区代表1名。工人(包括少数工程技术人员)占30.3%，农民占17.6%，机关、部队人员占17.3%，文教卫生工作人员(包括少数学生)占11.1%，私营工商界占6.4%，合作社人员占2.2%，其他占15.1%。[4]1954年6月16一24日，各区第一届人民代表大会先后召开第一次会议。会议讨论并通过拥护中华人民共和国宪法草案的决议，审议区人民政府的工作报告和工作计划，并选举产生了市人民代表大会代表。[4](p.566)自此，区各界人民代表会议完成其历史使命，区民主政治活动进人区人民代表大会时期。

二、区公所组织机构的扩大与区人民政府委员会的选举产生