攀枝花是在中国共产党领导下，于20世纪60年代中期西部大三线建设中崛起的新兴工业城市。经过40余年的开发建设，她已从昔日的“不毛之地”发展到今天的“阳光花城、钒钛之都、四川南向开放门户”。原国务院总理朱镕基曾经对攀枝花的开发建设作过精辟分析。他认为攀枝花是“毛泽东思想的产物，邓小平理论的成果”。中共中央党史研究室编写的《中国共产党历史》第二卷所列举的中国共产党在社会主义建设时期所取得的重要成就名单中，攀枝花就占有两项：“四川宝鼎山煤矿”和“攀枝花钢铁厂”。攀枝花开发建设和改革开放进程，集中体现了中国特色社会主义建设的若干典型特点，它是新中国工业化建设的缩影和代表。2012年6月，原三线建设调整办公室主任，已是77岁高龄的王春才老先生，重新踏上攀枝花这座美丽的阳光花城时，也对攀枝花的开发建设进行了高度评价。他充满深情地说：攀枝花建设不完全指的攀枝花，是整个西南地区的建设。攀枝花建设是三线建设的龙头，是大三线建设的缩影，是大三线建设成功的典范，是我们三线建设者的骄傲。[①]

　　和其他三线建设项目相比，攀枝花建设项目是成功的。抚今追昔，思考其成功的因素，一个重要的因子应该归因于其在初始创业时期实施的“集中力量办大事”的发展模式。实现国家的快速发展，除了要有清晰的发展战略和明确的目标之外，还要有整合社会资源的能力。有效整合社会资源在于组织动员社会力量在较短时间内完成重大项目，迅速形成社会生产力。集中力量办大事，是新中国国家体制长期形成的优势。从20世纪50年代的“156项”重大建设项目到60年代和70年代的大庆油田、攀枝花钢铁基地、刘家峡水电站、四套大化纤、十三套大化肥、湖北二汽、成昆铁路等一大批骨干项目都是充分发挥了中国特色社会主义制度有效整合资源，集中力量办大事的优势。新中国之所以能在较短时间内发展重工业，形成比较完善的工业体系，很大程度上是因为采取了这样的方式。本文拟选取攀枝花作为典型案例区，试图通过分析其在初始创业时期集中力量办大事发展模式形成的历史背景、实施的方式以及实施的效应，来深入总结发挥社会主义集中力量办大事优越性的成功经验，并在此基础上对在西部大开发和市场经济体制的完善过程中如何发挥集中力量办大事的优越性进行了若干思考。

　　一、初始创业时期攀枝花发展模式的历史选择

　　发展模式的选择，就是一个社会或一个地区以什么样的方式推进经济发展和社会进步。发展模式的选择，不仅受制于社会环境和自然环境，而且要以社会发展战略和发展目标为指导。攀枝花开发建设初期，在国家加强战备、加快三线建设的社会背景下，为了有效配置资源，开展大规模的开发建设，在中央高度集权与统一控制下，国家坚持集中优势力量办大事的指导原则，向攀枝花钢铁项目基地配置了大量的人力、财力、物力，形成了以国家调集财力、物力、人力集中开发的集中力量办大事的“大会战”方式，建成了一个新型的以冶金工业为主的工业基地，保证了攀枝花建设的顺利开展。

　　（一）“集中力量办大事”发展模式产生的历史背景

　　国家之所以从战略高度选择在攀枝花集中优势力量进行大规模的开发建设，与当时紧张的战备形势、国家调整工业布局的安排等三线建设的战略决策背景以及攀枝花独特的地理位置和资源优势等因素密切相关。

