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论香港特区维护国家安全立法的合理性
发布时间: 2016-10-18    作者:黄志勇    来源:政法学刊 2013-05-27
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  一、香港基本法第二十三条的立法过程及其含义
  (一)香港基本法第二十三条的立法过程
  在香港回归后的第一个五年阶段,由于处于过渡时期,香港社会、经济发展不稳定,特区政府没有为第二十三条实施立法。但是为第二十三条立法的条文起草工作在2002年以前已经开始了。到了2002年董建华特首连任后,特区政府把为基本法第二十三条进行立法的事项提上了议程。2002年9月24日香港特别行政区行政会议通过《实施基本法二十三条咨询文件》,决定从当日起就实施基本法第二十三条进行为期3个月的公众咨询。①此时香港特区政府对基本法第二十三条立法程式正式启动。然而2002年至2003年期间,这项条文的立法过程引起香港各界争议,并引发了2003年的七一游行②。
  2003年7月6日情势急剧转变,作为香港商界的立法议员,担任立法委经济事务委员会主席,同时也是自由党主席的田北俊一直支持政府就第二十三条立法,但“七一游行”给了他很大的震动,他认为这是政府没有花足够时间向公众解释的一个结果,有必要延迟以作解释。田北俊在建议特区政府将草案二读押后至同年12月17日未果后,6日晚上宣布辞去行政会议成员一职,并重申押后恢复草案的二读。鉴于自由党主席田北俊的辞职,按原情势估计的支持《国家安全(立法条文)条例草案》通过的票数将微弱压倒反对派票数的情形,已经不大可能。特区政府无望在立法会取得足够票数支持,最终暂时收回条文终止立法程序,行政长官董建华在凌晨两点二十分发出新闻稿宣布基于自由党的立场,决定将条例草案押后恢复二读,至今未再提交。就此基本法第二十三条的立法搁浅至今。
  (二)香港基本法第二十三条的含义
  香港基本法第二十三条是一条就香港境内有关国家安全,即叛国罪、分裂国家行为、煽动叛乱罪、颠覆国家罪及窃取国家机密等多项条文作出立法指引的宪法条文。香港基本法第二十三条规定:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”该条规定主要包括三层含义:
  第一,禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为。1997年香港回归之前,香港的《刑事罪条例》中,有关于禁止危害英国皇室和背叛英国一类行为的规定,针对叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为。这些行为在内地刑法中都是属于危害国家安全罪的一类,内地刑法的危害国家安全犯罪主要包括背叛国家罪、分裂国家罪、煽动分裂国家罪、颠覆国家政权罪、武装叛乱暴乱罪、煽动颠覆国家政权罪、间谍罪以及为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪等,其中内地刑法中危害国家安全罪一章共有7个罪名可以判处死刑。回归前香港刑法中有叛国罪等规定,回归后,香港居民对英国皇室、英国政府便没有义务,这部分刑法不适用了。另一方面,1997年我国对香港恢复行使主权后,由于香港特区实行“一国两制”,《中华人民共和国刑法》不在香港特别行政区适用。因此,香港特区专门的维护国家安全法律亟待产生,基本法第二十三条责成香港特别行政区自行立法,维护国家安全是维护国家安全的需要。
  第二,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动。香港的《社团条例》中有这样的规定,港督有权对违反禁令的社团进行制裁,直至将其解散。[1]121由于香港是国际化都市,同其他国家和地区有着广泛的经济、文化交流。基本法禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动,这对于维护国家的主权和统一,防止外国势力干涉中国内政是十分必要的,对于维护“港人治港”的基本方针也有着重要意义。
