相对于其他实施责任主体非常明确的规划，区域规划通常涉及错综复杂的地方政府间关系和多边治理。近年来，国内许多地区纷纷制定了名目繁多的区域规划。但由于体制上的种种制约，区域规划普遍暴露出较为严重的实施失效问题。解决这些问题的关键是进行深入的政策与体制层面的剖析。区域规划只有纳入“公共政策属性”，才能更有效地发挥其宏观调控、引导的作用。区域政策即是以区域为作用对象与范畴的公共政策。

区域规划的本质属性：公共政策属性

　  1980年代中后期以来，快速增长的区域与多元的全球发展背景，日渐对区域规划的灵活性提出巨大的挑战，区域规划逐渐从注重物质空间布局等技术层面转向灵活的“公共政策指引型规划”。区域规划公共政策属性的增强旨在更好地解决区域会共问题，维护与协调区域公共利益，通过强制性或引导性的政策对区域内的社会公共资源、利益进行合理的划分与配置，这也体现了西方国家对市场机制缺陷的必要补充与功能完善。另一方面，区域规划是设立了一个超前性的目标体系，必然需要根据对未来发展作出各种判断并制定相应的政策来发挥调控引导功能。Healey等学者认为，自1980年代起区域规划已经不再以提供确切的蓝图等技术手段的完善为主要目标，而是注重规划政策与原则的集成，并据此使规划与区域发展的公共政策建立内在的联系，两者紧密结合担当起引导和控制区域发展和建设的作用。因此，在区域规划的整个体系中，政策性功能导向的内容应成为规划的重点。如欧盟区域发展和空间政策实施方面主要通过制定区域激励、控制以及平衡各类型区域政策等，促进区域复兴及开发。相应的技术手段包括确定一定时期内建设的基础设施，采取不同的金融鼓励机制，以及明确不同发展区域等措施。

　  基于公共政策的规划实施机制与责任事权体系建构，已经成为西方发达国家区域规划编制与实施机制的核心共识。其常见的形式有：上下级政府或部门之间建立的基于区域调控、协调与合作的公共政策实施责任事权体系，或者是政府与社会之间建立基于法律程序化公共管理的实施责任事权体系等保障形式。如德国在《基本法》中明确规定联邦、州、地方的事权和财权，规定各级政府承担实现各自任务的支出领域。荷兰兰斯塔德地区的空间规划、环境政策等是区域协商一致的结果，区域基础设施规划、农业规划和自然保护规划分别由中央政府部门负责。英国“区域规划政策指引”是针对特定地区（主要是大都市地区）长时期发展规划的政策框架，是各地方规划控制和实施方面的实质依据之一。

注重空间规划与政策的协调与整合

　  相对于西方较为成熟稳定的空间规划体系，我国类型众多的区域规划尚未形成一个完整的体系，在规划的编制、审批和实施中出现了相互割裂、矛盾重重的状况。现有的区域性规划组织方式存在的问题主要表现在条块分割严重。此外，各地方政府虽然在区域规划中强调协调和共赢，但其目的却是为了在地方政府间的竞争中占据优势地位。必须尽快调整规划体系层次以及明确各层次规划的重点与目标，改革规划组织方式，建立一个统一、完整、多层面的国家空间规划体系。这个规划体系应该是等级制的，在国家、区域、地方层次上对政策目标和执行责任有清楚的区分；规划内容应按从上到下的不同层次依次有不同，但各层次间能紧密街接；从全国国土整治纲要到区域规划和地方规划，相应地分别形成从指导性政策到操作性和控制性措施的层层约束，促进上下位规划层级体系的有序街接。

　  区域规划主要是通过制定区域经济、环境、社会政策，协调区域发展等来引导地区的发展，从而使区域规划成为积极促进区域可持续发展的有效的公共管理工具。一方面，要引入各种可供选择的、开放的公共政策，增强规划政策与方案本身的灵活性。从解决区域规划本身的不确定性以及区域内部的差异性和特殊问题的角度出发，区域规划应深入研究区域远景发展中各种政策性因素的影响，以丰富对未来发展中多种可能性的考虑，提升区域规划的调节、促进和催化功能。但必须明确的是，公共政策导向的区域规划注重的是创造区域发展机会、指导区域发展前景、协调区域关系等关键战略问题，而非去解决区域内部复杂、具体的微观问题另一方面，要针对区域重点问题的阶段性改善制定详尽的政策指引框架。现阶段的我国区域规划内容的重心，应放在区域基础设施建设和整体人文生态环境资源保护政策的指引上。

　  区域规划的大空间尺度和长时间跨度决定了其所制定的发展战略以及政策面对的是整个区域甚至是更广阔的范围，作为一个复杂多变的综合体的区域，要求区域规划在宏观的发展战略与政策指引的框架下，必须具备一系列的工作重点以及区域发展的行动时序安排作为支撑。一套详细的行动计划与区域发展战略、政策指引的紧密结合并落实到区域各责任主体，能促使不同的责任主体／行动方都清楚了解各自在整个区域规划执行过程中所担当的角色，逐步推动区域发展战略的成功实现。2004年编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》在借鉴国外区域规划成功经验上，编制内容取得显著的突破与创新。其中，空间政策的弹性指引功能在规划中较为完整地体现出来，突出表现在：城镇群规划采取目标与问题导向的技术路线，对“珠三角”地区具有战略意义的资源和地区进行分类，根据不同的发展条件和要求分为九类政策性地区，并按照监管力度的不同设定了监督型管制、调控型管制和一般型管制等级别的空间管制模式，全面覆盖到九类政策性地区，实施各有侧重的控制与引导措施。

实现区域规划由“技术工具”向“公共政策”的转变

　  以公共政策表述为主的区域规划可以看做公共政策具体化的一种形式，明晰的责任事权、有效的区域协调途径与法律保障体系则是公共政策的制度化、法制化，是保证区域规划实施时效性的重要方面。

　  全球化时代使区域空间的意义比过去任何时候都更加重要。一方面，区域的发展与更大的区域乃至全球背景密切相关，致使不同时空尺度区域规划之间的联系更为密切；另一方面，全球化和知识经济时代的资金和人才流动的范围迅速扩大，区域的能力和背景对社会经济发展、整体竞争力提升的影响日益增强。因此，区域规划作为指引区域发展的重要政策规划作为指引区域发展的重要政策力量，其内容体系、组织编制和实施过程都发生了极大转变。

　  区域规划的“会共政策属性”极为显著，从区域规划的公共政策属性审视本身，其编制与实施管理必须要求有相应的制度环境、政策网络以及法律支撑体系作为保障。伴随着国内发展制度政策环境的转型以及区域治理思想影响日益加深，中国的区域规划必须实现由“技术工具”向“公共政策”的转变。此外，还必须在与现有行政管理架构良好衔接的基础上，构建符合国家行政体制改革的总体思路和方向的区域协调机制，以确保区域规划的可操作性与实效性。现阶段我国区域空间演化的高度不稳定性、区域规划总体发展目标、内容编制与组织体系、职能、实施手段所存在的多元矛盾，以及规划本身角色的界定等问题既是对转型期区域规划编制的巨大挑战，同时也是区域规划发展的新契机。

（作者单位：南京大学城市与区域规划系；江苏省建设厅城市发展研究所）