建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系（以下简称央地财政关系）是现代财政制度建设的重要内容。如何建成科学、合理的央地财政关系？我们在进行现状分析、理论探讨的同时，也有必要从历史经验中获得启迪。1949—1959年是我国央地财政关系探索的奠基时期：一是统一全国财政经济工作及相关制度调整，为央地财政关系奠定了制度基础；二是形成《论十大关系》这一具有里程碑意义的理论成果，为央地财政关系奠定了理论基础。此后央地财政关系的多次调整与变革，始终是围绕这一时期央地财政关系的制度框架和基本精神而进行的。因此，对于这一时期的央地财政关系进行专题研究具有重要意义。目前学界对于这一问题的关注，主要聚焦于宏观视野下这一时期的财政关系研究以及某个时间节点的财政关系研究。从现有成果来看，关于1949—1959年央地财政关系的专题研究尚有较大提升空间。本文拟从探索的历程、特征、经验三方面对此探讨，以期有助于丰富央地财政关系史研究。

　　一、1949—1959年央地财政关系探索的基本历程

　　1949—1959年的央地财政关系探索是随着国内政治经济形势的发展而不断调整、变化的，大致可以分为以下几个阶段：

　　（一）1949—1950年统一中央财权的历史奠基：高度集中、“统收统支”

　　新中国成立之初，财政经济形势十分严峻。由于长期战乱而导致的严重通货膨胀与物价飞涨需要进行大力整顿，支援解放战争前线以及恢复国民经济建设也需要大量资金投入。但在长期革命战争中形成的财经工作分散管理和分散经营的状况尚未得到改变，处于收支脱节、不平衡和分散无力的状态。这对于控制物价和恢复国民经济建设非常不利。为了平衡财政收支，稳定市场金融物价，发展后方生产建设，保证解放战争的全面胜利，极有必要统一财政经济管理。

　　1950年3月，政务院先后公布《关于统一国家财政经济工作的决定》《中央金库条例》《关于统一管理一九五〇年度财政收支的决定》等系列文件，从多个方面明确央地财政关系，统一财政：一是财政管理权限集中在中央。“国家财政统一于中央人民政府”，一切税收制度、财政收支程序、供给工资标准、行政人员编制及全国总预决算等，均由中央人民政府财政部会商有关部门“统一制定或编制”。二是财力集中在中央。“除批准征收的地方税收外，所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用”。三是设立中央财政收支机构。“中央人民政府设中央总金库，各大行政区设中央区金库，各省（市）设中央分金库，各县（市）设中央支金库”。“凡一切国家财政收入，均须由经收机关照规定期限，全部缴纳同级金库”。“金库款之支配权，统属于中央人民政府财政部”。

　　通过上述举措，中央政府集中了全国的财政收入，在短期内改变了财政分散经营、分散管理的局面，转向集中统一管理。统一财政经济工作不可避免会给地方特别是新解放区带来一些困难，但在“部分服从全体，地方服从中央”的原则下，地方政府必须遵照执行。地方各级党委在实施过程中发挥了重要作用，因为“这不只是财经问题，而且是政治问题，如果我们不坚决贯彻执行统一的财政经济制度，人民政权就不能巩固”。1950年，地方财政收入的上解比例基本上超过了60%，其中，河北、天津、河南达到了83.35%、81.94%、82.37%。财力与财权的高度集中，为平衡财政收支、稳定市场物价创造了条件，有利于中央实现“对财政资源的有效控制和合理分配”，从而保证了军事上消灭残敌、经济上重点恢复的需要，可称之为“财经战线上的伟大胜利”。高度集中、“统收统支”政策的建立及实施，为新中国央地财政关系建设奠定了制度基础，此后央地财政关系调整都是在保证中央统一领导的前提下进行的。

　　（二）1951—1957年统一领导下分级负责：划分收支范围，分级管理

　　1.从统一财政管理向分级财政管理过渡的开端

　　1951年全国财政经济形势开始好转，但由于在财政管理上实行了高度集中、“统收统支”的财政体制，财权和财力基本上集中在中央，地方的灵活性不足，而地方因统一财经工作带来的困难尚未解决，影响了地方发展经济的积极性。鉴于此，中央政府开始尝试对原有过于集中的财政体制进行初步调整。“为巩固财政工作的统一管理与统一领导，并适应各区经济状况及工作条件做到因地制宜起见”，政务院决定自1951年起，对国家财政的收支系统“采取统一领导分级负责的方针”。

