公安部队是武警部队的前身，是中国人民解放军的一个组成部分。为适应对敌斗争和巩固人民革命政权的需要，从革命战争时期起，“在各苏区、抗日根据地和解放区，就曾建立了不同名称的公安保卫武装，执行保卫首长、警卫机关、锄奸肃特、看押罪犯和维护社会治安等任务”。（《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社1994年版，第292页。）中华人民共和国成立后，为了在全国范围内迅速建立革命秩序，巩固新生政权，在中央人民政府人民革命军事委员会和公安部的领导下，通过几次整编，逐步把地域性的公安武装和中国人民解放军担负公安任务的部队正式改编为“中国人民解放军公安部队”，“在中央人民政府人民革命军事委员会的统率下，执行统一的指挥、制度、编制和纪律”（《关于人民公安部队与人民解放军的关系答罗文同志问》，《人民日报》1950年8月23日。），承担起维护治安，警备城市和保卫边疆，守卫国家重要厂矿、企业、交通设施等重要职责。关于新中国成立初期公安部队建立与发展的这段历史，因为各种原因，相关的学术研究成果比较少。本文梳理了相关的文献资料和回忆著述，拟对公安部队组建初期的组织体系和领导体制进行初步探讨，以期能对这方面的研究有所助益。

　　全国各地公安武装统一整编为“中国人民公安部队”

　　为适应解放战争的形势，统一领导全国各地的公安工作，1949年7月6日，中央人民革命军事委员会“决定在中央军委下设立公安部，罗瑞卿任部长”。（《当代中国的公安工作》，北京：当代中国出版社1992年版，第485页。）当时北平（9月27日改称北京）所面临的形势和社会治安状况非常复杂，担负中共中央警卫工作和维护北平社会治安等任务的公安武装是中央警备团（1949年6月下旬，中央军委颁布命令，以中央警备团为基础扩编为师。参见《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第33页。）和华北军区步兵学校改编的北平纠察总队及207师。为适应新的形势和任务，8月13日，罗瑞卿向中央军委报请成立中国人民公安中央纵队（以下简称公安中央纵队），并提出了领导名单。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第207页。1950年11月初，中国人民公安中央纵队奉命撤销。参见《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第46页。）8月31日，中央军委批准了该报告，同时颁布命令：“中国人民公安中央纵队及所辖第1师、第2师即日成立”。（《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第33页。）公安中央纵队下辖2个师、6个团，共21580人。第1师由207师改编，第2师以原中央警备团为基础扩编。吴烈任公安中央纵队司令员兼第l师师长，邹衍任公安中央纵队政委兼第1师政委；刘辉山任公安中央纵队第2师师长，张廷桢任政委。“公安中央纵队隶属中央军委、公安部指挥”。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第171页。）由于公安中央纵队未专门设立领导机关，因此，其领导方式主要是：召开党委会对重大问题进行研究并做出决定，由2个师分别贯彻落实，具体工作由第1师机关办理。（《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第35页。）

　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率。”（《人民代表大会制度重要文献选编》一，北京：中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第79页。）早在6—8月刘少奇率领中共中央代表团秘密访问苏联期间，刘少奇就“请求斯大林同志派两个苏联保卫工作专家来中国协助中国建立公安机关及公安部队”。10月10日，毛泽东致信斯大林：“我们希望这两个专家能早日派来”。斯大林在复电中表示：“根据您的请求，为了帮助公安部和公安军机关工作，为此特给你们派去苏联国家安全部工作人员依万诺夫和维利卡诺夫同志。”（《建国以来刘少奇文稿》第1册，北京：中央文献出版社2005年版，第100、101页。）此后，先后有8名苏联顾问协助中国公安部队工作，其中内卫（公安部队刚建立时只担负内卫任务，周恩来曾称公安部队为内防军，后来根据刘伯承的建议改称为内卫。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第14页。）顾问4名，边防顾问2名，海防、学校顾问各1名。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第234页。）

　　根据中共中央的指示，10月15日至11月1日，在北京召开了全国公安高级干部会议，即第一次全国公安会议，着重研究组建各级公安机关、加强公安队伍建设和公安工作的任务等问题。（《当代中国的公安工作》，北京：当代中国出版社1992年版，第1页。）10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命罗瑞卿为中央人民政府公安部部长，中央军委公安部改为中央人民政府公安部。中央人民政府副主席、中国人民解放军总司令朱德在会议上指出：“将来内部军队就是公安部队”，“等剿匪和土改工作差不多了，解放军就变成国防军了。一切任务无论城市和乡村，我们不另设军队，也不设宪兵，也不设警备队，只设一种军队，叫公安部队，归你们带领训练……用这种部队来使人民安居乐业，使敌人不敢破坏，帝国主义不敢侵犯我们”。（《罗瑞卿传》，北京：当代中国出版社2007年版，第153、173页。）

