民族区域自治权是属于民族自治地方的各民族人民的，是民族自治地方的自治机关的自主权，即依照宪法、民族区域自治法和其他法律，自主管理本地方各民族内部事务和地方性事务的民主权利。一方面，由于民族自治地方的自治机关是一级地方国家政权机关，因此它的自治权与地方国家政权机关的职权是统一的；另一方面，由于民族自治地方具有不同于非民族自治地方的情况和特点，因此它的自治权又不同于一般地方国家政权机关的权力。而且，由于各民族自治地方各有其特点，民族自治地方在行使自治权时，需结合本地方的特点和实际需要。民族区域自治地方的立法权是其自治权的重要组成部分，又是行使其自治权的基本法律形式。它主要包括民族区域自治地方根据宪法和法律制定自治条例、单行条例、一般地方性法规以及变通或补充规定的立法权。

　　在我国民族区域自治地方法制史上，《共同纲领》没有涉及民族区域自治地方的地方立法权问题。经过建国最初几年的民族区域自治实践，《民族区域自治实施纲要》第一次把民族区域自治地方的自治权与地方立法权结合起来，赋予了民族区域自治地方制定自治法规的地方立法权。这一立法权是专门就实施民族区域自治而言的，因此可以称为民族区域自治地方的特定地方立法权。《纲要》在第四章专门规定了“自治权利”十项条文，内容包括政治、经济、文化和社会生活等各方面，并强调各民族自治区不论其区域大小及行政地位如何，都应平等地享有。其中，《纲要》关于民族区域自治地方制定自治法规的地方立法权问题，规定“各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依其自治权限，得制定本自治区单行法规，层报上两级人民政府核准。凡经各级地方人民政府核准的各民族自治区单行法规，均须层报中央人民政府政务院备案。”1954年宪法在确定民族区域自治权时，也把属于民族区域自治地方制定自治法规这一特定地方立法权规定了下来。这就是：“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准”。较之《纲要》，宪法在民族区域自治地方制定自治法规的地方立法问题上，内容更加明确和具体，包括制定自治条例和单行条例，而且规定把当地民族的政治、经济和文化的特点作为地方立法的基本依据。由于《纲要》和宪法颁行之初，西藏自治区尚未成立，因此其所规定的民族区域自治地方的自治权和制定自治法规的地方立法权，对于西藏来说，则处于应然而非实然状态。西藏自治区筹备委员会特别是西藏自治区成立以来，西藏民族区域自治机关行使自治权，同时成为西藏地方制定自治法规的立法主体，享有着其特定地方立法权，即根据宪法和法律制定西藏地方自治条例和单行条例的权力。

　　民族区域自治地方的自治条例和单行条例是地方自治法规，不同于一般地方性法规，即不同于省、直辖市人大及其常委会制定和颁布的地方性法规，其法律效力也高于一般地方性法规；民族区域自治地方制定自治法规的地方立法权也不同于一般性地方立法权。但是，由于民族区域自治地方自治机关具有地方自治和地方国家政权的双重性质，因此自治条例、单行条例与一般地方性法规，制定自治法规的地方立法权与一般性地方立法权，在民族区域自治地方又具有很强的统一性。其中，民族区域自治地方自治条例的制定，在我国民族区域自治法颁布之前，因缺少专门法的依据，而在各民族区域自治地方没有真正实现过。在法律规定意义上，民族区域自治地方拥有一般性地方立法权，则是与各省、直辖市获得地方立法权同时完成的。1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》35。该法第二章第六条和第三章第二十七条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这些规定赋予了民族区域自治地方区级立法机关与各省、直辖市同等的地方立法权。此后，1982年宪法以国家根本大法的形式，对省、自治区和直辖市人民代表大会及其常务委员会的地方立法权也给予了确认。36不过，与制定地方自治法规的特定地方立法权能够延伸到自治县的人民代表大会相比较，一般性地方立法权则限于省、自治区和直辖市人大及其常务委员会。此外，我国的婚姻法、继承法、刑法、民法通则、民事诉讼法、森林法、收养法等，还专门授权民族区域自治地方的人民代表大会及其常务委员会，可以根据这些法律的基本原则和当地实际情况，制定变通规定或补充规定。因此，根据宪法和国家法律，西藏自治区人民代表大会及其常务委员会与其他自治区一样，不仅拥有制定自治条例和单行条例的立法权，而且还拥有一般性地方立法权和具有自治法规性质的变通或补充规定的立法权，因此形成制定自治法规的地方立法权与一般性地方立法权并存的双重地方立法体制。

三、西藏民族区域自治地方立法程序的法制化