三、城市居民自治与街道办事处的设立
北京市自1949年6月北平市军管会决定取消街政府后，街道组织因事而设立，如治安保卫委员会、卫生委员会、抗美援朝委员会、社会救济委员会、妇女代表会、中苏友协支会、防火队、税务组、妇幼保健组、优抚委员会、军属代表组、宣传队、读报组、房屋修缮委员会、公房管理委员会、合作社业务委员会(或业务小组)、劳动就业委员会、自来水民主管理站、调解组、图书发行站等。每一派出所都有十多种此类街道组织，其中少数是居民自愿参加的群众团体或福利组织，大多数则是“上级”机关、团体乃至企业自上或自下建立起来的。[3](PP.224‑‑225)区政府、区委会、区妇联、公安分局、区法院、区合作社、区卫生所等单位都直接对这些街道组织布置工作，造成街道组织多、领导多、积极分子兼职多、会议多和工作忙乱等。鉴于此，中共北京市委政策研究室和市政府秘书厅经与一些区和派出所研究，并参考上海、天津的经验，就城区街道组织问题提出了建立统一的街道居民组织即居民委员会的意见。
1952年10月14日，他们在报告中认为，必须建立统一的街道居民组织即居民委员会，居民委员会应是群众性的自治组织。同时，将现有的各种街道组织，根据具体情况，分别予以合并或取消，系统解决街道居民组织及其工作严重混乱的现象。[7](PP.538‑‑542)
新中国第一个居民委员会诞生在上海，这就是1949年12月10日成立的宝兴里居民福利委员会。上海解放后，黄浦区接管会第五办事处和公安分局户籍警在开展对宝兴里的户口校对工作的过程中，发现了弄堂的复杂性及居民普遍有改善环境的要求，于是决定以此为试点成立居民自己的组织。1949年12月10日，宝兴里居民福利委员会在福建南路人民路口的浸会堂召开成立大会。此福利会就是后来居民委员会的雏形。①（1954年12月6日，国家内务部宣传组发表《在城市建立居民委员会和街道办事处的情况和经验》指出，。城市居民委员会和街道办事处这两种组织，从一九五一年起即先后在上海和天津等城市开始试行建立”《人民日报》1954年12月6日，第3版)。）宝兴里居民福利委员成立后，在宣传群众、发动群众、组织群众方面发挥了积极而重要的作用。到1951年，全上海市里弄居民组织统一定名为居民委员会。1952年10月下旬起，北京市委和市政府在东单、西单、东四、宣武4个区各选择了一个派出所管辖的街道范围，进行了建立居民委员会的典型试点。试建居民委员会采用了两种方案:一种是大型的，如东单区和宣武区，以1个派出所辖界为范围(约二三千户)建立一个居民委员会，居民代表有100‑‑‑200多位，由其选举出21人组成居民委员会，居民委员会下设专门工作委员会，如治安、卫生、优抚、建设、宣教等委员会，委员按工作性质分工，分头联系代表，各推动其所主办的工作;一种是小型的，如东四区和西单区，在一个派出所辖界的范围内建立几个或十几个居民委员会，居民代表有20一40多位;由其选举5一11人组成的居民委员会，居民委员会委员按地区分工直接联系代表，推动居民工作。[3](p.227)至1952年底，北京市重点试建了双个居民委员会。[3](p.563)
当时，就全国来说，城市居民群众组织呈现如下情形:大型居民委员会;小型居民委员会;居民小组，有些城市在居民小组之上还设有中心小组。1953年6月8日，彭真向毛泽东
并中央报告认为，街道居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。它的任务主要是:把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。[3](PP.193‑‑194)通过试建居民委员会和比较大、小居民委员会的优劣，1954年5月7日，北京市政府第197次行政会议决定，在本市各区先行选择一个派出所辖区重点建立小型居民委员会，其中宣武、石景山两区可多选择几个。[4](p.279)重点建立小型居民委员会，不必成立居民代表会议，而由巧一40户居民组成居民小组选举委员1人，由委员推举主席一人、副主席1‑‑‑2人主持委员会的工作，各居民小组一般即由所选举的委员担任小组长，必要时得选副小组长1‑‑‑2人协助组长进行工作。居民委员会内，一般不设各种专门委员会，而由居民委员按地区分工，同时按工作性质分工，如分文教、卫生、治安、调解委员等进行日常工作。[4](p.285)于是城内各区和石景山区从5月起，先后开始重点建立小型居民委员会，至10月上旬，在13个派出所管界和北辛安镇共约17万人口的地区，建立了104个居民委员会[4](p.624)。
