20世纪70年代是中美关系发展的重要历史时期，在两国关系正常化的历史进程中，美国 的西藏政策也随之发生了显著变化。囿于美国外交档案文件解密的年限，学界关于70年代美 国对西藏政策的研究相当薄弱。2006年9月和2007年12月，美国国务院先后正式公布并出版 了备受瞩目的《美国对外关系文件集》第17卷　 ［1］　 和第18卷　 ［2］　 ，此次公开的文件以美国国家 安全委员会、美国国务院和美国中央情报局以及中美高层互访的谈话备忘录为主，其中专门收 录了美国关于西藏政策的重要档案。这些文件为进一步研究70年代美国的西藏政策提供了弥 足珍贵的原始档案。基于此，笔者利用这些最新解密文件进行初步的探讨。　

　　一、尼克松政府对西藏准军事行动援助政策的调整　

　　新中国成立后，特别是1950年朝鲜战争的爆发和《中苏友好同盟互助条约》签订之后， 美国从强烈的反华政治需要出发，把西藏纳入其对华遏制战略的重要组成部分，运用各种途径 与方式支持达赖集团分裂中国的活动。1954年3月15日，艾森豪威尔批准国家安全委员会第 5412号系列文件（以下简称NSC5412），即遏制国际共产主义行动的秘密军事行动计划　 ［3］　 。从 20世纪50年代中期开始，美国中央情报局依据NSC5412文件在中国西藏从事了一系列准军事 行动　 ①　 ，目标是利用西藏分裂势力遏制与分裂中国。美国在1959年策动西藏叛乱和达赖喇嘛出逃后，继续在西藏和尼泊尔的木斯塘地区实施准军事行动。这些准军事行动主要包括:为西 藏叛乱分子提供情报和准军事训练技术;在西藏空投伞兵实施公路袭扰，破坏中国西南边陲的 交通运输线和军事设施;为达赖集团提供军事物资和活动经费。1962年中印边境发生冲突后， 美国中央情报局又与印度情报机构开展针对西藏的情报合作，利用西藏分裂分子向中国西藏渗 透间谍，收集并发送关于中国西藏的社会、政治、军事情报。美国在西藏的秘密行动耗资不 菲，仅1964财政年度，美国中央情报局用于西藏的费用就达173.5万美元。　 ［4］　

　　1969年尼克松上台后，美国着手对西藏政策进行调整。这主要是因为:首先，20世纪60 年代末70年代初，美国相对实力走向衰弱，为摆脱越南战争的泥潭与借助中国抗衡苏联，美 国需要中国的参与。中美关系的解冻导致美国西藏政策发生变化，为寻求改善与中国的关系， 尼克松政府决定逐步减少对西藏分裂势力的援助。其次，美国中央情报局认为，藏人武装力量 的行动并没有达到预期目的，即他们没有对中国西藏的内部稳定构成实质性威胁。尼克松上台 后对援助藏人游击队的价值进行重新评估，最终得出的结论是，他们的行动对中国的袭扰不成 功，也无法影响中国的政策。因此，这些游击队基本上不起作用，其情报功能和准军事活动可 以通过少数人来完成，这意味着美国将削减援助藏人游击队的资金。　 ［1］（p.1140）　 

　　1969年8月1日，美国中央情报局向“303委员会” ① 提交了一份关于西藏地区情报活动 信息和建议的报告，中心议题是削减援助西藏准军事行动的规模。中央情报局与达赖喇嘛的代 表、游击队领导等人经讨论决定:将在木斯塘1800人的藏人游击队缩编为300名训练有素、 装备精良的游击队，剩余人员将作为平民预备队重新安置。缩编游击队和安置藏人的费用为每 年250万美元，若干年后，这笔费用将最终维持在每年10万美元以下。中央情报局还要求 “303委员会”每年为西藏提供50万美元用于军事装备、训练和通讯支出，在1970财政年度 为藏人和准军事计划提供250万美元。9月23日中央情报局将上述计划提交“303委员会”讨 论，9月30日“303委员会”批准了中央情报局提出的缩编藏人游击队的计划。　 ［1］（p.1138）　  1971 年，“40委员会”又将非游击战的政治、宣传和情报活动的费用从50万美元（1970财政年 度）削减为36.3万美元（1971财政年度）和26.3万美元（1972财政年度）。　 ［1］（p.1140）　