　　1951年3月29日，政务院公布《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，这一文件的颁布成为新中国成立后财政分权和财政分级管理的开端，标志着我国开始实行“划分收支、分级管理”的财政体制。决定明确了财政收支系统的划分：一是实行中央、大行政区和省（市）三级财政制，中央级财政称为中央财政，大行政区级以下财政称为地方财政。二是确定各级财政收支系统划分原则。地方财政收支，“由中央人民政府财政部就指定的收入及核准的各区预算，划分一部分为大行政区的收支；大行政区根据中央划分之收支，按所属各省（市）具体情况，划分为大行政区级与省（市）的财政收支”。中央直属省（市）的财政收支，“由中央人民政府财政部划分”。三是划定中央和地方财政支出范围。国防费“列入中央预算”。人民经济建设投资及事业费、社会文化教育事业费、行政管理费、党派团体补助费等，按其组织系统或管理系统分别“列入中央级、大行政区级或省（市）预算”。内外债还本付息等，“由中央统一编列预算”。其他支出，按照管理系统，分别列入各级预算。四是明确各级财政收入划分原则。农业税、关税、盐税、中央直接经营与管理的国家企业收入、清仓收入、中央级行政司法规费收入、内外债款收入、国家银行收入及其他收入，“均列为中央收入”。货物税、工商业税、印花税、交易税、存款利息所得税、烟酒专卖利润收入等，“列为中央和地方的比例解留收入”。屠宰税、契税、房地产税、特种消费行为税、使用牌照税、大行政区以下经营的国营企业收入、地方行政司法规费及其他收入，“均划为大行政区或省（市）的收入”。通过划分收支范围，中央和地方的财政收支范围有了较为明确的规定和界线，并适当扩大了地方增收的激励措施，如规定“农业税收入超过任务者，其超过部分，得留百分之五十给地方”。5月24日，政务院又发布了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，强调“在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下，把财政经济工作中一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府”。

　　依照1951年建立的央地财政关系，地方财政由收支两条线改为收支挂钩，在明确划分的收支范围内，地方可以主动作为，组织其中的一部分收入抵充支出，从而激发了地方政府在财政工作和经济建设上的积极性。如中共华北局因为土产推销工作，要求所辖各省市积极有计划地恢复和发展地方工业和手工业，对刺激工农业生产发展、克服国家贸易资金不足、巩固市场物价稳定和增加税收等“起了很大的推动作用”。地方财政在贯彻执行“国防第一、稳定物价第二、其他第三”的财经工作方针上做出了重要贡献，进而巩固了中央财政的统一领导。这次调整是对原有财政管理体制的重大突破，是统一财政管理向分级财政管理过渡的开端。但由于正在进行的抗美援朝战争和中央政府的工作重心是实行大规模、有计划的经济建设，这使得在1953年以前财政体制实际实行的仍是统收统支的模式，财政资金实际上仍集中在中央，“地方的财力和财权仍然很小”。

　　2.分级财政管理的进一步贯彻落实

　　1953年，新中国财政经济状况得到根本好转。党提出了以“一化三改”为目标的过渡时期总路线，“这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔”，党和国家的一切工作以此为指针，开始了逐步实现工业化、由新民主主义向社会主义过渡的历史性转变。此时，高度集中的财政管理体制与大规模经济建设、实现工业化的客观要求出现了不相适应的情况。一方面，“财政工作中的迫切任务……就是努力为国家工业化事业积累更多的资金，并更合理地使用这些资金”，需要加强中央的统一计划；另一方面，出于国防考虑，相当部分的建设项目安排在内地，离不开地方积极主动、自力更生的发展生产。但此前，因为中央对地方财政管得过多、过细，致使地方不能很好地合理安排，“在一定程度上影响了地方的主动性和积极性”。