　　第一，三线建设战略决策形成的历史背景。紧张的国内外形势是重要的影响因素。从国际形势来看，进入 20 世纪 60 年代尤其是 60 年代中期，中国面临着严峻的国际形势，存在外敌入侵的潜在威胁。主要表现在：冷战环境中的中美关系持续紧张并不断恶化。美国始终把敌视新中国政权同遏制以苏联为首的社会主义阵营紧密地联系在一起，采取政治上孤立、经济上封锁、军事上遏制的反华政策。特别是在 60年代，美国对外重心逐步从欧洲向亚洲倾斜，先后扩大侵越战争、支持台湾当局“反攻大陆”的计划，长期驻兵日本与朝鲜半岛，并对中国进行核讹诈与恫吓，进一步威胁与挑衅中国国家安全的最后底线。同时，社会主义阵营内部中苏关系走向破裂，印度也公然侵犯中国领土主权。从当时的国内情况看，各项国防建设严重不足，存在不利于备战的诸多隐患。总参谋部作战部 1964 年的一份报告指出：“国家经济建设在如何防备敌人突然袭击方面存在很多问题，有些情况还相当严重。例如：（1）工业过于集中。全国仅 14 个 100 万人口以上的大城市就集中了约 60%的主要民用机械工业，50%的化学工业和 52%的国防工业。（2）大城市人口多。据 1962 年底的统计，全国有 14 个 100 万人口以上和 25 个 50 万至 100 万人口的大城市，大部分都在沿海地区，易遭空袭，战时如何组织防空、疏散人口、保障生产等问题尚无有效措施。（3）主要铁路枢纽、桥梁和港口码头，多在大、中城市及其附近，易遭轰炸破坏，缺乏应付敌人突袭的措施。战争初期，交通就可能陷入瘫痪。（4）所有水库，紧急泄水能力都很小，战时来不及处置，就可能遭敌破坏，酿成巨大灾难。”[②]紧张严峻的国内外形势引起了中共中央和毛泽东的高度重视。毛泽东在总参谋部作战部的报告上批示说：“此件很好，要精心研究，逐步实施。国务院组织专案小组，已经成立，开始工作没有？”[③]此外，毛泽东还在不同场合多次提到苏联卫国战争期间，认为斯大林“一不准备工事，二不准备敌人进攻，三不搬家”，致使卫国战争惨遭巨大破坏和严重损失。总之，从当时存在战争威胁的历史背景来看，投入一定的人力、物力、财力进行备战，加强战略后方基地建设，是历史的必然选择。

　　调整不合理的工业布局也是三线建设决策形成的重要原因。由于历史原因，我国经济发展不平衡，工业布局严重不合理。建国初期我国工业的70%集中于东南沿海一带，而广大的西南、西北内陆地区的近代工业则十分薄弱。为改变新中国畸形的生产力布局，中共中央决定推行区域均衡发展战略，工业建设重点也由沿海转向内地。1956年毛泽东提出:“沿海的工业基地必须充分利用，但是为了平衡工业发展的布局,内地工业必须大力发展，新的工业大部分应当摆在内地，促使工业布局逐步平衡。”[④]周恩来也指出，“为了合理配置我国生产力，使工业布局适合于资源和国防的条件，必须在内地有计划的建设新的工业基地。”[⑤]在1949—1952年期间，我国开始将一部分工厂迁移到接近原料的地区。“一五”时期(1953—1957年)，国家重点建设的150项建设项目中，沿海仅占32项，只占全部项目的五分之一；限额以上的694个项目中，472个在内地，占68%，222个在沿海，只占32%。[⑥]通过对内地工业的重视，我国初步改善了工业布局不平衡的态势，也为三线建设大规模工业布局的调整奠定了基础。到 60 年代中期，浓重的备战氛围使工业布局的调整具有一种前所未有的紧迫感，中共中央开始通过三线建设巩固国防的同时，在可能的范围内，实现工业的地区均衡布局和长期发展，建立国防生产体系和独立完整的国民经济体系。对此，中共领导人曾有过多次论述。例如，1964年10月22日，毛泽东在对广东省委关于国防工业和三线建设备战工作的请示报告的批示中指出：“必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防工业建设放在第一位，加强三线建设，逐步改善工业布局。”[⑦]1965年1月23、24日，毛泽东在听取长远规划设想汇报时作出指示：“两个阵地：三线是一个阵地；一、二线是一个阵地，以一、二线的生产来支援三线建设。”[⑧]对此，周恩来也作了具体阐述:“我们第三线是空白架子，非要去建设不可。……中国以前是半封建半殖民地，中国的人口也不平衡、经济发展更不平衡，以后就是要逐步走向平衡。我们现在一方面备战，一方面还要摸长期规划，要备战和长期结合。”[⑨]在编制第三个五年计划时，国家计委明确提出了“积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局”的方针，希望把三线地区建设好，“从根本上改变我国经济建设上的战略布局，就既可以适应战争的需要，又能够为我国经济的发展创造更好的条件。”[⑩]由此可见，进行三线建设是把备战与工业布局的改善有机结合的必然选择。