  第三,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。[2]162香港特别行政区是一个社团十分发达的地区,这是香港的特色之一。社团是香港社会的重要组成部分,政府施政也离不开社团,因而对于社团的管理和引导就显得尤为重要。基本法禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系,就是为了保持香港政治性组织和团体的独立性,防止外国势力的渗透和干涉。以上这些行为都与国家的主权密切相关,因而必须有相应的法律予以规范。
  二、香港基本法第二十三条立法存在的争议
  根据基本法第二十三条进行立法,是特别行政区立法机关贯彻基本法义不容辞的责任和义务。2002年6月,国务院副总理钱其琛提出香港特别行政区政府应逐步加快落实《香港特别行政区基本法》第二十三条立法,随后,香港特别行政区政府在次年的施政纲领中将落实第二十三条立法作为施政的一个重要方面,政府也展开了一系列的立法咨询活动。但在立法过程中由于人们对第二十三条理解不同,出现了一些争论。由于香港有着长久的民主和法治传统,这种争论在香港表现得尤为激烈。香港基本法第二十三条存在的争论主要有:
  (一)立不立法的问题[2]164
  只有极少数人不赞成立法,这部分人显然没有领会第二十三条的规定,第二十三条明确表示为“应自行立法”而不是“可自行立法”。因此,在现有的香港基本法的规定之下,不存在是否立法的问题。主张不立法是不符合香港基本法精神与条文规定的,也不利于保持香港的独立地位。全国人大常委会法工委副主席乔晓阳曾指出:香港特别行政区作为中华人民共和国不可分割的一部分,作为直辖于中央人民政府的一个特别地方行政区域,有义务禁止危害国家安全的行为,这是“一国”的要求。同时,不由中央进行立法在香港适用,而由香港特别行政区自行立法,这又是“两制”的需要。完成《香港特别行政区基本法》第二十三条规定的立法,是香港特别行政区的法定义务,这项义务是“一国两制”方针所要求的。因此,依据《香港特别行政区基本法》第二十三条进行立法是贯彻执行香港基本法的必然要求。
  (二)香港居民的人权是否受到侵犯
  支持立法的人认为对《基本法》第二十三条立法是中国公民保护国家安全的基本义务,此二十三条的立法并没有侵犯到香港居民的人权,相反订立保障国家主权和国家领土完整、统一及国家安全的法例,是为了保护居民避免受到外国的侵略,确保居民在一个稳定、安全及有秩序的社会里生活工作,如果人民生活在战乱的国度里,人民连生命权都无法实现,那么其他人权也无法实现。更何况香港居民的人权是受到多重保护的,有香港法案、基本法和国际条约的保护,香港居民根本不需要担心人权会被侵犯。反对立法者则认为中央要求香港特区政府对《基本法》第二十三条立法,完全是为了镇压异党,钳制言论和人身自由,对所涉及的罪行定义含糊不清,很明显是扩大了罪行的范围,反对者认为这样严重侵犯了香港居民的人权。③
  (三)香港立法权和司法独立是否受到中央的干涉
  反对《基本法》第二十三条立法的人认为中央要求香港对《基本法》第二十三条进行立法,是中央集权的表现,严重干涉香港的立法权。并说中央要求香港对《基本法》第二十三条立法使“一国两制”和“五十年不变”成为空话。支持者则认为香港对《基本法》第二十三条立法完全是按照香港的立法程序进行的,《基本法》第二十三条只是说香港特别行政区应自行立法,香港何时立法及怎样立法,中央都没有规定,香港仍然是对自己的法律进行立法,中央并没有干涉香港的立法权。
  (四)对《基本法》第二十三条立法,到底应该用白纸草案还是蓝纸草案④