　　1953年8月，周恩来在全国财经会议上提出改进财政管理体制的方针和指导思想，他指出：“财政体制：在中央统一领导和计划下，确定财政制度，划定职权范围，分级管理，层层负责”。“国家预算：在国家的统一预算内实行三级（中央、省市和县）预算制度，划分中央与地方的收支范围，按照主次轻重及集中和分散情况，分配中央与地方的大体比例”。“地方财政，按照统一制度，凡超计划的征收和节约，一般归地方支配”。1954年1月，邓小平对财政预算工作也概括了“六条方针”，认为既要“把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上，还要建立起国家的后备力量”。一方面强调统一领导，逐级负责，严格控制预算；另一方面又给予地方一定的机动财力和管理权限，使之因地制宜地安排一些开支。遵照周恩来、邓小平指示精神，1954年央地财政关系又做了调整，调整的主要内容是：（1）财政支出基本上按照隶属关系，属于中央的企业、事业和行政单位的支出，列入中央预算；属于地方的企业、事业和行政单位的支出，列入地方预算。（2）财政收入实行分类分成的办法，将国家的财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。（3）地方预算每年由中央核定。按照收支划分，地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额，由中央划给调剂收入弥补。分成比例一年一定。（4）地方财政的年终结余，由各地在下年度安排使用，不再上缴。1955—1957年，央地财政关系每年都有一定的变化，但基本内容一致，主要是根据当年的财政工作情况进行局部调整。国家财政工作的指导方针始终是坚持中央集中统一领导，实行分级管理。

　　1953—1957年央地财政关系的调整实际上是对1951年分级财政管理的进一步贯彻落实。“划分收支范围，分级管理”的政策，既保证了国家集中主要财力有计划地进行重点建设，增强了国家财政的后备力量，有力推进了社会主义工业化，也让地方有了固定的收入来源，掌握了一定的机动财力，保证了地方预算的稳定性。地方往往有相当的结余留存支配，调动了主动性和积极性。如四川“调整财政政策，改革税收制度，支持和促进了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，用财政拨款兴建扩建了一批地方国营工矿企业”。央地财政关系的调整和分级财政管理的进一步落实，为社会主义改造和实施第一个五年计划提供了基础保障。

　　（三）1958年下放财权：以收定支，五年不变

　　1958年下放财权，实际上从1956年就已经开始酝酿。进入1956年，国家政治经济形势发生重大变化。社会主义改造基本完成，中共中央开始重点思考如何进行社会主义建设，但随着苏联模式弊端的暴露，必须另辟蹊径。1956年2—4月，毛泽东召集、听取了中央34个部门的工作汇报，在“总结了别人的意见”基础上，形成了《论十大关系》这篇历史文献，其中对央地财政关系进行了精辟阐释。9月16日，周恩来在中共八大作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，为在中央统一领导下适当地扩大地方的权限提出“七条放权原则”，即明确规定给予地方一定范围的计划、财政等方面的管理权；非关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，尽可能多地交给地方管理；企业和事业的管理，应该认真改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导管理方法；中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，不再由各部门条条下达；某些主要计划指标和人员编制名额，应该给地方留一定的调整幅度和机动权；民族自治地方各项自治权利，应该做出具体实施的规定；体制改进要逐步实现，某些重大的改变应该采取今年准备、明年试办、到第二个五年计划时期全面实施的步骤，稳定实施。

　　依据《论十大关系》和中共八大精神，1957年11月，国务院下发《关于改进财政管理体制的规定》，决定调整央地财政关系，自1958年起开始试行。主要包括：一是地方财政收入，分为地方固定收入、企业分成收入和调剂分成收入三种。二是计算地方正常年度支出，应剔除重大灾荒的救济等特殊性支出、地方基本建设投资。地方国营企业和地方公私合营企业由预算增拨的流动资金，70%部分也应剔除。三是分成的计算方法和分成比例三年不变（1958年4月改为基本上固定五年不变）。四是地方预算在执行过程中，收入超过支出，地方可以自行安排使用。1957年12月，财政部发布《关于1958年对地方财政划分收入的几项规定的通知》。1958年初，财政部又发布《关于对划分1958年地方财政收入几项规定的补充通知》，进一步划定地方财政的收支范围，扩大地方管理财政的权限。

　　1958年财政管理体制变革最大的特点就是“权力下放”，明显不同于以往的是将“以收定支，一年一变”调整为“以收定支，五年不变”。“以收定支，五年不变”的央地财政关系是我国财政管理体制上的重要改进，它有利于地方腾出一部分资金自主建设；年终结余完全留给地方安排使用，地方增加了机动财力；地方还可以瞻前顾后对预算做较长期的安排，有利于规划本地方的各项事业。然而，由于中央对改进后的财政体制还缺乏经验以及部分客观原因，“以收定支，五年不变”的央地财政关系只执行了一年，第二年便做出了调整。

