新中国成立后，在资源极为匮乏的情况下，为了集中有限资源恢复并发展经济，中央政府借助计划手段来擘画全国经济发展格局。就糖业经济而言，食糖既是日常生活消费的必需品，也是食品加工行业及其他相关领域的重要原料之一；制糖工业既是食品行业的基础工业，又是化工、发酵、医药等多种产品的原料工业，而且还为国家大规模建设积累了必要资金，在国民经济中占有重要地位。因此，基于工业化发展的现实需要以及全国糖料作物分布的特点，国家以南北并举、各有侧重的思路整体布局制糖工业，在福建、广东、四川等糖料作物产区大力发展制糖工业，发挥区域经济所长，以保证国需民用。同时，为从根本上解决粮食问题，保持粮食供应的长期稳定，国家对粮食实行了计划收购、计划供应政策，简称统购统销。食糖作为关系国计民生的重要物资，亦被纳入统购统销行列，由国家统一收购、分配。

　　1958年，国家开始实施第二个五年计划，社会主义工业化进程加速，作为特色糖料作物产区的福建，积极响应国家工业化发展目标，希冀“变成祖国的糖仓”来实现该地区制糖工业的大发展，进而支持国家工业化建设。为此，福建省在龙溪地区筹建了一大批制糖厂，其甘蔗处理能力虽得到大幅度的提升，但甘蔗的供应却跟不上制糖工业的发展。对此，中央和地方政府均要求龙溪地区的农户广植甘蔗。不过，在粮食问题尚未完全解决的情况下，多数农户更愿意种植粮食作物而非经济作物甘蔗，由此形成了旷日持久的蔗粮矛盾。为解决这一矛盾，龙溪地区在遵循平衡甘蔗种植、甘蔗补助粮、甘蔗奖售、食糖统购统销等各项国家指导方针的基础上，结合当地的蔗糖生产情况，探索实施了一系列解决办法及措施，并最终上升为蔗粮挂钩的国家政策。

　　这是一个地方治理经验上升为国家政策的典型，颇具学术价值。考辨已有研究成果，关于蔗粮关系的研究成果多集中于20世纪80年代，且多属于推动蔗粮矛盾解决的应用型论述，相对而言，学术梳理与分析略显薄弱。本文利用漳州市档案馆、图书馆的原始档案及报刊资料，梳理蔗粮挂钩从地方经验上升到国家政策的过程，从而展示计划经济时期粮食作物与经济作物之间的复杂关系，以及地方政府在执行国家政策时适时调整的复杂过程，即国家对地方经验的支持、吸纳、采用，以及地方经验上升到国家政策的复杂面相，以进一步丰富我们对国家治理经验的认知。

　　蔗粮统筹解决政策的初步形成（1958—1961年）

　　经济作物与粮食作物之间争地矛盾问题由来已久。福建的蔗粮矛盾可上溯至明清时期，因种植经济作物的边际效益远大于种植粮食作物，故当地多种植收益较高的甘蔗，而不愿种植收益相对较少的粮食作物，出现了“蔗粮争地”矛盾。例如，郭起元在《论闽省务本节用疏》中指出：“闽地二千余里，原隰饶沃，山田有泉滋润，力耕之，原足给全闽之食。无如始辟地者，多植茶蜡麻苧蓝靛糖蔗离支柑橘青子荔奴之属……闽田既去七八，所种秔稻菽麦亦寥寥耳，由是仰食江浙台湾建延”。不过，此时的“蔗粮争地”问题与新中国成立后蔗粮矛盾大不相同。新中国成立后，国家对于发展糖料生产“采取了两相结合的办法：一是指令性计划种植，即依靠各级行政计划，安排种植面积；二是制定有关经济奖售政策，即调整工农业价值的差距，调动农民种植糖料的积极性”。例如，20世纪50年代，国家出台了交售甘蔗奖售糖及贷放化肥等政策。就福建省而言，各糖料作物产区均努力扩大甘蔗种植面积，以期给各糖厂供应足额的原料。其中，龙溪地区便通过糖品生产奖售政策来扩种甘蔗。1949—1957年，福建省甘蔗总面积由8.5万亩增加到37.2万亩，总产量从15万吨增加到123.6万吨，食糖产量亦由1.8万吨增至10.6万吨。然而，在紧随其后的三年经济困难时期，福建省缺粮地区农户均不愿意种植经济作物，因此甘蔗种植面积大幅度回落。1960年，虽然该省甘蔗种植面积达42.91万亩，但总产量仅有65.22万吨，1961年甘蔗种植面积则仅为27万亩。这反映了当地蔗粮种植此消彼长的过程，与当时国家的现实情况和经济发展方针密切相关。

　　1958年3月5日，中共龙溪县委在《关于58年蔗糖生产的几个问题报告》中强调：“在扩种甘蔗的同时，必须坚持以粮为主的生产方针，所以目前应以提高甘蔗单位面积产量为主，同时，又要在不断地提高粮食单位面积产量的基础上，有计划地扩大甘蔗种植面积，以适应工业发展需要，进一步发展国民经济，改变落后面貌。”由此可见，此时龙溪地区增加甘蔗产量的办法是以提高单产为主。这体现了其遵循国家提出的“在优先发展粮食生产的条件下，各地应当发展农业的多种经济”的农业发展方针。尽管该地区力求实现蔗粮种植的平衡，但在具体落实过程中，这一政策并未取得理想效果。