　　11月1日，罗瑞卿在全国公安会议上就人民公安武装的建设问题提出建议，主要包括：第一，中央暨各战略区直属公安部队统一编为师，直属市统一编为公安总队，为人民公安部队的一级部队。按中央军委审定的统一编制进行整编。省、专署、县为地方部队，是人民公安部队的二级部队，省以下的各级公安武装，由战略区统一编制，“报中央公安部备案”。第二，“中央公安部直接指挥中央直属公安师。各战略区的公安师，归各战略区公安部指挥”。省以下的分散的二级部队的编制、教育、训练委托省公安厅执行。“各所属上级不直接干涉其下级武装的行政事宜，各级人民公安部队的建制供给，归各级人民政府”。第三，人民公安部队按人民解放军制度建立党委制，但其各级部队党委应受同级地方党委领导。第四，“拟暂确定人民公安部队35个师的番号”。中央直属市的人民公安部队，番号统一定名为“中国人民公安部队××市公安总队”。总队部统一称为“总队司令部”。总队所辖，编制为团、营、连，或编小团不要营。省直属市的人民公安部队，其编制与名称应与省级公安部队同。省、专、县及其各级直属市统称“大队”“中队”“队”。第五，人民公安部队的政治教育与军事训练，“中央直属及北京、天津的公安总队由中央公安部负责；其他各级公安部队的教育由各战略区、各省根据部队实际情况，作出计划实施之”。第六，“各战略区、各省人民公安部队，除逐月应向其上级公安机关作实力月报外，应同时向所属军区报告”。（《罗瑞卿论人民公安工作》，北京：群众出版社1994年版，第15—17页。）

　　11月7日，公安部部长罗瑞卿和副部长杨奇清向毛泽东并中共中央递交了第一次全国公安工作会议的总结报告。报告提出：“公安武装属人民革命军事委员会统辖，但在执行公安任务时，其指挥关系目前规定为：中央直属公安部队属中央公安部指挥，以下各级公安部队属同级公安部门指挥。如省公安厅指挥省属公安团，其余类推”。政务院总理周恩来批示：“提中央政治局会议。拟予以同意试行，并将此代电转发各地及政务院党组照办。”（《建国以来周恩来文稿》第1册，北京：中央文献出版社2008年版，第543—545页。）

　　11月8日，公安中央纵队所辖部队在北京西苑革命大学操场集会，朱德在罗瑞卿陪同下检阅了队伍。（《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第34页。）次日，《人民日报》在头版报道了公安中央纵队成立的消息，（《人民公安中央纵队成立》，《人民日报》1949年11月9日。）引起了广泛关注。11月19日，毛泽东批示成立公安中央纵队警卫团。该团由公安中央纵队第1、第2师已进入中南海执勤的2个警卫营，与原华北公安部警卫大队合编而成，其建制及军政工作直属公安中央纵队领导，警卫业务及与此有关的教育计划等具体工作则由中央办公厅警卫处汪东兴负责。警卫团主要担任中南海内部各中央机关、中央书记处负责同志及其在中南海外部、香山、北京若干重要机关的警卫工作。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第281—282页。该书将“警卫团”写为“警备团”。）

　　1949年12月，全国公安高级干部会议制定了《整顿各级人民公安武装的方案》，规定从1950年1月起，将已有的“各种形式、名称各异、组织领导、编制极不统一的公安武装，分别整编为公安总队、公安大队、公安中队、公安队”。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第172页。）为了加强对公安武装部队的领导，有些省公安厅还组建了武装处、武装科。

　　整编后，全国公安武装部队（缺四川、贵州省统计数字）总人数为24.1万余人。改建和组成的内卫正规公安部队，“计有4个师（中央纵队1、2师，东北第3师、华东1个师）、1个团（属中央纵队），10个市总队（北京、天津、沈阳、旅大、长春、哈尔滨、上海、南京、武汉、广州），1个纠察总队（北京），1个铁路公安师（公安第21师前身），1个铁路公安总队（东北），1个内蒙古自治区公安总队，1个大区警卫团（西南）。改建和组建的省以下公安部队计有：17个省直属公安大队，1个直属公安营，3个海防大队，1个边防大队；3个省属市公安团，23个省属市公安大队，60个专（行署）、盟公安大队；103个专、县（小市）、旗公安中队；1444个专、县（小市）、镇公安队”。（邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社1989年版，第105页。）至1950年5月，全国各地公安武装整编工作基本结束。经过整编，公安部队在番号、编组形式、领导指挥方面逐渐趋于统一，担负起了新中国各级政权的保卫和维护社会治安的任务。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第174、9页。）

　　成立军委公安司令部，统一领导全国公安部队的组建和整编

　　1950年3月27日至4月6日，中共中央政治局召开会议。毛泽东在会上提出，军队可裁去150万人，留下400万人足以应付必要情况。（《毛泽东年谱（1949—1976）》第1卷，北京：中央文献出版社2013年版，第109页。）中共中央政治局会议决定，人民解放军实行整编，将陆军统编为国防军和公安部队。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第173页。）在研究公安部队编制时，毛泽东指出：“公安部队数量不宜太大，但质量必须精干”；（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第122页。）“全国需要有十多万到二十万公安部队”；“要在军委之下，组织公安部队司令部，并要有政治部、后勤部一套完整机构”。（转引自《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社2006年版，第565—566页。）刘少奇指出：公安部队要成为一支政治上非常强的队伍，（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第122页。）“要有百分之八十是共产党员”。（转引自《罗瑞卿传》，北京：当代中国出版社2007年版，第174页。）

