尊重经济发展的客观规律，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，对新常态下推进经济结构性改革、保持经济平稳健康增长具有重要意义。解决区域发展差距，优化区域结构，协调区域发展是经济结构性改革的一个重要方面，需要在认识和总结新中国成立以来发挥政府与市场作用协调区域发展的历史经验的基础上，厘清新常态下市场与政府的角色定位，塑造要素有序自由流动，促进主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

　　一、政府调控和市场机制有机结合是促进区域协调发展的历史经验

　　建立完善的市场机制，打破行政壁垒，消除地区封锁，构建统一公平的市场，促进要素流动，推动各地区比较优势的发挥，是区域协调发展的基础。在充分发挥市场作用的同时，也不能忽视各级政府的宏观调控作用。中央政府在解决区域差距、贫困和收入分配等问题上，具有市场不可替代的作用。同时由于中国各地区资源条件、市场发育程度和经济社会发展水平存在的差异，中央政府对区域发展的调控效果还需要发挥地方政府在区域层面的自主调控作用。认识和解决新中国成立以来各阶段区域发展面临的问题，与能否正确认识和处理政府与市场的关系以及中央政府与地方政府的关系紧密相连。政府调控与市场机制的有机结合是促进区域协调发展的基本经验。

　　改革开放前，为恢复和发展国民经济，中国仿效苏联，建立了中央高度集权的计划经济体制。一方面，在计划经济“均衡布局论”的指导下，为平衡生产力布局，将全国分为沿海与内地两大经济地带，实施了以内地为建设重点的区域均衡发展战略。该战略虽然在中国工业化初期对平衡生产力布局和内地发展发挥了一定作用，但抑制了各地区在经济建设方面的积极性，导致了区域间高度垂直型分工和单一纵向型经济联系。根据沿海与内地资源禀赋、经济、科技实力等方面存在的差异，为加强内地建设，中央政府将大量原料和能源指向型工业布局在内地，形成了内地以开发农业、矿产资源以及发展原材料工业为主，沿海以加工制造业为主的垂直型区域分工格局。同时，在内地建立的一些中央部属企业，在条块分割的区域管理模式下，与沿海工业企业间建立的是单一纵向型产业联系，不利于区域之间的分工与协作。另一方面，为加强中央政府对地区经济的统一管理和进一步均衡生产力布局，我国按自然地理位置和行政区划分协作区，并要求各个协作区根据本区域的资源等条件，按照全国统一的规划，分别建立大型的工业骨干企业和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。为了适应各经济协作区建立独立完整的工业体系的需要，中央政府还将一些经济管理权限下放给地方。当时的区域经济管理体制改革试图探索从以部门“条条”为主的计划体制改变为以地方为主的“条块”结合的管理体制，但在“大跃进”运动的影响下，这次改革并未触动行政性计划经济体制，不能发挥市场机制在地区之间配置资源的作用，加上在过多过急的权力下放的同时缺少必要的制约，未能处理好中央和地方的关系，导致地区封锁倾向的滋生。各地从本地区利益出发，片面追求工业自成体系，本着“万事不求人”的原则，盲目投资建厂，重复引进、重复生产，致使各经济区无法形成不同层次、各具特色的区际分工体系，经济秩序出现失控混乱状态。各地区“大而全”、“小而全”的经济结构也割裂了地区之间的联系和协作，严重影响了整个国民经济的发展速度和效益。总体而言，改革开放前，中央政府作为唯一的经济利益主体，采取自上而下、垂直统一的纵向管理模式，统一安排地区经济建设计划、规模、生产所需资金、市场等，地方政府与企业一直作为中央政府管理的中介与附属物而存在。虽然为了提高地方积极性，中央政府曾下放过一部分权力给地方，但由于未能处理好中央与地方的关系，最终未能激发企业与地方发展经济的积极性。应该说，传统僵化的计划经济体制，不按市场经济运行规律而进行的区域经济分工与协作，是导致改革开放前地区之间不能建立合理的竞争与合作关系的阻碍因素。

