由于上述的“倒定额租制”分配制度，职工和农民的生产积极性——及劳动投入和对产出的关心，自然下降，不仅与原来所预期的社会主义积极性相去甚远，甚至不如过去的私有制和“单干”，因此“怀旧”和商品经济暗潮总是时起时伏，威胁到“社会主义”，于是“阶级斗争”和政治运动就成为不可缺少的督促机制，“增产节约”运动、社会主义教育运动等，几乎没有停顿过，并且间隔越来越短，声势越来越大，论调越来越高，直至爆发打倒‘走资派’的“文化大革命”。

　　3、实现了最低水平的社会保障，保证了高积累下的社会稳定。如果上述体制仅具有最大限度地索取剩余功能，显然很难持续这么长的时间，哪怕是采用高压的手段。实际上，单一公有制和计划经济制度，或者说这时的政府，还同时具有另一个功能，即对全体人民尽可能实行社会保障，从而保证了高积累和物资匮乏条件下的社会稳定，当然这种保障是有差别并且是低水平的。对于这一点，城市居民的情况一般大家比较熟悉，就不用说了，即使拿被认为改革开放“只失去了锁链”的农民来说，虽然在人民公社时期被束缚在土地上，剩余几乎被政府全部拿走，但是“政社合一”的人民公社，也基本保证了农民最低限度的口粮、医疗、教育以及鳏寡孤独的生活，农民既无破产之忧，也不担心生产过程中的供销关系，如果政府将农产品价格提高和放松对非农产业的限制，农民并没有太多的不满。

　　既然在单一公有制和计划经济体制下的经济运行并没有达到预期的提高宏观效益和调动人民群众积极性的目的，因此从1956年起中国共产党就开始探索改善社会主义经济管理体制，1956年提出了不少好的思想，如陈云提出“三个主体和三个补充”、李富春提出的“两种计划方法”、周恩来提出的“稳步前进”，刘少奇提出的“利用市场”，毛泽东提出的“十大关系”和“消灭资本主义，还可以再搞资本主”等，但是1957年“反右”运动以后，由于毛泽东把公有制和计划经济看成是不能动摇的社会主义基石，那么改革就被局限在管理方面。其内容主要为：一是行政权力的集中与分散，如中央与地方经济权限的不断调整，政府与企业权限的不断调整；其结果是“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱又统”。二是调整干部与群众的关系，试图通过干部深入实际，参加劳动、甚至是经常性的体力劳动，来消除官僚主义，改善干群关系，提高效率。三是加强政治动员。1957年开展了“反右”和社会主义教育运动；1958年宣传总路线；1959年“反右倾”；1962年批判“三风”；1963年全国学习解放军；1964年开展农村“四清”和城市“五反”运动；1966年开展“文革”。不断寻求新办法。

　　四、改革开放以来政府经济职能的转变

　　1978年中共三中全会以后，随着改革开放的深入，逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，因此政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。这种=个转变可以大致划分为两个阶段：第一阶段是从1979年到1991年，重心是消解旧的政府职能，即缩小政府管理经济的范围和权力。第二个阶段是从1992年至今，重心是创新，即建立与市场经济相适应的政府职能。

　　在第一阶段，单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。第一，放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。这个方面以农村改革最为突出，成效也最大，从1979年开始推行农业生产经营责任制（“大包干”）到1983年取消人民公社，不过5年的时间。在城市，国营企业的改革推进虽然不快，但是从简政放权到推行“承包制”，也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。这种政府放松对公有制经济的控制和剩余索取，尤其是农村，应该说是调动了农民和企业的积极性，是80年代经济高速增长的动力之一。在公有制经济体制内改革的同时，政府还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村“专业户”的发展，并对他们网开一面，让市场机制去调节。于是，在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。

　　第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构，再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。

　　这个时期政府经济职能的转变，最大特点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下，“摸着石头过河”，改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。改革的动力主要来政府对发展速度和效益的追求。