　　为落实中共中央政治局会议精神，1950年5月16—31日，中央军委在北京召开了全军参谋会议，对整编工作进行部署。5月20日，罗瑞卿在全军参谋会议上做《关于建设公安部队的报告》，传达了毛泽东及中共中央的指示，并对为什么要建设公安部队及如何进行建设提出了意见，请会议讨论。关于公安部队的编制装备与指挥问题，罗瑞卿提出，20万公安部队应在400万整编数之内，按照这次整编的5%分配各区，即华东区、中南区组织公安部队5万人；西南区4万人；西北区3万人；华北区1.5万人；东北区0.5万人；“加上原来的中央公安总队（原文如此，即公安中央纵队。参见《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社2006年版，第566页。）”，约20万人，拟组成22个师。罗瑞卿还建议抽调一个兵团的指挥机构来组织公安部队司令部，“将来全国的公安部队便归公安司令部统辖、分配、调遣，及教育管理”，“公安部队的指挥关系属军委，工作关系属公安部”，“将来各大军区亦要组织公安部队指挥部，这样公安部队便将是既受公安司令部指挥，又受各大军区指挥的两重指挥关系”。（《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社2006年版，第566页。）

　　5月27日，总参谋部召集各军区参谋长和罗瑞卿等军队领导开会，确定了部队编制原则，其中公安部队按总额400万人的4.5%抽调，共18万人。28日，毛泽东批示：“同意各项原则，即可照此拟定编制表”。（《建国以来毛泽东军事文稿》上卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社2009年版，第144页。）

　　5月30日，罗瑞卿拟定了《建设人民公安部队方案的几个要点》报周恩来，（ 陶驷驹：《新中国第一任公安部长——罗瑞卿》，北京：群众出版社1996年版，第158页。）对全国公安部队的编制、领导机构的设置、领导指挥关系和军事、政治、后勤工作做了总体上的阐述。方案提出，全国编组22个公安师，作为正规的公安部队；中央、各大行政区（华北除外）、铁道部分别成立公安部队指挥机构，定名为“中国人民公安部队中央指挥部”或“中国人民公安部队××区指挥部”“中国人民公安部队铁道指挥部”；中央指挥部受中央军委统率，各大行政区指挥部受中央指挥部和所在大军区首长的双重领导，铁道指挥部受中央指挥部和铁道部首长的双重领导；地方性公安部队由地方公安部门领导、指挥和使用，物资供应由地方政府负责，但管理、训练和政治工作则由中央指挥部、大行政区指挥部和省军区负责。周恩来批准了这一方案。（《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社1994年版，第293—294页。）

　　5月31日，聂荣臻在全军参谋会议闭幕会的总结报告中指出：“全国陆军，编成国防军、公安部队或称内卫部队两种”。公安部队18万人，“是正规部队编制，属于军事系统。现在各地所有的公安部队，省、市、县、区公安武装，属于人民警察范围，在编制上已确定属于政府系统”，“军委成立公安指挥所，统一指挥全国公安部队，命名为公安司令部，或中央公安指挥部”。聂荣臻认为：“军委有空军司令部，海军司令部，为了统一，称为公安司令部较好”，各大军区也要建立起相应的机构。（《聂荣臻军事文选》，北京：解放军出版社1992年版，第329—330页。）

　　9月22日，中央军委发布电令，组建人民革命军事委员会公安司令部（以下简称军委公安司令部），统一领导全国公安部队。罗瑞卿任司令员兼政治委员，程世才任副司令员，李天焕任副政治委员，吴烈任参谋长。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997年版，第 175、317页。）

　　10月4日，罗瑞卿在公安部队领导班子第一次会议上明确指出：“公安部队是国家机器的重要组成部分”，“这支部队定名为公安部队，从性质上说，既是公安，又是部队，或者说是一支执行公安保卫任务的武装力量……在部队建设上，即要坚持人民军队的建军原则……又必须根据执行公安保卫任务的需要，和部队分散执勤的特点，进行不同于其它军兵种的各项建设”。（《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第4、5页。）这些指示成为公安部队执行编制和组织训练、管理的重要依据。