  香港政府实行《基本法》第二十三条立法(禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱等七种行为),以蓝纸草案咨询市民的方式开始,立即引起广泛的议论,港府的宣传以及支持方面的意见认为,现在是立法来保障国家安全的好时机,应该尽快完成立法。反对的以民主党为代表的意见则认为应以白纸草案咨询的形式开展立法,并要求详细具体地列明法律的条文内容,反对笼统抽象的立例,反对侵犯人权、自由和不利于香港政治经济立例,在反立例、反对立法人群中,很多人纠缠在政府不应该用蓝纸草案对《基本法》第二十三条立法,而应该用白纸草案。而官方则认为对《基本法》第二十三条的立法是基于原有的法律进行立法,并没有提出新的专署法例,所以没有必要用白纸草案。
  支持立法者和反对立法者争论是很激烈,但是我们必须用客观的态度来对待《基本法》第二十三条的立法。
  三、落实香港基本法第二十三条立法的合理性
  2002年9月24日,香港特区政府发表了《实施基本法第二十三条咨询文件》,就实施基本法第二十三条提出立法建议,并进行为期3个月的公众咨询。咨询期间,特区政府收集到十余万份意见,但就立法落实基本法第二十三条是香港必须履行的宪制责任这一点来说,香港社会是有原则性共识的。[3]47
  香港回归后,作为中国不可分割的一部分,维护国家安全与统一是香港不可推卸的责任。为了使回归后的香港避免受外国势力的利用,受到破坏国家统一,危害人民安全行为的影响,为了使回归后的香港得到和平稳定的环境发展经济,保持国际金融中心的地位,基本法二十三条的立法本意正是从法律上赋予香港维护国家安全统一的权力与职责。从立法学上说,基本法二十三条是全国人民代表大会的授权条款,授予香港特别行政区自行制定国家安全法的权力,换言之进行基本法二十三条立法是香港特别行政区的义务,是必须履行的。但是香港特别行政区可以根据自身情况自行规定立法时间和如何立法。香港基本法第二十三条立法的合理性和正当性体现在以下方面:
  (一)国家授权特别行政区自行立法是“一国两制”的特殊安排
  香港基本法第二十三条的“应自行立法”,一方面有坚持国家统一安全、维护国家主权和领土完整、维护国家安全的“一国”的原则的考量;另一方面又体现了充分尊重香港特区高度自治的立法权、充分尊重香港特区不同的社会制度以及生活方式的“两制”的含义。可以说,这种既考量“一国”又要体现“两制”的法律规定,在立法学上是一个伟大的创举。回归前,在香港适用的刑事法律有国家安全立法的规定。依照适用于香港的有关英国法例和香港本地制定的《刑事罪行条例》,凡犯有下列事项之一即构成叛逆罪,须判死刑:(1)杀害、伤害或囚禁英皇;(2)意图杀害、伤害或囚禁英皇并以某些公开行为显示该意图;(3)向英皇发动战争,包括意图罢黜英皇,或强迫英皇改变其政府方针,或恫吓国会或其他同类立法机构;(4)鼓动外地人士入侵英国领土;(5)协助与英皇作战之敌人;(6)串谋犯上述第(1)或第(3)项之罪行。对上列叛逆重罪,其他人知情不举,亦属违法。此外,还有稍次一等的叛逆罪,可不判死刑。对于一般香港平民来说,如其以口头表示或书面形式发表文字,表露出意图使他人对英皇、王嗣或继承人及对香港政府仇恨、藐视或激起恶感,也会构成一般煽动罪(Seditious Offences)。关于泄露国家机密方面,规定有“违反《官方机密法案》罪”,包括:错误行近禁区;以妨碍国家安全为目的,不正当地向真正的或可能的敌人传达文件或情报;不正当地将公职人员所得之机密文件或情报传达他人;未能小心保管政府之机密文件;不正当地收取违反此法案而获得之情报;匿藏间谍;不正当地使用制服、冒充某人或作出虚假陈述以图进入禁区。对于发动军队叛变等犯罪,香港现行刑法也作了专门规定。[4]627-629
  香港回归之后,我国“一国两制”下的中央政府和特区政府的关系和权力完全不同于联邦制国家中联邦和州的关系,即中央政府对香港特区的权力仅仅拥有外交、国防和任免香港特区行政长官及司法官员以及决定香港特区与国外海空航运关系等有限的几项。香港特区政府享有除中央政府权力之外的所有立法、行政、司法及终审权,可见其权力相当大。立法权中也当然地包涵了香港特区的国家安全立法权,香港特区基本法将几种世界各国都公认的危害国家安全的犯罪行为进行立法具体的表述为香港特区政府“应自行立法”,这也即是将国家安全立法的权力授予香港特区政府。从中外世界各国的法制史来看,由单一制国家的某个地域(特区)进行独立的维护国家安全的立法活动,这在世界上完全是举世无双的。由此可以看出,香港政府以其特区的特殊身份拥有维护国家安全的立法权,这完全和充分体现了“一国两制”框架下特区的高度自治,同时也体现了中央政府对香港特区政府的充分信任,体现了国家在香港实行“一国两制”和“高度自治”的诚意和决心,是在“一国两制”背景下的特殊安排,更是对香港特别行政区高度自治权的尊重。