　　第二个阶段是从1992年至今。1992年的邓小平“南方谈话”和中共“十三大”确定了市场经济为中国的体制改革目标，并得到普遍认同。随后党和政府的改革措施即向着这个目标前进。政府经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动推进，并提出到20世纪末基本建立起市场经济体制的框架，到21世纪20年代，建立起比较成熟的市场经济体制。

　　这个阶段的政府经济职能改革，主要集中在两个方面，一是对国有经济实行彻底的调整和改革，攻克传统体制固守的最后一个堡垒。改革的历程是：90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来，政府转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。二是政府积极构建与市场经济相适应的管理体制。在1993年、1998年进行了两轮大规模的政府机构改革的同时，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。

　　政府对经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”（或称为“全能型”）转变为间接管理的“调控型”（或称为“效益型”）。

　　五、几点启示

　　吴敬琏曾经概括说：“目前可以把发达国家政府在经济方面的作用大致分为三个方面：一是收入再分配，即对由市场决定的收入分配进行调节，以避免收入两极分化；二是保持宏观经济稳定，以避免市场经济活动的过度波动；三是在‘市场失灵’的情况下，干预资源配置，例如：对具有外部性的物品(如高污染产品、高社会效益产品和公共物品)的生产进行调节，执行反垄断、反不公平竞争立法，等等。”

　　主张政府积极干预经济的斯蒂格里茨则提出：“政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了政府在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。

　　而联合国和西方经合组织衡量政府规模大小的标准，则主要是看从财政支出及其占GDP的比重，即财政支出越多，占GDP的比重越大，政府规模越大；财政支出越小，政府规模也越小。因为政府的边界可以通过财政支出反映出非市场资源配置的功能，财政支出占GDP的比重则是衡量政府规模大小的主要标准。

　　显然，无论是主张减少政府干预的吴敬琏，还是主张政府积极干预经济的斯蒂格里茨，上述关于政府经济职能的论述，以及联合国的标准，都是针对已经完成工业化和市场经济成熟国家的政府。中国是一个人口多、人均资源短缺、尚未完成工业化、经济发展非常不平衡的大国，到底应该如何看待中国政府目前的经济职能？

　　通观50多年来中国经济体制变革和政府经济职能演变的经验教训，是否有利于社会经济发展和社会稳定，才是衡量政府经济职能是否适当的首要标准。

　　中国政府经济职能从计划经济体制下的“全能型”向市场经济体制下的“效能型”转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平（人均GDP）、经济发展不平衡程度（城乡之间、地区之间、产业之间）、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。因此，不要期望中国政府经济职能的转变通过再一次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的过程。

　　同时，政府经济职能的转变又是两个过程的交汇：一是政府不断消解计划经济同志时期遗留下来的不合时宜的旧职能，其特点是收缩政府权限。二是在市场经济基础上，针对市场经济体制不成熟、“市场失灵”问题多而需要的干预；针对中国国情和发展水平而需要加强的职能。这两个过程的交汇，往往扰乱了人们的视线，既容易把权宜之计当作基本制度，也容易把形式相近的措施当作“新瓶装旧酒”，更容易把发展过程中特有的现象当成中国的国情和特色。

　　总之，通过对建国50多年来政府经济职能演变的考察，产生了以下几点想法，认为值得考虑：一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门； 三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP的50%左右，而中国财政支出（不包括预算外）占GDP的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的。

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　　主要参考文献：

　　1、《列宁论苏维埃俄国社会主义经济建设》，人民出版社，1979。

　　2、吴敬琏：《当代中国经济改革战略与实施》，上海远东出版社，1999。

　　3、毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996。

　　4、廖进球：《论市场经济中的政府》，中国财政经济出版社，1998。

　　5、邹东涛、席涛：《制度变迁中的中国政府管理经济职能的分析》，《管理世界》2001年第5期。

　　6、张丽曼：《从全能型政府到效能型政府》，吉林人民出版社，2000。

　　7、高萍：《50年来中国政府经济职能的变化与启示》，《中国经济史研究》2002年第4期。

　　8、文贯中：《市场机制、政府定位和法治——对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望》，《经济社会体制比较》2002年第2期。