　　毛泽东非常关注公安部队的建设情况。10月3日，罗瑞卿向毛泽东提交了关于公安部队建设情形的报告。（《毛泽东年谱（1949—1976）》第1卷，北京：中央文献出版社2013年版，第205页。）报告提出：“全国正规公安部队原定十八万人，编成二十一个公安师，一个公安警卫师（1951年1月，军委公安司令部通报：以原中南海警卫团、原公安第2师第4团及西北、西南、中南、华东军区各抽1个营组成的1个团，合编组成公安警卫师。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第177—178页。），共二十二个师。现已编成十一个师另一个团，尚差九个师又两个团，又一个铁道公安司令部。我们意见，已经中央与军委决定成立之公安部队，应该迅速组成，以便着手训练并逐渐接替内防的任务。公安部队的质量，根据本年三月主席在政治局指示‘公安部队数量不宜太大，但质量必须精干’的原则，各地在调拨公安部队时，似宜有适当的注意，一般应调拨中等的部队，特别是成分较好一点的部队为宜”。“关于已经决定成立之公安部队应该迅予组成并适当注意其质量一点，乘各中央局负责同志到中央开会之际，是否便中向各同志提提”。此外，请求中央考虑是否多成立一个公安师，置于华北或东北。10月5日，毛泽东批示：请聂荣臻与罗瑞卿“协同与各中央局负责同志面商解决，以结果告我”，“可以多一个师。可同各负责人面商”。（《建国以来毛泽东军事文稿》上卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社2009年版，第231页。）

　　11月19日，聂荣臻向中央报送了《关于公安部队编制问题的请示》，其主要内容是：“全国公安部队定额为22个师，公安司令部按兵团级机构编成，各大军区公安司令部和铁道公安纵队司令部（1951年1月，铁道公安纵队司令部更名为铁道公安司令部。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第178页。）按国防军军部编制组成，公安师按国防军步兵师编制组成”。12月11日，毛泽东批示同意。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第176—177页。）在中央领导的关心和支持下，全国公安部队的组建、整编工作顺利开展。整编后的正规公安部队辖20个师又3个团，即公安警卫师，公安第1、第2师，东北公安第18师，西北公安第4师（1951年12月，第4师番号撤销。公安第3、第5师后来一直未组建。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第317、319页。），西南公安第6、第7、第8师，中南公安第9、第10、第11、第12师，华东公安第13、第14、第15、第16、第17师，铁道公安第19、第20、第21师，以及志愿军纠察队、高射机枪团、装甲列车团，另7所公安部队军政干部学校，共计18.88万人。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第11页。）

　　1950年12月15日，遵照中央军委的命令，公安部队开始逐步接替全国内卫任务。具体部署是：2个师负责警卫党中央、中央人民政府和首都北京；10个师担任天津、南京、上海、武汉等城市的警备任务；3个师守护关内铁道线上的桥梁、隧道以及仓库、车站等300多处，1个师守卫上海地区的一段海防线。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第303—304页。）另以1个师又3个团在朝鲜战场担负战地后方治安保卫任务；3个师集中训练。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第11页。）  据不完全统计，公安部队负责警卫中央和各级党政机关、各国使馆、外宾等350余处；守卫重要的工厂、仓库、广播电台、机场、兵站基地和其他机密设施1600多个；守护全国铁路线上的重要桥梁、隧道900余座，还有其他一些目标。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第304页。）在军委公安司令部的领导下，公安部队在内卫战线上的武装力量得到极大增强。

　　初步形成正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装的体制

　　全国公安部队整编后，除正规公安部队外，还成立了24个省、市公安总队和6个公安警卫团。这些部队属于地方公安部队，归地方公安机关领导，不列入军队序列，其番号不冠“中国人民解放军”。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第319页。）由于当时各级政权的建设还不完备，新老解放区政治、军事情况差异较大，地方公安部队的领导关系比较复杂。为了适应客观形势，在中央军委领导下，军委公安司令部对地方公安部队的领导指挥关系进行了逐步调整。

　　首先要解决的是地方公安部队与省军区、军分区部队的协同指挥问题。这个时期，军区领导机关已逐渐形成一、二、三级军区和军分区的四级军区体制，（《总参谋部·综述》，北京：解放军出版社2014年版，第295页。）指挥体制较为复杂，而公安部队在执行剿匪等任务时迫切需要省军区、军分区部队的协同配合。1950年12月11日，军委公安司令部召集华北五省（河北、山西、平原、察哈尔、绥远）公安厅长、处长会议，研究解决地方公安武装的领导关系与组织机构等问题。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997年版，第 177页。）

　　会议决定：第一，“省以下公安部队在执行剿匪任务时，可与省军区、军分区部队协同动作，必要时可请求军区、分区部队协助；在较全面的剿匪行动中，可由军区或分区司令员统一指挥，建立联合指挥部。省以下公安部队到某地执行剿匪任务时，当地民兵要协助执行任务的公安部队，并接受该公安部队的指挥。地方公安部队的兵力不足守护50米以下铁路桥梁和100米以下铁路涵洞时，可协商当地政府（人武部门）派民兵守护。民兵有责任供给地方公安部队所需各种情报”。第二，“省公安厅内原则上设立武装处，下属军事、政工、供给科，在省公安厅领导下，负责全省公安武装的统一指挥和供给。专署公安处内设武装科，下属军事、政工、供给三股，负责专署范围内公安武装的指挥与供给”。第三，“各省公安武装原编制员额不够时，由省委决定，报华北局批准后，方可增补。公安部队成员要纯洁，应根据‘宁缺勿滥’的精神来发展公安部队。干部由各省自己调剂、培养、训练。省可办一小型教导队或教训队，如条件不允许，可请军区学校代为训练。为加强党的建设及政治工作，省及省辖市大队可设政委1名，干事1至2名”。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第301页。）