  (二)立法维护国家安全是世界各国的普遍做法
  世界上任何国家都不允许任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府及窃取国家机密等行为,在自己的刑法里都有惩罚这些行为的规定。任何国家首先都需要致力于维护自己的独立、主权、统一和安全,只有在这样的前提下,才谈得上促进经济、改善民生、保障人权及发展民主。所以,许多国家都将捍卫国家主权统一和领土完整作为宪法的重要内容加以明确规定。如俄罗斯联邦宪法明确指出“维护历史形成的国家统一”,第四条并规定“俄罗斯联邦保证自己的领土完整和不可侵犯”。乌克兰宪法第十七条规定,“捍卫乌克兰的主权和领土完整,保证其经济和信息安全是国家的最重要职能,是全体乌克兰人民的职责”。又如美国在1940年通过的《反颠覆法》,又称Smith Act of 1940,就规定[2]160:“任何人倡导、鼓动、劝说、教唆以武力和暴力破坏国家、州、地区、特区、政治分区政权的职责、必要性、正当性,或任何人以推翻破坏上述政权为目的,用印刷、出版、汇编、书刊、传播、销售、散布或当众显示任何文字和印刷品,来倡导、鼓动、劝说、教唆以武力和暴力推翻破坏国家任何级别政权的职责、必要性、正当性,或企图如此做,或任何人组织、帮助或企图组织任何社团、小组或集会进行教唆、倡导、鼓动以武力和暴力推翻破坏国家政权,或者在清楚其组织目的的情况下加入其组织成为成员或附属成员者,将被按此罪处罚款或20年以下徒刑,或罚款与徒刑并罚,并且5年内不准在政府各部门机关任职。”因此,维护国家主权安全和统一是任何一国中央与地方政府共同的基本职责,是世界各国的普遍做法。
  我国宪法和法律也不例外。我国宪法序言明确规定我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家,第二十八条规定国家镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,第五十二条规定公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务,第五十四条规定公民“有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”等。这些条款为我国进行维护国家安全的立法提供了最高法律依据,也为中央授权香港特区自行立法维护国家安全提供了保障。
  (三)自行立法维护国家安全是特别行政区的法定义务
  香港基本法序言明确指出,“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区”。
  香港基本法第一条规定,“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第十二条规定,“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这就说明香港特别行政区作为我国单一制国家结构形式下的一个地方行政区域,负有维护国家的独立、主权、统一和安全的义务。维护国家安全,直接涉及国家的独立、主权、统一和领土完整,在性质上,已经超越了高度自治的范围,而是属于主权的范畴,已经不仅仅是“两制”,而是涉及“一国”方面的内容。因此,叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府的行为在任何国家都要受到法律的打击。香港特别行政区作为中华人民共和国的一部分,也负有维护国家的主权、统一和领土完整的法定义务。
  (四)自行立法维护国家安全是每位中国公民的神圣责任