几乎与居民委员会建立的同时，北京市在街道一级设立了街道办事处，作为区政府的派出机关。此前，北京市街道以公安派出所为主，而全国城市街道的政权性组织则有着如下类型:(1)民政干事型，少数城市在公安派出所内设民政干事，领导居民工作。(2)街人民政府型，在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议。(3)街公所或街道办事处型，在区人民政府之下，设立街公所或街道办事处。对此，彭真在1953年6月8日向毛泽东并中央的报告中除认为城市应建立居民委员会外，还建议成立城市街道办事处。他指出，城市街道不需要再建立一级政权，而应当建立街道办事处，作为市或区人民政府的派出机关，把不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民组织起来，并逐渐使之就业或转业，以减轻区政府和公安派出所的负担。[3](PP.193‑‑195)关于建立街道办事处，北京市委6月30日在《关于街道居民组织典型试验向中央和华北局的报告》中也建议，以每一派出所辖界为范围，设立街道办事处，作为区政府的派出机关，并根据当时的条件，街道办事处最好和派出所合署办公。[3](p.229)1954年夏，北京市各区相继建立了街道办事处。街道工作统一由区政府领导和部署，街道办事处和派出所还建立了经常的联系制度。
为使居民委员会与街道办事处在城市街道工作中各司其职和相互配合，就需要明确界定两者之间的关系，并建立必要的制度。在这方面，当然不只是北京市在基层管理工作中所面临和需要解决的间题，而是带有全国普遍性的。为此，第一届全国人民代表大会召开之后，国务院全体会议第二次会议于1954年10月31日讨论并通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例(草案)》和《中华人民共和国城市街道办事处组织条例(草案)》，并决定将其提请全国人民代表大会常务委员会审议。12月31日，这两个条例由第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，并经毛泽东签发主席令予以公布。其中，《中华人民共和国城市居民委员会组织条例(草案)》规定，居民委员会是群众自治性的居民组织。其任务是:办理有关居民的公共福利事项;向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求;动员居民响应政府号召并遵守法律;领导群众性的治安保卫工作;调解居民间的纠纷。居民委员会应当按照居民的居住情况并且参照公安户籍段的管辖区域设立，居民委员会下设居民小组。居民较少的居民委员会，一般不设工作委员会，由居民委员会委员分工担任各项工作。居民较多的居民委员会，如果工作确实需要，经市人民委员会批准，可以设立常设的或者临时的工作委员会，在居民委员会统一领导下进行工作。《中华人民共和国城市街道办事处组织条例(草案)》规定，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处作为它的派出机关。
街道办事处的任务为:办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。显然，这些条例的制定，无疑来自于包括北京市在内的全国各大城市对居民委员会和街道办事处建设的实践经验，并为各大城市基层组织的规范化发展提供了法律依据和政策保证。由此，全国基层组织建设进人了居民委员会和街道办事处稳定发展时期，确立并形成区政街派的城市基层管理体制和城市居民自治的社会基础。
北京市建国初期的区街建政与居民自治，是新中国城市政权建设与管理的起步和初步发展的一个重要缩影。其中，区各界人民代表会议从创设到代行区人民代表大会职权的发展，形成了城市基层以人民代表大会为根本政治制度的民主政治特征;区政府—街道办事处—居民自治体制的形成和发展，为此后城市基层政权建设和城市管理奠定了一定的组织基础并提供了历史经验，延续至今并不断完善的城市基层管理体制就是由那时确立起来的。
[参引文献]
[l]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编<北京市重要文献选编(1950)》，中国档案出版社2001年版，第43一44页。
[2]全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949~1990)》，中国民主法制出版社1990年版，第131页。
[3]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编(北京市重要文献选编(1953)》，中国档案出版社2002年版，第338页。
[4]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编《北京市重要文献选编(1954)》，中国档案出版杜2002年版，第404页。·
[5](人民日报》1950年4月30日。
[6]北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编(北京市重要文献选编(1951)》，中国档案出版社2001年版，第104页。
[7〕北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编《北京市重要文献选编(1952)》，中国档案出版社2002年版，第463一466页。
[作者简介]:宋月红，副研究员，当代中国研究所第一研究室，100009。
《当代中国史研究》2006年7月第13卷第4期