　　12月19日，中央军委、政务院联合发布了《关于各地方公安部队各项工作统归各大行政区的公安司令部、政治部领导的命令》，决定各地方公安部队的管理、训练、政治工作等统归各大行政区的公安司令部、政治部领导，建制、使用与供给等仍属于各级人民政府公安机关。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第177页。）军委公安司令部于1951年1月1日召开了华北五省地方公安武装会议，各大军区公安司令部也先后召开了会议，了解地方公安部队情况，布置了健全组织、党政工作和军事训练等工作，各级公安机关成立了大行政区武装处1个（西南），省公安武装处5个、武装科9个，专署（盟）公安武装科36个。至1951年9月，全国先后接管了县以上地方公安武装32.27万余人，计直辖市公安总队14个、公安团6个、省公安总队16个、省直属公安大队23个、省辖市公安总（大）队49个、专署（盟）公安大（中）队98个、县（旗）公安中（分）队1865个。（邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社1989年版，第159页。）

　　至此，全国公安部队初步形成了正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装的体制。其领导指挥关系是：公安师为正规公安部队，各大行政区、省、市、专、县的公安团、总队、大队、中队为地方公安部队（含边防公安武装）。正规公安部队归军委公安司令部统率，分别隶属于各大军区或铁道公安司令部领导指挥，地方公安部队属各级人民政府公安机关领导。在番号的区分方面：公安部队司令部、各大军区和铁道公安部队司令部、正规公安师（团），均冠以“中国人民解放军”；地方公安部队则称“中国人民公安部队”，冠以所在地区的名称。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第185页。）

　　除了省以下地方公安部队，边防公安部队与机关也属于各级政府公安机关领导。1951年7月，经中央批准的公安部《第一次全国边防保卫工作会议的决议》提出：“在接壤帝国主义及其附庸国家的边疆和沿海地区，原则上应采用边防部队的组织；在接壤社会主义与新民主主义国家的边疆，则采用警察形式的组织，即建立分局、派出所的组织（中朝、中越边疆因战争情况，某些特殊地区仍须采用武装组织）。根据这一原则，中央及各大行政区公安部和边疆各省公安厅，均设边防保卫局（东北、内蒙、河北可暂设边防保卫处，西北设边防保卫科），在应采用边防部队组织的地区，其所属边防部队按团、连、排，分甲、乙两种编制。在应采用警察形式组织的地区，其所属分局、派出所亦分甲、乙两种编制（具体编制另定）。除已采用边防部队组织的地区外，原已设立分局、派出所但须改为边防部队的地区，可按照上述规定逐步改变，争取一九五二年底完成”。关于边防部队的隶属关系，决议规定：“边防保卫机关与边防部队属于公安系统。大行政区与省边防局（处）受大行政区公安部及省厅直接领导。省以下的边防部队直属省边防局（处）领导（组织分局、派出所的地区，分局受上级边防机关与地方公安机关的双重领导，派出所直属分局领导）。较为重大的军事行动，受大军区及省级军区统一指挥。边防部队的任务是警卫边防，不宜他调，如必需执行其他任务时，则须经中央公安部批准”。（《中共中央文件选集（1949年10月—1966年5月）》第6册，北京：人民出版社2013年版，第326页。）

　　在实践中，原有的领导体制逐渐暴露出一些缺点，尤其是地方公安部队的领导管理问题较多。专、市、县的公安武装部队，其党政工作、业务领导、人事供给等归属不同部门领导，地方党委和政府机关很少有时间与精力抓部队工作，地方公安部队的组织状况和军事素质均有待提高，但问题得不到及时解决，严重影响了工作的开展，并且出现了同一性质的内卫、边防任务由军队和地方分别指挥，执行同一任务的部队归两个系统领导管理的状况。公安部队的这种组织体制和领导体制，虽然便于执行公安保卫任务，但也存在着组织形式不统一、领导关系不顺畅、地方公安部队缺乏严格管理等弊端。（《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社1994年版，第295页。）

　　为改善上述状况，“克服在公安部队中指挥领导关系方面之某些混乱现象”，军委公安司令部先后几次向中央军委呈交报告，提出了一些建议。1951年4月3日，罗瑞卿、程世才、李天焕等向代总参谋长聂荣臻递交了报告，对公安部队的指挥领导关系提出了五条意见：一是军委公安司令部在人民革命军事委员会直接领导下，逐渐统一指挥领导全国公安部队执行剿匪、肃特、警卫等内防任务。二是在目前情况下，明确确立军委公安司令部与各大军区公安部队为双重领导关系的原则。在此前提下，指挥、使用、供给、补充由各军区负责。三是东北公安司令部、铁道公安司令部及其公安师的建制、供给、指挥领导属于军委公安司令部。四是为加强地方公安武装之管理起见，有关管理、训练、政治工作直属军委公安司令部、政治部领导。五是正规公安师在执行任务时，地方公安部队应配合并接受其指挥。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第85—86页。）5月中旬，聂荣臻听取了程世才的汇报。（《聂荣臻年谱》上卷，北京：人民出版社1999年版，第538页。）