　　（四）1959年适度收回财权：总额分成，一年一变

　　对1958年下放财权后的央地关系迅速做出调整有着深刻的历史缘由。1958年5月，中共八大二次会议通过的社会主义建设总路线集中反映了党和人民迫切要求改变落后经济文化状况的普遍愿望。但在执行过程中，由于忽视客观经济规律，导致高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”在经济领域泛滥。

　　按照“以收定支，五年不变”的央地财政关系，地方有了更多的财权和建设管理权限，但由于“大跃进”运动片面扩大了地方财政的影响，加之陈云提出应当注意的“四个问题”基本没有落实，中央与地方之间忽略了综合平衡。这就导致了地方机动财力超出设想，盲目扩大基本建设规模，严重浪费了资源，并且与国家经济建设的统一布局发生了矛盾；中央直接管理的企业、事业单位大批下放给地方管理，农村财贸方面实行的“两放、三统、一包”等措施，过多地扩大了地方财权，相对地缩小了中央财政的机动力量。1958年开始实行的“以收定支，五年不变”的财政管理体制执行不到一年，便难以为继。为此，尽快调整央地财政关系，适度收回下放地方的财力与财权就显得十分必要。

　　1958年9月，国务院通过《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定（草案修改稿）》，决定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制，简称“总额分成，一年一变”（亦称“一年一定”）。改进的主要办法：一是关于财政收入的划分。除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，所有其他各种收入，包括各项税收和一切企业收入，全部作为地方财政收入，不再划分地方固定收入、企业分成收入和调剂分成收入。二是关于财政支出的划分。除了保证中央各部门直接办理的少部分经济建设支出、中央级行政和文教支出、国防等支出以外，所有其他各种支出，全部作为地方财政支出，不再区别地方正常支出和中央专案拨款支出。三是关于收入调剂与分成。收入大于支出的地方，多余部分上解中央，收入小于支出的地方，不足部分由中央给予补助。在这个基础上，归地方包干使用。地方收入上解比例，按各地多余上解部分占地方预算收入总额比例计算确定。按预算收入总额统一用一个比例实行分成，不再区别不同的收入项目和不同的分成比例。四是地方上解中央的部分，除了少数用于中央开支以外，主要用来补助收入少、建设多的地区的不足。五是地方财政收支指标、分成比例和补助数字，需要每年根据计划和有关指标重新计算确定，一年一变，不再实行原来规定的基本上固定五年不变的办法。六是地方每年的财政结余，仍然留归地方在下年度自行安排继续使用。但地方上年结余和地方自行管理的收支，作为整个预算的一个附属组成部分，列入国家预算；地方用这部分资金举办的建设项目和其他事业，全部列入国民经济计划。

　　“总额分成，一年一变”的央地财政关系加强了财政计划与国民经济计划的有效衔接，对地方的机动财力进行了适当压缩，将特定收入之外的其余地方财政收入捆在一起按照核定的比例由中央和地方实行总额分成，把基本建设支出由中央专案拨款改为列入地方预算支出，参与收入分成，加上预算指标一年一定，中央适当地集中了财力，属于“高度集中”体制下的“部分分权”模式。但是，由于“大跃进”对经济工作的影响、中苏关系逐渐交恶及严重的自然灾害，1959年地方上仍然存在财权相对下放较多、财力分散、财政管理松软等问题。

　　二、1949—1959年央地财政关系探索的主要特征

　　作为新中国央地财政关系的奠基时期，1949—1959年央地财政关系的探索历程呈现出一些明显特征，主要表现在以下几个方面：

　　（一）加强中央的统一管理是最主要特征

　　新中国成立后，计划经济体制逐渐形成。计划经济体制的主要特征就是高度集中，即强调集中统一、计划统筹的作用，通过行政命令、计划指标层层下达实现社会资源配置。作为计划分解落实的载体，地方必须与中央保持高度一致。在指令性计划处于中心支配地位的经济体制下，央地财政关系作为计划经济资源配置在财政体制上的反映，无论是统一财政管理还是分级财政管理，加强中央集中统一领导始终是这一时期央地财政关系的核心内容。

