一、引 言
科学发展观，是十六大以来我国经济社会发展的重要指导方针，它的提出和贯彻对我国近年来的发展产生了深远的影响。从时间上来看，“科学发展观”是2003年前后被提出来的。2003年爆发的非典疫情曾一度使中国经济面临严峻的考验，这在一定程度上成为科学发展观出台的一个催化剂，使中国人又一次开始了对“发展”问题的深度反思。然而，科学发展观的真正形成并不单纯是因为非典疫情后的反省，而是进入改革开放新时期后的中国同时面临的经济增长的巨大成就与不断显现的深层次问题和矛盾所引发的必然结果。长期以来形成的粗放型经济增长方式，滞后的农村、农业发展，日渐拉大的收入分配差距，区域之间发展的不均衡，改革进入攻坚阶段后所面临的体制机制障碍等等，种种问题的存在都促使决策者探索新的思路和理念，以继续推动中国经济持续的、健康的发展。强调统筹、协调、可持续和以人为本的科学发展观在这样的背景下出台。
值得关注的是,几乎在科学发展观被提出的同时，我国启动了健全与完善“公共财政”体制的进程。财政的本质就在于政府通过财政资源的汲取和分配来履行国家职能[0]，而新世纪以来政府发展理念的转变深刻地影响着国家财政的支出方向与支出结构。和以往相比，近十年来的财政支出表现出了一些新的特征：第一，高度关注民生的支出倾向；第二，以财政收支为手段加强对城乡与区域发展的双重统筹；第三，加大了对科技创新和环境保护的投入力度以促进经济发展方式的转变。本文尝试以财政支出为重点，在科学发展观的视域下解读近十年来的财政转型，科学发展观与公共财政体制两者之间有着密不可分的联系，财政支出所呈现出的新特点本质上都是科学发展观在实践中逐步得以贯彻和实施的体现。
二、科学发展观的提出与公共财政体制的完善
1、科学发展观的形成与内涵
在推进现代化建设事业的进程中，对于如何选择适合自己的发展模式和发展理念，新中国的每一代领导集体都进行过不懈的探索和尝试。这些探索和尝试被深深地打上了时代的印记，与不同发展阶段内中国所面临的问题密切相关。毛泽东在1947年指出，“新民主主义国民经济的指导方针，必须紧紧地伴随着发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利这个总目标。一切离开这个总目标的方针、政策、办法，都是错误的。”[①]而1956年发表的《论十大关系》则不仅包含了对社会主义经济建设、发展中遇到的一些问题的思考，还包括了对苏联模式的反思。[②]邓小平在推进改革开放的过程中，提出了建设小康社会的目标，一再强调“发展才是硬道理”，但也同时指出，发展并不是“鼓励不切实际的高速度”，而是要“讲求效益，稳步协调地发展”。[③]江泽民在1995年十四届五中全会上的发言《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中，系统地论述了包括改革、发展、稳定的关系，速度和效益的关系，经济建设和人口、资源、环境的关系，第一、第二、第三产业的关系，物质文明建设和精神文明建设的关系等在内的改革开放时期的十二大关系，从而对发展问题进行了全面的分析和阐述。[④]这些思想的提出和完善为科学发展观的最终形成奠定了基础。
2003年非典疫情的成功应对不仅让我们积累了处理突发公共事件的经验，同时也提醒我们，GDP的快速增长并不是经济和社会发展的全部内涵。同年10月召开的中共十六届三中全会适时提出，必须坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。胡锦涛在这次会议上指出，树立和落实科学发展观，是推进全面建设小康社会的迫切要求。而要实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。[⑤]2004年3月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上再次强调，不仅要重视经济增长指标，而且要重视人文指标、资源指标、环境指标和社会发展指标，要把经济增长指标同人文、资源、环境和社会发展指标有机地结合起来。[⑥]2007年召开的中共十七大对科学发展观的内涵作出了更为全面、深刻的阐述。科学发展观的提出为改革开放和社会主义现代化建设事业确立了新的指导方针。
表1 科学发展观的内涵[⑦]
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第一要义是发展
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必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。
发展，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，具有决定性意义。必须坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。努力实现以人为本、全面协调可持续的科学发展，实现各方面事业有机统一、社会成员团结和睦的和谐发展，实现既通过维护世界和平发展自己、又通过自身发展维护世界和平的和平发展。
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核心是以人为本
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全心全意为人民服务是党的根本宗旨。
要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，保障人民各项权益，走共同富裕道路，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
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基本要求是全面协调可持续
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全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。
坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。
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根本方法是统筹兼顾