　　1951年6月29日，程世才、李天焕、吴烈等再次向中央军委提出建议：第一，地方公安部队属于双重领导关系，其建制使用归各级政府公安机关。第二，在各大军区公安司令部的统一领导下，省设公安总队部（师级），专署设大队部（团级），统一领导各级地方公安部队，构成垂直领导系统。第三，供给由政府负责经费，物资归各大军区公安后勤部分发。第四，按级建立党委会，形成党的垂直领导关系。8月20日，周恩来批示同意。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第182、183页。）

　　为统一对国家内卫、边防工作的领导，加强公安部队的建设，1951年9月，中央军委决定，将全国内卫、边防、地方公安部队统一整编为人民解放军公安部队。（《总参谋部·综述》，北京：解放军出版社2014年版，第12页。）不久，罗瑞卿就中央公安部边防局与军委公安司令部合并的有关问题向毛泽东、周恩来、中央军委递交了请示报告。毛泽东同意了报告并批示：公安边防局合并到军委公安司令部是中央决定的，边防和内卫合并后，邓少东任公安部队第二司令员分管边防工作。（《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社2011年版，第300页。）1951年底，公安部、军委公安司令部根据中共中央和中央军委的决定，联合发出《对原边防机关、部队与公安部队合编的指示》，将省市以上公安部门的边防机构及其所属武装部队，与担负边防任务的公安部队进行合编。军委公安司令部增设了边防警卫处、边防检查处、边防侦查处和海上巡逻处，分别指导边防业务工作。经过合编调整，边防保卫力量有了很大加强，边防工作逐步走上了正轨。（《公安部队·回忆史料》，北京：解放军出版社1997年版，第73、77页。）

　　由于地方公安部队牵涉的问题比较复杂，其领导关系一直没有根本性改变。罗瑞卿就此情况先后几次向毛泽东、周恩来和中央军委领导做了汇报。为彻底解决地方公安部队的问题，1951年11月2日，罗瑞卿根据对公安部队的调查，提出了对地方公安部队实行统一领导、统一指挥、统一训练、统一管理、统一编制的意见：第一，将现有的正规公安部队、边防公安部队及地方公安部队统一起来，由公安司令部及各级公安司令部统一领导和指挥。第二，公安司令部与各大军区公安司令部建立直接领导指挥关系，或各大军区司令部同时接受大军区及公安司令部的双重领导。各省成立省公安总队司令部或公安总队部及专署公安大队部，以真正担负起领导、指挥与建设公安部队的任务。毛泽东对公安部队的建设做了“要统、整、精”的指示。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第183、157页。）此后，正规公安部队、边防公安部队及地方公安部队的统一整编工作迅速展开。

　　将内卫、边防和地方公安武装统一整编为“中国人民解放军公安部队”

　　由于抗美援朝战争的需要，1951年10月人民解放军总兵力达到611万人。中共中央根据朝鲜战场已出现持久作战的形势，决定对全军再次进行精简整编。（《周恩来军事文选》第4卷，北京：人民出版社1997年版，第264页。）11月14日，毛泽东召开中共中央书记处会议讨论军事问题，刘少奇、朱德、周恩来出席，刘伯承、陈毅、聂荣臻等列席。（《毛泽东年谱（1949—1976）》第1卷，北京：中央文献出版社2013年版，第418页。）16日，中央军委召集各总部和海军、空军领导干部开会，贯彻落实中共中央书记处会议的精神，讨论了部队整编和军队建设等问题。（黄瑶：《林彪倾听部属谈兵》，《党史博览》2014年第2期。）11月下旬，全国编制会议确定了精简编制的有关原则，决定：“为明晰起见，将公安武装（如县以上地方公安部队，海防、边防、水山公安部队，区武装班，盐务税务缉私队，劳改武装，经济保卫武装等）划出行政编制，另归军委系统”。（《建国以来周恩来文稿》第5册，北京：中央文献出版社2018年版，第458—459页。）