  维护国家的主权、统一和领土完整是每一个公民的神圣责任。对于任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央政府以及窃取国家机密等行为,世界各国均以立法明令禁止和惩罚。我国现行刑法也有相应的禁止性和惩罚性规定。但由于香港实行与内地不同的法律制度,《中华人民共和国刑法》将来不在香港特别行政区适用。而另一方面,香港的现行刑法中规定的有关犯罪,如叛国罪等,又是针对香港居民危害英国皇室、英国政府和国家利益的行为,是以把香港居民当做英国女皇的“臣民”管治为前提的。我国对香港恢复行使主权后,这种针对性和前提条件便不复存在,香港居民不再有对英女皇特别效忠的义务。因此,自行制定相应法律禁止叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府及窃取国家机密一类的行为,便成了香港特别行政区立法机关义不容辞的责任。否则,这方面就会出现“法律真空”。[5]56-57香港特区居民也是中华人民共和国公民,维护国家安全也是每位香港居民的神圣责任。
  (五)自行立法维护国家安全是香港社会和居民的根本利益所在
  自行立法不但是“一国两制”的特殊安排,也是特别行政区及每位中国公民的神圣责任和法定义务,还是香港社会和居民的根本利益所在。只有在国家安全立法的保护下,才有可能从根本上保证香港社会的稳定,维护香港居民的正常安宁生活秩序,保持香港社会的继续繁荣,这是香港居民的根本利益所在。有少数人没看到这个根本性前提,认为基本法第二十三条立法损害了香港居民的言论自由,违反国际人权公约,我们认为,这种说法是站不住脚的(下文会进一步论述)。相反,自行立法维护国家安全是香港社会繁荣昌盛和居民安定幸福生活的重要保障,国家安全是社会稳定的前提,社会稳定后人民才能安居乐业,故自行立法维护国家安全对于香港特区社会秩序的维持都有积极作用,是香港社会和居民的根本利益所在。
  (六)落实基本法第二十三条并不违反国际人权公约
  香港基本法第三十九条规定,《公民权利和政治权力国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效,通过香港特别行政区的法律予以实施。香港居民享有的权利和自由,除依法规定外不得限制,此种限制不得与本条第一款规定抵触。因此,有一种意见认为,落实基本法第二十三条违反了国际人权公约,这种意见是难以成立的。
  《公民权利和政治权力国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》的许多条款明确指出权利和自由要受到必要的限制,这些限制包括国家安全、公共秩序和道德等。譬如《经济、社会与文化权利的国际公约》第八条规定“人人有权利组织工会和参加他所选择的工会”和“工会有权自由地进行工作”,但同时指出“对这一权利的行使,不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制”。又如《公民权利和政治权力国际公约》第十二条规定了迁徙自由,并指出要受到“法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制”。第十四条规定了公开审理原则,并规定了“由于民主社会中约道德的、公共秩序的或国家安全的理由,或当诉讼当事人的私生活的利益有此需要时,或在特殊情况下法庭认为公开审判会损害司法利益因而严格需要的限度下,可不使记者和公众出席全部或部分审判”。第二十一条规定了和平集会的权利,“对此项权利的行使不得加以限制,除去按照法律以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序,保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要而加的限制。”第二十二条规定了结社的权利,但受到“法律所规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序,保护公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需的限制”,等等。[6]