　　尽管尼克松政府对西藏分裂势力援助的资金数额大幅削减，但却并未就此终结。最新解密 文件显示，在尼克松政府时期，美国继续对西藏准军事行动进行援助，这修正了学界通常所持 的1970年前后中央情报局停止了对西藏行动援助的观点。 ② 1971年1月11日，中央情报局再 次向“40委员会”提交了一份西藏行动的报告，建议“40委员会”继续援助达赖集团和西藏 行动计划，但对援助规模进行了削减，包括压缩情报搜集的支出费用;裁撤那些缺乏获取情报 能力的间谍人员。3月31日，中央情报局的上述计划经“40委员会”审议后被一致通过。［1］（p.1146）1972年9月6日，中央情报局再次向“40委员会”提交报告，建议继续援助西藏 分裂势力，要求在1973年提供43.7万美元。根据中央情报局的建议，美国在1973财政年度 计划继续为达赖提供津贴。1972年10月5日，“40委员会”最后一次批准了中央情报局的西  藏计划。 

　　尼克松政府之所以未放弃上述援助行动，究其原因有二:其一，美国认为西藏准军事活动 符合其国家利益。1969年8月1日，中央情报局向“40委员会”汇报时认为藏人游击队在紧 急状态下 ① 构成一支可资利用的武装力量。基辛格和中央情报局局长理查德·赫尔姆斯等人认 为西藏行动值得付出　 ［1］（p.1139）　 。其二，中央情报局认为，美国为达赖集团提供援助的活动被曝 光的可能性和风险极小，而且，国际难民计划也可为美国的援助提供掩护。因此，在尼克松第 一届任职期间（1969～1972年），美国政府继续对达赖集团实施援助计划。 

　　“40委员会”认为，尽管美国减少了对达赖的支持，但不能降低达赖在藏人中的影响力。 美国对西藏分裂势力的援助方式开始转型，即由援助藏人的准军事游击活动向政治文化宣传转 变。自1959年西藏叛乱以来，美国为支持“藏独”活动开展了一系列政治行动，还专门为达 赖集团设立了政治和宣传活动的资金项目。中央情报局还资助达赖集团在国外设立鼓噪西藏问 题国际化的专职机构，这些机构表面上是宣传西藏的传统文化事业，但其真正目的却是为达赖 喇嘛建立半官方的“外交”部门。例如纽约西藏办公室主要负责向访美的外国领导人进行 “藏独”宣传、接待对流亡藏人和救济感兴趣的组织。设在日内瓦的西藏办公室主要为欧洲的 流亡藏人服务，主要任务是提供奖学金、职业训练以及接待国际难民组织。　 ［1］（p.1148）　

　　1974年对于美国和达赖集团是关键的一年。这一年尼泊尔军队进攻木斯塘，旺堆等叛乱 首领被击毙，木斯塘藏人叛乱武装被彻底瓦解。同时这一年也是美国终止对达赖集团经济援助 的转折年，美国除决定在1974财政年度终止对木斯塘“藏人应急部队”的援助和纽约办公室 的资金援助外，还将终止对情报行动、媒体行动、政治团体、行政培训及“西藏办公室”的 资助。中央情报局还于1974年停止对达赖及随从发放津贴。据曾参与西藏行动的中央情报局 官员卡诺斯声称，该年美国中央情报局终止了对达赖及其“流亡政府”的秘密资助。 ②

　　二、尼克松政府搁置达赖喇嘛的“访美”请求