　　为落实中央军委的整编指示，11月24日，公安部、军委公安司令部召开各大军区公安部队整编会议。会议依据精简机构、整编部队、减少人员、节约开支的总原则，研究与确定了各地区公安部队的编制、定额、番号、序列、部署、任务和领导关系，做出了《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》（邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社1989年版，第229—230页。），规定：全国公安部队统一编制为若干师、团及若干总队、大队和中队，减少员额约10万人；建立公安部队司令部、军区公安部队司令部、省（市）公安部队总队部和专、县公安部队大队部或中队部；各级公安部门首长，一律兼任各该级公安部队指挥机构的政治委员；公安部队实行党委制，下级党委服从上级党委的领导，专、县两级公安部队中党的工作，则主要服从地委和县委的领导；各大军区及其以下的各级公安部队指挥机构，除接受上级指挥外，必须同时接受同级军区首长的监督与指挥。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第184页。）会后，罗瑞卿向中央军委副主席林彪、代总参谋长聂荣臻做了汇报。（《建国以来周恩来文稿》第5册，北京：中央文献出版社2018年版，第584页。） 12月10日，中共中央和中央军委批准公安部、军委公安司令部《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》。中共中央、中央军委决定：将直属军委的人民公安部队指挥机关称为中国人民解放军公安司令部（ 1952年10月22日，中央军委发布变更公安部队番号的命令：原“中国人民解放军公安司令部”（即军委公安司令部）改称“中国人民解放军公安部队司令部”。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第321页。），各大军区的公安部队指挥机关称为所在军区公安部队司令部，省（市）的公安部队指挥机关称为公安部队总队部，在中小城市及专、县的公安部队指挥机关则按部队大小称某某市、专、县大队部或中队部。（邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社1989年版，第234页。）

　　经过两个多月广泛的讨论、磋商和修改，由周恩来主持起草的中央军委《军事整编计划》于12月22日定稿。12月24日，周恩来将定稿后的军事整编计划呈送毛泽东审阅，并做出了几点说明，其中关于公安部队的整编，周恩来指出：“公安部队现有六十四万多人（经济部门自给的警卫武装十一万多人不在内）。预定精简十万余，编成五十三万多人”，“关于公安部队的编制，亦分正规公安部队和地方公安部队两类。其计划，目前只能批准这次公安部队会议所审定的数目，让其试办。根据中央规定的逐年精简原则，到一九五二年夏季，可再审查一次”。（《周恩来军事文选》第4卷，北京：人民出版社1997年版，第261—262页。）1952年1月5日，毛泽东批示“同意”。（《建国以来周恩来文稿》第5册，北京：中央文献出版社2018年版，第587页。）

　　1952年1月5日，中央军委颁布的公安部队整编方案是：全国公安部队在现有642162人的基础上，精简106259人，总定额为535903人；正规公安部队编18个师另24个团（实际编为17个师（内卫12个师、边防5个师），44个团（17个内卫团、6个警卫团、21个边防团）。参见《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第12页。），连同军委和各大军区公安部队的领导机构共225023人；地方公安部队共310880人。1952年2月4日，华北5省公安部队开始整编，7月底结束。3月20日，东北军区公安部队、西南军区公安部队开始整编，6月底结束。4月4日，中南军区公安部队开始整编，6月底结束。4月28日，铁道公安部队开始整编，5月中旬结束。5月13日，华东军区公安部队开始整编，7月底结束。6月5日，西北军区公安部队开始整编，8月底结束。整编以后，军委公安司令部负责全国公安部队的编制序列和番号，对各大军区公安部队实行统一领导；设立东北、西北、华东、中南、西南5个大区和铁道公安部队领导机构；华北公安部队不设领导机关，由军委公安司令部兼管。在这次整编中，撤销了公安第3、第5、第6、第7、第8师和西南公安师的番号。将公安第11、第12师调出，改编为建筑工程第7、第8师，将公安第13、第14、第15、第16、第17师合编为公安第14、第15、第16师，调入步兵第142、第147、第87、第105师，依次改编为公安第11、第12、第13、第17师。原公安第14师师部改为文化速成中学。调整后，保留了公安警卫师和公安第1、第2、第9、第10、第11、第12、第13、第14、第15、第16、第17、第18、第19、第20、第21师番号，东北铁路公安总队被改编为公安第22师。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第185—188、321、12、319—320页。）公安部队的武器装备也进行了统一调整、补充。（邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社1989年版，第230页。）从1952年6月至9月，全国公安部队对任务和兵力部署进行了相应的调整：以11个师又20个团及各省市公安大（中）队执行内卫任务；以5个师、21个团担负起除新疆、西藏、海南岛以外的边防任务。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第13页。）