  落实基本法第二十三条并不违反国际人权公约,可以为香港居民实现国际人权公约规定的权利创造更好的环境和条件,二者的终极价值目标都是为了更好地保障和实现人权。
  四、促进香港特区维护国家安全立法的建议
  (一)努力树立特区政府的良好形象,提高特区政府的公众信任度
  由于施政能力上的不成熟、政府民主制度的不健全,以及金融风暴与“非典”的影响,香港民众对特区政府的管理能力倍感质疑甚至对该政府失去了信心,这是在政府牵引下的基本法第二十三条立法不能为公众所接受的重大原因之一。要使基本法第二十三条立法顺利通过,当务之急就是要重建香港民众对特区政府的信心。随着时间的不断前行,特区政府将会从不成熟的新建政府转变为成熟健全的政府机构,这是一个必然的趋势。然而在这个过程中,特区政府也需要努力地克服所面对的缺陷与困难。如正确处理民众的指责,及时认真地作出正确的回应以平民愤。有学者指出此次第二十三条立法特区政府与立法机构缺乏透明度,政府信息公开程度不够,导致香港公民对立法涉及的罪名感到恐慌,以至担心人权与自由会被侵犯,甚至认为香港的立法权、司法独立和终审权被中央破坏。因此出现了很多反对立法的意见,并影响了立法的进程。对于相类似的这些问题,香港特区政府需要在今后的几年时间内改善,为第二十三条立法提供良好的民众基础。中央政府也可以在改良政府管理架构,提高政府管理能力的事情上对其进行指导和教育,并加大对特区政府的宣传工作的支持。
  (二)培养香港居民的国家意识与国家安全法律意识
  鉴于历史的原因,在大部分香港民众的心中仍未形成中国国家民族统一的思想意识,各种各样的人权高于一切的思想贯彻于他们的心里。每一个团体都需要成员的集体意识来支持,而一个国家更是需要国民的国家意识来维持国家的安全统一。当今国际环境下,一国试图分裂、颠覆别国的国家与政府是在所难免的。一个没有国家民族意识的国家,就像一个没有免疫功能的躯体,很容易被病菌所侵蚀而崩溃,很容易被别国的侵略行为所颠覆。国家意识的形成是一个国家免受他国分裂思想侵蚀的免疫系统,自然也是香港建立国家安全制度的思想基础。
  国家安全法律意识对于加强国家安全法制建设,促进国家安全立法完善有重要作用。我们需要加强国家安全法律意识的培养,如果我们的国家安全法律意识淡薄,就不能看到目前立法中的不足,以及可以完善的地方,就没有思想上的动力修改完善我们的国家安全法律。[7]203当前香港民众的国家安全法律意识正处于薄弱的状态,这大大影响了香港国家安全法制的发展与健全,因此我们急需培养香港民众的国家安全法律意识。在没有建立香港特区国家安全立法体系的情况下,我们首先只能长期开展国家安全法的宣传和普及。我国国家安全机关可以配合香港特区政府进行宣传国家安全法律的工作,使香港民众认识到国家安全法律的意义和作用,认识到维护国家安全的重要性。同时也可以借助香港自由新闻媒体的作用,以最直接、最快捷的方式使大众接收到宣传信息。
  另外,“借鉴”外国组织在港的各项宣传特区政府与中央政府负面消息的方式,特区政府大可顺其道而行,大力支持以民建联为主的支持特区政府的政党联盟做好宣传教育工作,培养香港民众的国家意识和国家安全法律意识。
  (三)以“法律清晰明确”作为立法原则
  基本法第二十三条立法最受争议的地方在于法条的含糊粗略,绝大部分的反对第二十三条立法的人士也都是以立法不清晰、不明确、不具体为由。香港大律师公会提出,政治罪行的界定必须狭窄和清晰,以免削弱或侵害由《基本法》所保障的基本权利和自由。法律条文规定清晰、明确、具体,是执法部门依法执法的重要保障,也是保护公民权利的重要基础。由于香港与内地法律体系分属于英美法系与大陆法系,这就使得香港自行制定国家安全法需要更高的立法技术要求。这种立法技术的要求在于清晰明确地规定危害国家安全犯罪的罪行与罪名,即为避免使立法在理解和适用上出现偏差和伸缩,立法中必须对相关的具体罪名和罪状作出清晰的界定和准确的描述,避免求同存异的做法,尽量做到准确和具体地订立罪行。如此一来既能够使国安条例在执行适用上得到明确的依据,也能够消除香港民众认为国安条例破坏香港人权和自由的疑虑。