　　中共十一届三中全会召开后，国民经济发展方针逐步转向提高经济效益，发展生产力，指令性计划范围越来越小，市场在资源配置中发挥的作用逐步增强。鉴于计划经济时期实施的以内地建设为重点的平衡发展战略对区域经济效益的忽视，改革开放初期至20世纪90年代中期，我国开始实施东部沿海地区优先发展进而带动内地发展的区域经济非均衡发展战略，一系列政策和资金向沿海地区倾斜，推动了中国市场化改革的进程，提高了国民经济整体效率，在一定程度上也带动了中西部地区的发展。但由于市场经济体制的不完善，政府宏观调控的缺失，该战略的实施过程中存在倾斜范围过窄，倾斜力度过大和倾斜时限过长的问题，在追求效率的同时，相对忽略了公平，致使地区发展差距日益拉大。同时这一时期宏观管理体制的重大变革也使地方政府作为区域经济发展主体的地位逐步得到确认。为发展地方经济，各地区在“扬长避短、发挥优势、坚持自愿、组织联合”的原则下，开展了多种形式的横向经济协作，一定程度上促进了经济结构和地区布局的合理化。但由于区域管理制度的不完善，区域协调与问题解决机制的不健全，随着地方政府主体意识的日益强化，区域分工造成的区际利益的扭曲，也导致了区域市场封锁、重复建设、原料大战、区际冲突加剧，区域经济差距进一步扩大。

　　随着中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，面对区域经济发展的矛盾和冲突以及区域发展的失衡态势，中共中央提出要按照“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”的原则，加强对中国地区经济发展的宏观规划，在全国统一市场经济的前提下，发挥各地区的比较优势，实现资源优化配置，协调地区经济发展。随着市场经济体制的进一步完善和政府宏观调控作用的加强，中央政府进一步对区域发展做出一系列具体部署，引导市场在配置资源方面发挥基础性作用，加快市场体系培育和发展的同时，对区域发展进行正确指导和宏观调控。通过实施“四大板块”的区域发展总体战略，健全市场机制、合作机制、互助机制和援助机制等区域协调互动机制，充分发挥不同地区的比较优势，促进了生产要素合理流动，推动了区域良性互动发展；通过落实主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成了高效、协调、可持续的国土空间开发格局；通过完善并创新区域政策，缩小政策单元，提高区域政策的精准性，实现了区域资源有效利用和优化配置，促进了全国经济布局的合理化。尽管区域战略和政策的有力实施带来了区域经济发展的重大变化，但区域发展面临的形势依然严峻，区域间人均GDP、人均财政收入等重要指标差距还在拉大，区域无序和不良竞争仍然存在，日益严重的大城市病，区域过度开发带来的交通拥堵、用地紧张、环境污染等问题还未得到根本解决。面对经济发展面临的一系列矛盾和问题，中共中央提出全面深化改革的战略目标，要求正确处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在区域发展上，提出要继续坚持协调发展，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲；打破阻碍要素自由流动的行政壁垒，加强跨区域合作机制的顶层设计，推进京津冀协同发展、长江经济带建设和丝绸之路经济带建设等重大国家战略的实施，推动了大范围、跨区域的经济合作和协同发展；全面提高资源配置效率，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。

　　通过回顾新中国成立至今我国区域发展中政府与市场作用的发挥，应清醒地认识到政府调控和市场机制有机结合，正确处理中央与地方的关系是促进区域协调发展的历史经验。传统计划经济体制下，各经济区域没有独立的经济利益；区域均衡发展战略过分注重公平，忽视了市场经济运行规律，导致国民经济整体缺乏活力。市场经济体制转轨时期，区域非均衡发展战略过分注重效率，区域差距日益拉大；市场发育的不健全以及区域管理体制的不完善，导致区域市场封锁，区域冲突加剧。随着市场经济体制的完善，区域协调发展战略的顺利推进，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新政府区域调控和治理机制，正确处理中央政府和地方政府的关系，“强政府、强市场”作用下，将引导区域经济逐步走向更有效率、更加公平、更可持续的良性发展轨道。