　　第二，攀枝花工业基地建设决策的确立。三线建设的决策提出后，攀枝花由于钒钛磁铁矿资源储量丰富、资源优势配套完善，同时具有地形险要的地理优势，被确定为三线建设的重点项目。毛泽东曾在不同场合多次提到三线建设和攀枝花建设，其中明确提到攀枝花的就多达 6 次。例如，1964 年 5 月到 6 月，中共中央在北京召开中央工作会议。会上，毛泽东认为“三五”计划“要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人入侵，应该在四川的攀枝花建立钢铁生产基地”。[11]1964年5月10日至11日，在国家计委领导小组汇报第三个五年计划，当议论到铁路、交通第三个五年计划只能搞那么多时指示：“酒泉和攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞我总不放心，打起仗来怎么办？攀枝花建设不起来，我睡不好觉。”[12]1964年5月27日，在中共中央召开政治局常委会议研究三线布局问题时指出：“第一线是沿海，第二线是包钢、武钢、兰州，第三线是攀枝花。原子弹时代，没有后方不行，搞攀枝花，第三个五年不一定全建成，打个基础，战略布局才展得开。为了搞攀枝花，就要搞煤、铁路、电、机械，其他工业也跟着上。不搞第三线，总是在沿海现有基地中转，就展不开。”[13]1964年8月，在中央书记处会议上插话：“攀枝花是战略问题，不是钢铁厂问题。现在抓是抓了，但要抓紧，要估计到最困难的情况，有备无患。”[14]1964年10月9日在计委领导小组汇报时指示：“搞攀枝花、酒泉、长阳三个基地。”[15]1965年6月16日在汇报计划和三线建设时指示：“攀枝花建设要快，但不要潦草。”[16]周恩来也认为“除了攀枝花(位于西南川滇交界处)以外，我国周围各省都是第一线。东南沿海，舟山是最前边，东南几省是第一线。对东南亚来说，南边几省是第一线。对印度来说，西藏是第一线。对修正主义，西北、东北各省是第一线。但是各省相互来说又都是二线三线。比如，西藏有事，内地都是三线。真正的三线是陕南、甘南、攀枝花”。[17]刘少奇也强调“搞三线建设，主席着重地讲了攀枝花，酒泉也提到了，但不是摆在第一，第一是攀枝花，其他各方面都要少搞，重点搞攀枝花。”[18]党中央决策领导层对攀枝花工业基地的高度重视，为在西南腹地集中配置资源，建立起一座现代化的工业基地奠定了良好的基础。

　　（二）“集中力量办大事”发展模式实施的体制保障

　　建国后，我国建立了高度集中的计划经济体制。三线建设中，国家以集中投资为主要途径，运用指令性计划和行政手段调节经济，在从计划的编制到计划的实行、资源的分配、巨额资金的筹集等方面无不体现出政府的强大作用，为三线建设所需庞大的人力、物力、财力提供了强有力的保障。攀枝花是新中国成立以来少见的特大型综合建设项目，工程浩大，项目繁多，涉及工种广泛，参建单位来自四面八方，隶属于多个不同的部门。要想集中力量办大事，如不打破条块分割的管理体制，建立权力高度集中的统一指挥系统，集中领导、统一管理，要在较短时间，在这毫无城市依托，交通闭塞、物资奇缺的荒山野岭中建成如此巨大而复杂的工程，是不可能的。因此，初始创业时期，在高度集中的计划经济体制下，国家在攀枝花实施了“全面规划、集中领导、统一管理”的特区体制，保障了攀枝花工业区建设的顺利进行。