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要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放；统筹中央和地方关系；统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益；统筹国内国际两个大局。既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。
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2、“公共财政”体制目标的确立与推进
构建公共财政体制的目标是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中逐步确立的，财政体制的转型本身也是建立社会主义市场经济体制的一个不可或缺的组成部分。1998年，我国高层决策者首次提出了要构建公共财政框架的要求。自此，政府相继推出了针对国库集中收付、部门预算、转移支付等一系列问题的举措，对原有的财政运行方式进行全面的改革。“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，建设稳固、平衡、强大的国家财政。”被明确地写进十五计划纲要[⑧]。伴随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国公共财政体制的框架在2002年前后初步形成,“基本建立起增长稳定的财政收入体系和灵活有效的财政宏观调控体系”，并开始逐步“构建管理规范的财政支出体系”。[⑨]2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，基于公共财政体制框架已经初步建立的判断，提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。[⑩]而后来出台的十一五、十二五规划纲要中，对公共财政体制的健全与完善则做出了更为详尽的阐释。如前所述，我们以财政支出的变化为切入点来观察财政运行中所表现出的新趋势。
表2 第十一个、第十二个五年规划纲要中关于“公共财政”支出的要求
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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006-2010）规划纲要》[⑪]
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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015）规划纲要》[⑫]
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1、根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。
2、公共财政预算安排的优先领域是：农村义务教育和公共卫生、农业科技推广、职业教育、农村劳动力培训、促进就业、社会保障、减少贫困、计划生育、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、能源和重要矿产资源地质勘查、污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。重点支持的区域是：限制开发区域和禁止开发区域，中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，三峡库区，资源枯竭型城市等。
3、充分发挥税收的调节作用，完善和制定鼓励资源节约型和环境友好型社会建设、促进就业和再就业、促进科技发展和增强自主创新能力、促进文化体制改革，以及振兴装备制造业和其他产业健康发展的税收政策。
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1、完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。“推进基本公共服务均等化”是十二五期间的政策导向之一。
2、加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责。
3、按照公共财政服从和服务于公共政策的原则，优化财政支出结构和政府投资结构，逐步增加中央政府投资规模，建立与规划任务相匹配的中央政府投资规模形成机制，重点投向民生和社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域，更多投向中西部地区和老少边穷地区。
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三、“科学发展”视域下的财政转型：公共财政支出的新趋势
“科学发展观”的核心理念在于统筹、协调、可持续与以人为本。而公共财政体制框架下的财政支出目标是推进基本公共服务的均等化与社会经济的和谐、均衡发展。两者之间的内在统一性不言而喻。从2003年科学发展观以及健全和完善公共财政体制的战略目标被提出以来，我国的财政支出结构发生了显著的变化，近十年的公共财政支出表现出几个较为明显的新趋势。而这些趋势恰恰反映了科学发展观在实践中的贯彻。
图1 2002年国家财政支出结构
资料来源: 根据《中国财政年鉴2003》（北京：中国财政杂志社，2003）第283-284页数据计算整理而得。
图2 2010年国家财政支出结构
资料来源：根据《中国统计年鉴2011》（国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm）相关数据计算整理而得。
1、财政支出的民生倾向
十年来公共财政支出的第一个突出特征在于逐步加大了对教育、就业、医疗卫生、社会保障和住房保障等直接关乎民生的支出项目的倾斜力度，这在国家财政支出结构的变化中可以得到最直观的反映。图1和图2分别揭示了2002年和2010年的国家财政支出结构情况，笔者将所有的财政支出项目按其占当年国家财政支出比重的多少进行了由小到大的排列，排列顺序的先后可以部分地体现该支出项目的重要程度。只是作为公共财政体系建设的内容之一，我国政府在2007年前后对政府财政收支的分类科目进行了调整，改革后的分类方法更符合国际通行标准，因此，图1、图2中所显示的财政支出项目并不完全相同。