  具体而言,香港大律师公会的咨询意见书具有很大的专业指导作用,特区政府和立法机构应当给予足够的重视。例如在意见书中,针对叛国罪、分裂国家罪等,大律师公会认为咨询文件对于叛国分裂国家等罪名,定义含糊不精确,而煽动叛乱罪与言论自由存在矛盾,建议清楚界定所发表的意见,必须要导致即时的暴力行为,才能入罪。如同这般具体的罪名设立,大律师公会都具体地对每一个罪名进行了分析和建议,特区政府大可会同众多刑事专业人士共同商讨研究每一条罪名罪状的设置,使“法律清晰明确”的立法原则得到更好的贯彻落实。
  (四)香港特区政府须完善机制以有效监管在港的外国非政府组织
  外国势力借助涉华非政府组织的力量在香港开展各种反华活动,他们的在港活动均带有强烈的政治色彩,他们在香港进行政治活动,与香港政治性组织和团体联系密切,希望通过这些手段介入香港的政治事务,最终达到控制香港政府权力,破坏中国国家安全与统一的目的。其中反对基本法第二十三条立法是一个重要表现,在第二十三条立法风波中,这些西方非政府组织依旧运用上述手段阻止第二十三条立法,发动香港民众大游行,严重扰乱了香港的社会秩序。这种利用涉华非政府组织干涉香港事务的“隐蔽形式”将成为外国势力介入的重要手段。面对这些外国非政府组织,我们应该采取什么态度和措施来保障香港的政治经济繁荣稳定和中国的国家安全呢?
  有观点认为应当采取打压和排斥的方式,驱逐这些西方非政府组织出境。然而,凭着当今中国在国际政治经济中的地位,不可能采取这种极端的措施,倘若以此而为势必对中国对外开放的渠道产生重大的负面影响,使中国失去在全球化背景下对中国的社会发展与改革不可或缺的外来助力。但是,我们也不能任其为所欲为,这势必会破坏中国的政治经济秩序,甚至将危害到中国国家的安全与统一。相对于以上两种态度和做法,主动积极的监管措施才能有效监管在港的外国非政府组织,最大可能减轻其干涉我国内政。基于此,香港特区可以完善外国非政府组织的监管机制,如通过特区政府负责国家安全的有关部门监督外国非政府组织的在港不正当活动;制定相关规定要求外国非政府组织在各种活动应有全面记录,如活动的性质、类型、合作伙伴、资金数额、时间地点以及活动效果与评价等;依据一些外国的惯例,可以要求外国非政府组织的财务来往透明化。
  结语
  综上所述,香港特区自行立法维护国家安全,具有现实性和合理性。落实基本法第二十三条的规定,是一国两制下的特殊安排,是中央政府对香港特区政府的极大信任,是中央尊重香港高度自治权的体现。同时维护国家安全的立法也是特别行政区的法定义务,是每位中国公民的神圣责任,更是香港居民的根本利益所在。完善香港基本法第二十三条立法,既符合香港的法律传统和法治精神,也符合国际立法通例。香港特区政府需要在尊重历史和现实的基础上,借鉴澳门特区的成功经验,从香港社会的实际情况出发,尽快制定香港特区的维护国家安全法律。
  注释:
  ①参见《新民晚报》,2002年9月27日,第19版。
  ②2003年7月1日下午三点起,超过50万市民参加反对《基本法》二十三条立法游行,由铜锣湾维多利亚公园游行至中环政府总部。据了解,这是回归以来最大的人数最多的一次游行,由此把反对二十三条立法的活动推向了高潮。
  ③参见“基于《香港特别行政区基本法》第二十三条的立法之研究”,2009年3月30日。http://www.docin.com/p-12670364.html
  ④注:在香港,所谓的蓝纸草案和白纸草案指的是按照香港一般立法规定,咨询期结束后,香港政府根据各方意见制订具体条文,并以蓝纸或白纸形式发表草案全文及刊登政府公报2个星期,之后正式交由立法会审议。两者的分别在于,前者发表后,意味着有关条文已进入立法程序,后者的发表则表明该法案仍处于咨询阶段。但两者进入立法会后并无分别,仍然要受到议员审议或修改。
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    10. 发挥司法对立法的积极作用
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