正确认识和处理工农关系、城乡关系，始终是我国现代化进程中具有全局性和战略意义的重大课题。工农关系、城乡关系的状况及其处理得好坏直接关系到国家改革、稳定的大局, 关系到国家整体经济与社会发展, 影响到我国现代化的历史进程和全面建设小康社会目标的实现。新中国建立60多年来，由于我国城乡分割的体制和政策所造成的城乡在体制、机制和发展水平方面的巨大差距，成为制约我国经济长期持续增长一系列矛盾的根本症结所在。改革开放以来，我国对不合理的工农、城乡政策进行了一定的调整，取得了一定的成效，但工农、城乡不协调发展问题依然存在。进入新的世纪，我国的城乡关系战略正在经历从农业支持工业到工业反哺农业、从农村服务城市到城市带动农村的历史性转变。统筹城乡经济社会发展，构建协调发展的新型城乡关系，成为落实科学发展观的重要内容，是我国现代化进程中的重大历史任务。

　　一、我国工农关系、城乡关系的政策演变历程

　　改革开放以来，我国工农关系、城乡关系的政策演变大体上经历了三个阶段。

　　1、1978－2003年：农业养育工业、农村支持城市，“多取少予”

　　1949年新中国建立后，国家确立了工业化战略。为了解决工业化所需资金问题，确立了“农村支持城市、农业养育工业”的方针和政策。具体实现形式为“多取少予”。2002 年中共十六大开始把“三农”问题和统筹城乡发展作为全党工作的重中之重，将其置于经济社会发展的全局和优先位置来考虑。总体而言，改革开放以后到2003年，虽然国家在国民收入分配上进行了一些调整，增加了对农业的投入，但“农村支持城市、农业养育工业”的政策框架依旧，并没有根本改变，只是支持形式上发生了变化。

　　（1）“多取”渠道呈多元化态势。农民要向国家缴纳农业税、农业特产税和屠宰税，要向乡镇、村缴纳提留统筹费，要支付一些其他的集资和摊派，还要无偿提供义务工和积累工。

　　（2）“少予”体现在：其一，尽管在增加农业财政投入方面做了很多努力，但农业财政投入稳定增长的机制仍未建立起来。如财政支农资金的主要来源是国债资金，国债资金占年度中央预算内农业基建投资的70%以上，正常的年度预算内农业基建投资不足30%。其二，财政支农方式不合理的格局依旧。到“九五”期间，我国农业补贴主要是与保护环境有关的补贴如农民开荒补助费、造林补助费等以及农产品生产流通补贴。农业补贴主要集中在农产品流通环节。

　　（3）农村支持城市的新形式体现在：一是提供大量的廉价的劳动力。农民工与城市职工同工不同酬。据有关单位调查，农民工月平均工资与同类城镇职工月平均工资比较，2004年相差500元至800元，按进城务工农民1.2亿人计算，仅工资差一项社会一年就节省1万多亿元，而且城镇职工享受的福利待遇还未包括在这种测算之中。二是提供了廉价的土地资源。由于经营性用地也由政府先征用，然后再进入一级市场，政府向农民征地的价格与土地进入一级市场的价格之间有较大的价格差。据专家测算，通过这种价格差，农民利益损失2万亿元以上。三是提供了资金支持。农村资金通过金融存贷大部分流向城市。据国家统计局资料表明，2003年农户储蓄占城乡储蓄的比重为18%，农业贷款仅占各项贷款总和的5%，农业贷款占农户储蓄总额的46%。[1][1]

　　由此可见，1978－2003 年，工农关系、城乡关系在实质上依然是农业养育工业、农村支持城市。这一政策的实行，在推动工业化、城市化发展的同时，也削弱了农业的自我积累和自我发展的能力，使城乡之间发展的差距、城乡之间居民收入的差距在经历了20世纪80年代前期短暂的缩小之后，开始拉大距离。城乡居民收入的差距由1978 年的2.57: 1 扩大到2003年的3.24: 1。[2][2]

　　2、2004－2007年: 工业反哺农业、城市支持农村，“多予少取”