　　新中国成立之初，面对物价波动、巨额赤字和收支脱节等财政困境，中央迫切需要统一财经管理。1950年3月，中央做出统一国家财政经济工作的决定，迅速建立起高度集中、“统收统支”的央地财政关系。随着财政经济形势的好转，1951年以后，地方财政机动性太小的问题逐渐显现，央地财政关系开始从统一管理向分级管理过渡，在中央的统一领导下，把适宜于地方管理的权限下放给地方，适度分权。此后，为适应社会主义改造和“一五”计划建设需要，1953—1957年调整为“统一领导、分级管理”的央地财政关系，总体趋势是逐步加大地方财政的管理权限，调动地方的主动性和积极性，进而巩固中央的统一领导。这一时期政府间财政关系的探索，进一步健全了中央统一领导、分级管理的办法，为《论十大关系》中提出“中央与地方的关系”的基本精神奠定了实践基础。依此精神，此后1958年实行的“以收定支，五年不变”和1959年实行的“总额分成，一年一变”央地财政关系，皆是在强调中央统一领导的基础上，对如何发挥“两个积极性”进行探索，以更好地处理中央和地方财力与财权的分配关系。因此，1949—1959年央地财政关系的最主要特征是集中统一，但在强调集中统一的基础上，通过不断改进财政管理体制，也适当给予了地方一定的财政权限。财政关系探索的主线是以集中为特征，只是中央集中程度有所不同。“集中财力办大事、平衡财政收支”仍是这一时期财政体制的“最主要出发点和立足点”。

　　（二）根据形势与任务不断进行适应性调整

　　1949—1959年央地财政关系是一个不断调整的过程。如前所述，这十年经历了四次大的调整。其中各个小时间段，央地财政关系也并非一成不变。如1951—1957年实行“划分收支、分级管理”期间，1951年确定“划分收支、分级管理”之后，财政部又分别发布《关于编造1952年度预算的指示》《关于1952年度财政收支系统划分的补充规定》《为修正本部所发〈关于1952年度财政收支系统划分的补充规定〉中收入部分第十三项之规定的通知》，对1952年央地财政收支划分的部分内容进行了修改和补充。1953年，随着发挥地方积极性的要求日益强烈，国家财政体制改为中央、省（市）和县（市）三级财政，并对收支划分范围进行调整。1954年，根据周恩来、邓小平的指示精神，政务院发布《关于编造1954年预算草案的指示》，又对央地财政关系进行了改进。根据统一领导、分级管理的原则，国家预算由中央预算与地方预算组成，并由中央与地方分级管理，将农业税划为中央与地方的固定比例分成收入。而后，1956年、1957年的央地财政关系都有一些调整。

　　但是，新中国成立初期央地财政关系的不断调整，并非随意变化，而是始终围绕国内政治经济形势的变化做出的适应性调整，或者说是紧紧围绕新中国成立后面临的最主要任务、最关键问题展开的。1950年实行“统收统支”的央地财政关系，是当时历史情境下的必然选择。面对战争遗留下来的各种困难和“一穷二白”的经济形势，党和政府必须尽快肃清残敌特务，巩固新生政权，抑制物价波动，恢复国民经济。只有实行财权的高度集中统一，才能提供充足的财源保障。1951年实行“划分收支”，是因为随着全国财政经济开始好转，地方财政需要一定的自主权。但抗美援朝战争爆发后，国家财政负担严重，所以“仅仅是财政分级管理的开始”，“是在国家财政困难中，对地方需要加以适当照顾”。1953年国家进入第一个五年计划时期，开始大规模的经济建设，高度集中的财政管理体制和国家建设的客观要求已经不相适应。在加强中央统一领导和统一计划的同时，充分发挥地方的积极性显得比以前更为迫切。因此，1953年更加注重将财权下放。1954年在此基础上又进行了调整，一直持续到1957年。1958年我国经济建设取得较快发展，“一五”计划时期的建设项目也陆续投入生产，中央经管的企事业单位大大增加，并且分布在各个地区。为了方便国营企业的生产与经营，有必要把一批适合于地方管理的企业下放给地方。同时，地方也要求掌握更多的财权，以便因地制宜发展本地区的经济建设。为此，1958年实行了“以收定支，五年不变”的央地财政关系。但因为“大跃进”运动，地方分得的机动财力大大超过了原来的设想，过多地扩大了地方财权，就相对地缩小了中央财政的机动力量，不利于国家整体的经济发展计划，所以1959年通过预算指标“一年一定”的做法，适当集中了财权。