　　二、新常态下促进区域协调发展中政府和市场作用的发挥

　　中国经济发展步入新常态，区域经济发展也呈现新的特征，区域经济协同发展的新格局逐步显现，“京津冀协同发展”、“长江经济带”和“一带一路”上升为国家战略；区域经济新的增长点不断涌现；国内资源与国际资源、国内市场与国际市场进一步打通，区域开放合作力度日益加强。同时，新常态下的区域协调发展也面临诸多问题和挑战。随着经济发展速度从高速转向中高速，近年来中西部和东北地区经济增速超过东部地区的态势将发生变化，区域协调发展面临困难和挑战；随着经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，东部地区实现创新发展，中西部和东北地区调整产业结构和推动经济转型面临更大压力。新常态下区域发展呈现的新特征和面临的新矛盾、新问题，需要充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，同时加强政府的宏观调控能力，完善区域协调发展的体制机制，实施更加细化的区域发展政策，积极培育区域经济新增长极，谋划区域发展新格局，推动实施适应新常态的区域经济发展战略。

　　发挥市场在配置资源中的决定性作用，是促进新常态下区域协调发展的动力机制。长期以来我国地区间的行政壁垒较为严重，阻碍了市场作用的有效发挥。新常态下，要进一步消除地区行政壁垒，构建全国统一开放、竞争有序的市场体系，积极推进区域资本、技术、人力资源、土地、信用服务市场建设，促进生产要素在区域间的顺畅流动和优化配置。同时，加强政府的宏观调控，根据不同区域发展的特点实施更加细化的区域发展政策，完善政府跨区域治理能力，加强区域分工与合作，促进区域协同发展，也是新常态下推进区域协调发展的有力保障。首先，继续深入实施区域发展总体战略，优化经济发展空间格局。在新常态下，西部大开发战略要转变思路，强化内生开发模式，政策倾斜和外部援助要融入当地的产业发展之中，进一步激发西部地区的增长潜力，增强内生发展动力。同时西部大开发还要强化深度开发模式，给予西部地区特殊的扶持政策，支持落后地区、薄弱领域的发展。经济新常态下，东北老工业基地存在的深层次体制机制和结构性矛盾凸显，经济增速持续回落，部分行业生产经营困难。东部振兴战略实施中，要努力破解老工业基地的发展难题，促进政府职能转变，激发市场活力，健全区域创新体系，推动经济转型升级，积极发展战略性新兴产业，全面提升产业竞争力。新常态为中部地区也带来了新的机遇和挑战，要大力实施体制机制创新驱动战略，加强新型城镇化发展，为中部崛起增加内原动力；开拓国际国内市场，实施内陆开放型经济战略，为中部崛起提供外部驱动力。新常态下，东部地区结构调整、创新发展面临更大挑战。要继续实施创新驱动战略，通过结构升级和体制创新，打造中国开放型经济升级版，发挥东部地区在全国经济结构调整和转型发展中的引领和辐射带动作用。其次，随着“京津冀协同发展”、“长江经济带”和“一带一路”上升为国家战略，要继续深化改革开放，加强顶层设计，推进政府、市场与社会组织的多元协作，打破阻碍要素自由流动的行政壁垒，减少区域之间的利益冲突，增加区域之间的利益分享，优化分工格局，鼓励各地区在互利共赢、优势互补的基础上，推动跨区域经济合作和协同发展，提高区域资源配置效率，协同解决涉及多个区域、多个行政主体的环境、生态、流域、基础设施建设、基本公共服务不均等、行政区经济等诸多问题。再次，随着经济发展动力从传统增长点转向新的增长点，要积极培育新的区域经济增长极，加强海洋经济、流域经济发展，促进各类功能区有序发展，发挥其辐射示范作用，推动区域经济社会转型升级，构筑区域经济发展新动力。最后，随着国内市场与国际市场的进一步打通，要结合“一带一路”战略的实施，统筹推进国内国际区域合作，积极参与全球经济治理，“引进来”与“走出去”结合，对内开放与对外开放并重，内陆开放与沿陆桥开放并行，创建国际竞争新优势，加快形成优势互补、分工协作、均衡协调、更高层次、更多维度、更多联动的区域开放新格局。（作者系中国社会科学院当代中国研究所副研究员）