　　2004年在中共十六届四中全会上，胡锦涛提出了“两个趋向”的重要论断，即工业化之初，农业要支持工业，为工业积累资金；工业化达到一定程度时，工业要反哺农业，城市要支持农村。同时，中共中央作出了我国已经进入“工业反哺农业、城市支持农村”阶段的判断。在对这些重大问题作出科学判断的基础上，我国工农关系、城乡关系政策开始向工业反哺农业、城市支持农村的政策转变，其标志就是“多予少取”，城乡关系实现了历史性转折。

　　（1）“多予”体现为加大财政的支农力度。近年来，国家财政支农资金大幅度增加。2003年为2144亿元，2004年为2626亿元，2005年为2861亿元，2006年为3397亿元，2007 年安排3917亿元，2008年安排5625亿元。[3][3]同时，支持范围、支持方式都发生了重大变化，把农村教育、卫生、文化等社会事业纳入财政支持范围，初步形成了农村公共产品供给机制。建立了对农民的直接补贴制度，如粮食直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴、劳动力培训补贴等。

　　（2）“少取”体现在取消农业税。2005年全国人大常委会十届十九次会议审议通过废止《农业税条例》，从2006年1月1日起，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的重大变革，标志着国家与农民之间的传统分配关系格局发生了根本性变化。

　　3、2007年中共十七大后：建立以工补农、以城带乡的长效机制，城乡一体化

　　2007 年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，即改革开放以来涉农的第九个“中央一号”文件，提出用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业等一系列构想。中共十七大提出城乡一体化思想，即要建立以工补农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的格局。这是对统筹城乡经济社会发展基本方略的坚持和发展；是对建立新型工农关系、城乡关系，健全“三农”工作体制机制提出的新的更高要求；为“工业反哺农业、城市支持农村”明确了方向和目标。

　　（1）着力推进城乡发展规划一体化。把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确区分功能定位，使城乡发展能够互相衔接，互相促进。全国人大常委会十届三十次会议通过了《城乡规划法》，自2008年1月1日起施行。这说明中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。

　　（2）着力推进城乡基础设施建设一体化。加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、水、电、通信和垃圾处理设施等方面的建设投入，提高上述设施的质量和服务功能，并与城市有关设施统筹考虑，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。

　　（3）着力推进城乡公共服务一体化。加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，尤其要加大中央和省级政府的投入力度，在大力提高农村公共服务水平的同时，还要注意从体制机制上推进城乡公共服务一体化。

　　（4）着力推进城乡劳动力就业一体化。将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中，逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农业富余劳动力身上。

　　（5）着力推进城乡社会管理一体化。建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系，改变一些地方政府“重城市，轻农村”、“重工业，轻农业”、“重市民，轻农民”的做法，充分发挥政府在协调城乡经济社会发展和建立相关制度方面的作用。

　　2008 年中共中央又提出，到2020 年要基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，并对城乡关系中的重点问题提出了明确的改革和发展目标。

　　二、我国“以工补农”战略的社会主义初级阶段特点

　　中共十七大报告中强调，必须“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设”，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对中共十六大以来陆续提出的解决“三农”问题战略举措的系统总结，标志着我国“以工补农”战略的全面确立。

　　近年，“以工补农”各项措施首次得到全面总结：中共十六大以来，中共中央顺应时代要求，遵循发展规律，坚持统筹城乡发展，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度；坚持“多予、少取、放活”，不断完善农业支持保护体系；坚持市场取向改革，不断解放和发展农村生产力；坚持改善民生，不断地解决农民生产生活最迫切的实际问题，农业和农村发展呈现出难得的好局面。

　　从发展的角度看，我国整体上还处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这一阶段，我国“以工补农”具有鲜明的特点，体现为：

　　第一，主体多样性。“以工补农”的主体包括中央和地方各级政府，同时，还应包括工商企业、银行等金融机构、中介组织和城市公共产品( 服务) 管理者等。由于政府是社会经济政策的制定者和财政资金的支配者，对于社会分配和再分配起着决定性的作用，占据主导地位。因此，各级政府应该是“以工补农”的主体。