　　1949—1959年的央地财政关系，在中央统一计划下，地方财政更多的是中央财政的延伸。地方政府在贯彻执行财政工作时，不可避免会面临财政收支上的压力，进而需要中央的适度放权。因此，1949—1959年央地财政关系的不断调整，既是围绕国内政治经济形势、国家发展需要进行的适应性调整，也是中央充分考虑到地方的财政困难与诉求进行的合理性调整。

　　（三）寻求统一管理与发挥“两个积极性”之间的平衡

　　新中国成立初期的财政工作，最根本的一条就是实行“统一领导，分级管理”的财政体制。1949—1959年央地财政关系调整的主要依据是探寻“统一管理”与发挥中央和地方“两个积极性”之间的平衡，大致划分为两个阶段，1949年10月到1956年底侧重如何“统一管理”，1957—1959年侧重如何发挥中央和地方“两个积极性”。

　　1953—1956年，党和政府组织领导对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造必然要求对全国财经工作的统一领导。自1950年3月起，新中国建立起高度集中、“统收统支”的央地财政关系，这是一次真正意义上的统一全国财权，是新中国央地财政关系的奠基。此后，党和政府开始有计划地对财政管理体制进行调整，提出在统一领导的前提下向分级管理体制过渡，并就如何发挥中央和地方两个积极性进行了诸多思考和探索。但通过1953—1957年期间各年度的各级预算编制草案等文件可知，这一时期财政工作的重心始终是增加收入积累资金，保证国家的重点建设和国防力量。1953—1957年间，无论是财政收入还是财政支出，中央占比均在70%以上，地方占比则在30%以下，中央在财政收支、财政管理权限上占据绝对主导地位，地方的财政分权增幅有限，央地财政关系的侧重点仍然是强调集中，即统一管理。此后，党领导全国人民转入大规模的社会主义建设，并对中央和地方的行政管理职权分配进行了调整。以1957年国务院下发的《关于改进财政管理体制的规定》为标志，这一时期央地财政关系探索的侧重点转向如何发挥中央和地方“两个积极性”。地方由此获得了更大的财政收支范围，可以自行安排地方预算的编制和执行。1958年财政支出，中央占比下降至44.3%，地方占比则上升至55.7%。1959年，无论是财政收入还是财政支出，地方占比均高于中央占比，分别达到75.6%、54.1%。在短短两三年内，中央与地方财政收支情况发生如此逆转是历史罕见的，足以证明党和政府在财政管理体制上通过分权以调动地方积极性的决心。

　　在探寻“统一管理”与发挥中央和地方“两个积极性”的过程中，1949—1959年央地财政关系总体呈现“集中—放权—集中”的基本轨迹，即1949—1950年高度集中，1951—1957年逐步探索放权，1958年进一步下放财权，1959年开始探索再次集中。依据上述中央、地方财政收支占比数据可知，从1953年起，党和政府开始实质性的财政分权。其中可分为两个阶段，一是1953—1957年（主要为社会主义过渡时期）采取的方针是慢而求稳，放权幅度控制严格甚至会有轻微的反复；二是1958—1959年（社会主义建设初期）财政分权步大求急。由于“大跃进”期间财政分权远远超出预期，地方财权过分扩大、中央财政机动力量大幅缩小，因此，在1959年再次集中的基础上，党和政府在1961—1965年国民经济调整时期对央地财政关系进行了较大调整，其主要内容就是中央政府在财政支出方面重新上收权力，以期纠正“大跃进”期间由于财政权力过度下放而带来的地方盲目投资、工业管理混乱和工业增长效率低下的弊端。从1958年9月国务院通过的《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》的精神来看，中央政府的财权集中思想和方针已经基本酝酿成熟，1959年可以称之为新中国第二轮财权集中与下放的起点。

　　（四）实践与理论探索并行

　　1949—1959年央地财政关系的探索历程，不仅是党和政府根据国内政治经济形势的变化和国家发展需要而进行的实践探索过程，也是不断推进马克思主义财政思想中国化的理论探索过程。