　　“针对公安部队司令部成立后，有的军区放弃领导，有的公安部队强调垂直领导”等情况，总参谋部向中共中央、中央军委建议，西北、西南、华东、中南地区的公安部队应在同级军区的统一领导下完成所承担的任务，上级公安部队的指挥机关对下级公安部队保持建制上的关系和业务上的领导及检查。（《总参谋部·综述》，北京：解放军出版社2014年版，第259页。）为进一步明确公安部队隶属关系，中央军委召开会议进行了研究。（《彭德怀年谱》，北京：人民出版社1998年版，第529页。）会议提出了解决隶属关系的两个方案，其中第二个方案是“维持一九五一年十二月十日中央和军委批准的关于公安部队隶属关系的决定中所确定的双重领导关系，但须明确以军区的领导为主。就是说，公安部队的教育、部署、作战指挥等均归军区，各级公安司令部在同级军区领导下进行工作；上级公安司令部对下级公安司令部的领导，主要是在业务方面，并应同时通知军区。在供应上，一切均归大行政区的后勤部门统一办理。在执行这个方案时，对原已建立公安司令部指挥上的垂直系统的东北和华北两区，由军委公安司令部仍兼华北公安司令部，直接指挥华北各省公安部队，由东北军区通过东北公安司令部指挥东北各省公安部队”。（《建国以来毛泽东文稿》第3册，北京：中央文献出版社1989年版，第487—488页。） 彭德怀（1952年7月4日，彭德怀“开始受理全军日常工作”。参见《彭德怀年谱》，北京：人民出版社1998年版，第529页。）将这两个方案上报中央。1952年7月8日，毛泽东批示“：同意第二个意见，请叫萧向荣（萧向荣，时任中共中央军委办公厅主任。）起草一个指示。”（转引自《彭德怀年谱》，北京：人民出版社1998年版，第529页。）

　　遵照毛泽东的指示，8月20日，中共中央、中央军委做出《关于各级部队与各级军区、分区关系的补充决定》，指出：“除华北、东北仍维持现有关系外，其余各区的各级公安部队及大行政区的公安司令部，均应在同级军区、分区的统一领导下进行工作；上级公安部队的指挥机关，对下级公安部队仍保持建制上的关系和业务上的指导，并检查工作，总结经验；大军区直属的某些公安师、团和大行政区直辖市的公安总队，因其已担任特定的、专门的任务，已不便由省军区、大军区直接领导，因此这种部队由大军区公安司令部、政治部直接管理和领导，各级公安部队的干部任免和管理、后勤供应和保障等，按上述规定归口办理。”（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第189页。）

　　经过这次整编，公安部队全部纳入了中国人民解放军的建制序列。公安部队统一了番号和编制，建立健全了各级指挥机构，加强了领导；统一了内卫、边防对敌斗争的方针、政策和措施，密切了同各方面的分工协作关系。公安部队的军政建设得到加强，从根本上扭转了“只使用不训练”的偏向。内卫、边防工作和公安部队的建设进入了一个新的阶段。（《公安部队·综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社1997年版，第157、158页。）

　　结语

　　公安部队接受中央军委的统一领导和指挥。作为中国人民解放军的一个组成部分，公安部队“根据国家武装力量的总任务，和陆军、空军、海军一起，各有分工而又互相配合地共同担负着巩固国防，保护祖国的光荣任务。在这个总任务之下，公安部队要担负并完成卫戍边疆、实施边疆检查和维持治安、清剿残余土匪、镇压反革命分子、保卫国家机关和重要工业设施、铁道、桥梁、仓库、警备城市等等的具体任务”。（《朱德年谱（1886—1976）》（新编本）下，北京：中央文献出版社2006年版，第1453页。）

　　公安部队的主要任务是对敌政治斗争。（《我们不怕任何帝国主义 怕的是脱离人民群众》，《人民日报》1956年11月27日。）新中国成立初期，为了保障人民革命的胜利成果，中国人民武装力量一方面要巩固国防，另一方面要肃清国内反革命残余，巩固人民民主专政，保卫祖国建设。在新的形势和任务的要求下，中国人民解放军公安部队“作为中国人民实行人民民主专政的重要工具而建立起来”。（李天焕：《警惕地保卫着祖国的人民公安部队》，《人民日报》1953年9月27日。）总政治部副主任萧华明确指出：“由于国内外敌人的支持和国内阶级敌人的存在，反革命势力特别是封建地主阶级，时刻想着复辟，不甘心于他们的失败。我们公安部队就是专门镇压他们的”。（《萧华文集》下，北京：解放军出版社2014年版，第29页。）

　　公安部队党委牢记毛泽东关于“公安部队数量不宜太大，但质量必须精干”的指示，以及周恩来、朱德多次谈话中的重托和殷切希望，根据公安部队的性质和特点，始终把坚持党对军队的绝对领导，作为一切工作的根本原则。（杨成武等：《深切怀念李天焕同志》，《人民日报》1996年 7月 1日。）毛泽东等中央领导系统地总结了苏联的教训和我国革命战争时期的肃反经验，改变了保卫机关实行垂直领导的方法，确立了党委领导的原则。毛泽东指出：“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的”。（《建国以来毛泽东文稿》第 1册，北京：中央文献出版社 1987年版，第 535页。）毛泽东在这里使用了“特别”“实际”“直接”“危险”这八个非常有分量的字，在“实际上”三个字的下面还加了着重点，可见党的领导是公安工作和公安部队的生命线。

　　新中国成立初期，公安部队在军委公安司令部的统一指挥下，加强管理教育与军政训练，逐步改善装备，充实兵员和干部，迅速提高了战斗力与勤务业务能力，建设了一支强大的人民公安武装；巩固了人民民主专政，为国家进行大规模经济建设、国防建设和文化建设创造了有利条件。

　　［作者简介］姬文波，法学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。

　　本文发表在《当代中国史研究》2020年第2期。

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