　　第一，特殊的领导体制。1964年9月，西南局三线建设小组领导下的攀枝花工业基地临时领导小组成立，它负责领导、组织、协调攀枝花工业基地建设。但是在毫无城市依托、交通闭塞、经济落后、川滇两省交界的荒山野岭建立钢铁工业基地实际上早已超出了西南局所委派的一个临时工作组的能力范围。此时的攀枝花工业基地现场已经集结了上万建设大军，他们来自五湖四海，隶属中央和地方各有关部门。中央与地方及各部委有都有自己的建设方案与规划，攀枝花工业基地临时领导小组权威不足，很难统一协调，对整个现场指挥明显力不从心。1964年10月，李富春、薄一波在对攀枝花地区实地考察之后，就发现攀枝花临时工作组指挥攀枝花建设已经出现诸多困难，希望能仿效大庆模式，适当集中攀枝花工业基地建设的领导权。[19]经慎重研究之后，薄一波提出了一个集中攀枝花基地建设领导权的方案：“搞攀枝花，要集中力量，抓冶金部这个头，由冶金部负责，不管农业、工业、交通、电站、煤矿都要组织一个班子归它指挥，化工部也要协助，要配人，归它指挥。大家都要支持冶金部在五、六年时间里打赢这一仗，作冶金部的后勤部。”[20]随后，1965年2月5日，党中央、国务院做出安排：“为了保证攀枝花地区工业建设，统一安排生活供应、交教卫生、治安保卫等行政管理工作，宜基本上采取大庆形式，即成立攀枝花特区人民委员会，实行政企合一。在攀枝花特区政府工作中，有关企业工作以冶金部领导为主，有关地方工作以四川省人民委员会领导为主。关于特区党的工作和政治工作，实行冶金部领导为主、四川省委领导为辅的双重领导制度。”[21]1965年2月26日，党中央、国务院又制定了《关于西南三线建设体制问题的决定》，要求“攀枝花钢铁工业基地建设应采用大庆经验，即集中领导、各方协作的办法，以中央主管部为主，负责统一指挥，统一管理，有关各市区和各部门协助进行。成立攀枝花特区党委、工地指挥部，由冶金部统一领导。”[22]至此，权力高度集中的攀枝花特区党委和建设总指挥部正式取代由西南局所委派的攀枝花临时工作组，领导攀枝花工业基地建设。所有的参建单位都被攀枝花特区党委和建设总指挥部统一组织起来，实行统一领导、统一计划、统一建设、统一管理，使庞大的建设队伍成为一个组织有序的有机整体。

　　第二，综合项目计划单列。国家计委、国家建委1965年8月2日在《关于攀枝花工业基地基本建设计划管理体制问题的复文》的文件中明确规定：“攀枝花工业企业是国家重大的综合建设项目，工业区内各建设项目，应当根据统一领导、分工负责相结合的原则进行建设。具体做法有三点。一是扩大攀枝花建设指挥部的权限。攀枝花建设指挥部可以编制工业区的长远规划、安排分年度的建设进度和进行综合平衡、在年度基本建设计划的执行中，根据实际情况的需要，对各建设项目的计划和投资进行必要的调整、制定民用建筑的规划和标准，并统一安排建设、安排与调入劳动力、安排与调度施工力量、接受中央各部门中关于攀枝花的基建投资。二是中央各主要部门在攀枝花工业区安排的建设和投资由各部负责，同时向攀枝花建设指挥部放权。三是攀枝花工业区内的农田水利、交通运输、商业、粮食、文教、卫生、公安、消防和其它市政建设及公用事业建设由攀枝花建设指挥部统一负责，投资在计划中单独列出，列入冶金部名下。”[23]这种管理体制巩固了攀枝花的“特区”地位，为攀枝花工业基地建设的计划决策、设计规划、投资拨款、后勤供应、施工建设、设备配套等提供了制度保障。