　　陈云是新中国财政经济工作的开创者和奠基人之一，是新中国成立初期央地财政关系的主要探索者。陈云认为，“财经必须统一，而统一要从金融、财政、物资三个方面同时进行，由中央统一调控财政，各地互相支持，互相配合，统一行动”。“统一财经”是1949—1959年处理央地财政关系的指导思想，陈云指出：“为了战胜暂时的财政困难，在落后贫困的经济基础上前进，必须尽可能地集中物力财力，加以统一使用”。同时，陈云也强调在中央统一领导的基础上充分调动中央和地方“两个积极性”，指出“集中统一和因地制宜，这两方面要同时兼顾……要分一点权给地方，这样做既无害于全局，又有利于地方”，“使地方有一定数量的机动财力来安排自己特殊的支出，进一步发挥组织收入、节约支出的积极性，以推动建设事业的发展”。周恩来是新中国经济建设的主要组织者，他积极支持陈云开展稳定物价和统一财经工作，认为“在中央的统一领导下发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉”。他在1953年提出的“统一领导划分职权”思想，对推进分级管理的央地财政关系具有重要指导意义。邓小平兼任财政部部长期间，创造性地提出了一系列重要的财政思想。1954年1月，邓小平提出财政工作的“六条方针”，认为“国家这样复杂，就必须‘大同小异’……没有灵活性是不行的”，要发扬地方积极性，让大家办财政，“灵活性是在国家统一政策和统一计划下的灵活性”，“因地制宜是在国家集中统一领导下的因地制宜，第一是国家集中统一，第二是灵活性”。邓小平稳定与平衡的财政思想，进一步丰富了新中国央地财政关系的理论。

　　毛泽东财政思想是新中国财政工作的根本指引，贯穿于新中国成立以来的央地财政关系探索历程。1956年，毛泽东提出“第二次结合”的问题，并在广泛调研的基础上形成了《论十大关系》。这是毛泽东对中央财政和地方财政关系认识的理论升华，他指出：“建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律”，中央对财政的集中统一领导是毛泽东央地财政关系理论的首要观点。同时，毛泽东强调“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，“中央要巩固，就要注意地方的利益”，“我们要统一，也要特殊”，“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一”，中央财政和地方财政是辩证统一的关系，既保证中央的统一领导，也必须注重扩大地方的自主权，调动地方的积极性。此外，毛泽东还认为地方与地方关系是中央与地方关系的延伸，提倡“顾全大局，互助互让”，把一切积极因素调动起来。《论十大关系》是毛泽东思想的重要内容，是马克思主义财政思想中国化的重要理论成果。它不但为1949—1959年央地财政关系探索提供了思想指引，而且为改革开放新时期直至中国特色社会主义新时代的央地财政关系建设提供了理论基础。

　　三、1949—1959年央地财政关系探索的基本经验

　　以唯物史观为指导，总结1949—1959年央地财政关系探索的基本经验，对于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的新时代央地财政关系、建设现代财政制度、推进国家治理现代化具有重要意义。回顾1949—1959年央地财政关系的探索历程，为我们提供了以下基本经验和启示。

　　（一）立足国情、与时俱进，主动适应经济社会发展形势和国家重点任务需求是处理好央地财政关系的基本遵循

　　1949—1959年央地财政关系之所以是一个不断探索与调整的过程，正是因为坚持了立足国情、与时俱进的原则，不断适应经济社会发展形势和国家重点任务的需求。高度集中、“统收统支”的央地财政关系主要缘于新中国成立初期控制通货膨胀和物价飞涨的需要，在短时间平衡财政收支、恢复国民经济必须要统一财经。分级管理体制适应了集中所有财力应对抗美援朝战争和大规模工业化建设的需要，要求发挥地方的积极性，以增强国家的后备力量。之后，党和政府因势而为，针对央地财政关系的不足进行改革，逐渐实行“以收定支，五年不变”，“总额分成，一年一变”的央地财政关系，调整中央和地方在财权与事权等方面的分配，主要也是配合社会主义建设高潮形势下国家重点任务的需要，从而为社会主义建设时期总路线服务。

　　做好财政工作，必须要立足国情牢固树立经济决定财政的思想。当前，面对世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，建立现代财政制度更需要立足国情、与时俱进，更加主动地适应国内外经济社会发展形势和国家重点任务需求是处理好央地财政关系的基本遵循。一方面要深刻把握世界形势的变化，在国际秩序大发展大变革大调整的漩涡里，坚持以习近平经济思想为指引，牢牢守住中国特色社会主义财政管理体制底线，积极发挥中国财政在参与国际治理和构建人类命运共同体中的优势与保障；另一方面要主动适应国内经济发展新常态，按照“观大势、谋全局、干实事”的总体要求，植根国家经济体制及整体改革需要，紧扣新时代国家治理新要求，深化财政体制改革，推动建立与社会主义市场经济体制和公共财政相适应的管理制度，建立基本公共服务保障标准体系，积极配合立法监督，不断推进央地财政关系的规范化、法治化、制度化建设，为“中国之治”提供坚实的财政支撑。

　　（二）巩固中央统一领导、发挥“两个积极性”、探寻央地财政责权划分的最佳平衡点是处理好央地财政关系的基本原则和关键问题

　　1949—1959年央地财政关系总体呈现调整频繁、集权与分权交替的演进态势，但巩固中央统一领导、发挥中央和地方“两个积极性”始终是处理央地财政关系的基本原则，而其关键问题就是探寻中央和地方财政收支划分的最佳平衡点。高度集中、“统收统支”的央地财政关系能够迅速集权，但有限的财权与事权会逐渐成为地方经济建设的束缚，同时也会增加中央财政的负担。在巩固中央统一领导的前提下扩大地方财权，调整的基本原则便在于充分发挥中央和地方“两个积极性”。1953—1959年，中央对地方财政分权的“度”进行不断调整，即在寻求某种比例的平衡，使之既能够充分调动地方的积极性和主动性，又能够绝对保障中央政府的财政来源和决定权。

　　建立新时代央地财政关系，同样需要发挥中央和地方“两个积极性”。我们必须要科学合理的划分中央和地方财政收入，清晰财政事权和支出责任划分。通过健全和完善转移支付制度，促进事权、财权与财力的有效匹配。要减少并规范中央和地方的共同事权，合理界定政府与市场的边界，在明确中央财政主导地位的基础上寻求分权与集权的最佳组合。中央还可以通过改革地方政府官员评价制度，构建与经济高质量发展、政府公共服务职能转变相适应的绩效考核体系和激励机制，有效推动中央与地方目标一致，从而有利于达到财政关系的最佳平衡点。同时，地方要立足于自身发展，进一步完善省级以下财政体制，激发内生动力推动区域经济协调发展，加强地方财源、地方税体系和地方债制度建设，壮大地方财政实力，处理好加快自身发展与争取中央支持的关系，实现财政持续、健康、稳定的发展。

　　（三）不断推进理论创新和创造是保证央地财政关系构建科学性的思想源泉

　　习近平总书记指出：“我们党的历史，就是一部不断推进马克思主义中国化的历史，就是一部不断推进理论创新、进行理论创造的历史。”1949—1959年央地财政关系探索也是一个理论探索的过程。中国共产党以马克思主义理论解决中国具体问题，需要理论与实践相结合，不断推进马克思主义中国化、时代化。财政工作是关系全国人民的政治工作，科学构建央地财政关系是财政工作的主要内容。1949—1959年，毛泽东、周恩来、邓小平、陈云等党和国家主要领导人对央地财政关系都进行了诸多的理论思考，提出“统一财经”“统一领导划分职权”“靠大家办财政”“在中央的统一领导下充分发挥地方财政的积极性”等重要财政思想，不断丰富马克思主义财政思想理论宝库，特别是《论十大关系》为新中国央地财政关系探索提供了思想指引。

　　在央地财政关系探索的过程中，党和政府始终坚持实事求是，从中国具体实际出发，在实践探索中不断推进理论创新，用马克思主义中国化的财政思想指导实践，保证了新中国央地财政关系能够基本适应经济体制的调整和国家建设的需要。当前，我国财政体制改革处于深水区，但现有财政理论与财政体制改革的现实需要存在不少差距和盲区，央地财政关系探索亟须思想理论指导。科学构建央地财政关系，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，勇于推进理论创新，进一步理顺央地财政关系制度安排，对我国财政实践的一般性逻辑进行总结，为加快建设现代财政体制提供理论基础。同时，我们也要考虑历史的惯性作用、多元文化结构、多层级政府架构、差异悬殊的自然禀赋、非均衡的人力资源分布、众多的人口与幅员辽阔的疆域等因素；还要积极关注其他国家的做法，理性地借鉴成熟市场经济国家政府间财政关系的一般规则以及转型国家的经验，为更加平稳推进财政体制改革提供有益参考。

　　作者简介：刘晓泉，历史学博士，教授，江西财经大学马克思主义学院；吴焱军，博士研究生，讲师，江西财经大学马克思主义学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2022年第4期，注释从略，引用请参考原文。