　　1958年，龙溪县计划种植甘蔗3.4万亩，即在1957年2.1万亩的基础上扩种1.3万亩，其中，洲地1万亩、丘陵地1.6万亩、山地0.8万亩。同时，国家要求该县在“二五”计划期间建立大、中糖厂各1个，日榨甘蔗0.3万吨，因此，将来还需扩种甘蔗8万—10万亩。可见，扩种甘蔗面积成为决定糖业发展计划能否顺利实施的关键环节。调查显示，该县有部分乡、社借口没有适合种蔗土地，所以不接受分配的甘蔗种植任务。他们更愿意种植国家计划之外的木薯，导致实际种植甘蔗面积与国家计划面积存在较大差距，其中，古塘乡的计划是2400亩，但实际只准备种植520亩，余下的土地则主要用于种植木薯。其主要原因在于当时种植甘蔗收入很低，如每亩产量4000斤，再加上品种不好，出糖率低，每亩纯收益仅8.6元。因此，农户更愿意种植粮食作物及高附加值作物，而不愿意种植甘蔗。如何缓解此种矛盾，是摆在地方政府面前的首要任务。

　　甘蔗种植面积减少将直接影响国家下达产糖指标的完成。如前文所述，自1958年起，福建省的甘蔗种植总面积和产量均在下降，龙溪地区也同样如此，种植面积从1957年的13万亩降至次年的12.8万亩，到1961年仅为8.3万亩，供榨量在13万吨左右，产量不及糖厂生产能力的12.5%。以福建省漳州糖纸联合企业为例，1960年1—8月，该企业累计完成工业总产值241.892万元，仅占福建省下达计划指标的37.75%，仅为龙溪专署下达计划指标的28.45%。其中，主要产品糖的产量仅为1603吨，远不及计划数4400吨，造成这一结果的主要原因就是甘蔗种植面积减少；该企业当年第一季度计划种植甘蔗8万亩，但为了保证粮食应有的种植面积，实际只种了甘蔗1万多亩，最终造成产值减少了187万元。

　　既要保证粮食种植面积，以满足人民的粮食供应，又要扩大甘蔗种植面积，以完成国家产糖任务，支持国家工业化建设，这是一对长期存在的矛盾，制糖厂最能体会到无原料供应之苦，知道其危及糖厂的生产及生存。为此，中共漳州糖厂党委做了相关探索，既想办法解决粮食问题，又计划如何拓展制糖原料。1960年6月，该厂组织了由200余名职工组成的开荒队上山开荒，开荒面积达100多亩，不仅种上了地瓜、芋头、蔬菜和高粱等，还计划建立一个甜高粱（即甘蔗——笔者注）基地。9月，中共漳州糖厂党委派出21名农务干部分别到各公社大队了解甘蔗生产情况，在了解到步文公社浦口大队的甘蔗大部分未除草、培土的情况后，随即组织由200余人组成的突击队，在5天时间里帮助该大队完成甘蔗除草、培土等1200亩。尽管漳州糖厂做出了努力，但仍未解决制糖原料不足的问题。截至1961年4月中旬，该厂所属蔗区种植甘蔗13752亩，比计划少了2056亩，比1960年实收面积17137亩少了3385亩；同时，很多大队未向国家交售甘蔗，而是进入自由市场以高价出售，或分给社员食用、煮糖、制酒等，严重影响了国家的生产计划。为此，从1961年开始，从中央到地方均在不断探索各种办法，希冀扭转产糖原料不足的问题，做到多产甘蔗、多产糖，满足城乡人民对食糖消费的需要。

　　新中国成立初期，在国家推动制糖工业发展的大背景下，福建积极响应国家号召，于1958年起在原有糖厂的基础上新建了一批糖厂，到1960年全省已建成机制糖厂11座、半机制糖厂45座，其中就包括龙溪地区的漳州糖厂，该厂设计日处理甘蔗达4000吨。大量糖厂的建成需要有充足的原料供应，然而1958—1961年间粮食供应日趋紧张，催生了新的蔗粮矛盾。为此，龙溪地区在国家相关方针的指导下积极扩种甘蔗以保证甘蔗的供应，但在具体实施过程中困难重重，缘此，该地区直面蔗粮矛盾并初步形成统筹解决意识，尝试将蔗粮这一矛盾巧妙地结合起来，希冀在保证粮食与甘蔗供应之间寻求一种平衡，进而保障糖品生产。

　　奖售化肥、大米、食糖政策的实施（1961—1970年）

　　经济作物是国家轻工业的重要原料来源，无论是在稳定市场、回笼货币、保证国家出口货源上，还是在积累资金以支持国家工业化建设上均有重要作用。党和国家对这一问题亦非常关注。1961年4月3日，周恩来在第二届全国人大常委会第37次扩大会议上指出：“农民能够供应多少商品粮给城市和经济作物区，就能够办多大的工业”。为激励农民种植经济作物，同日，中共中央下发《关于收购重要经济作物实行粮食奖励的指示》，要求“保证以种植经济作物为主的生产大队能吃到与附近余粮队同等数量的口粮”，“国家在收购经济作物的时候，另外再拿出一笔粮食，按照收购的数量，供应出售经济作物的生产大队或生产队作为奖励”；重要经济作物包括棉花、主要油料、烤烟、麻类、茶叶、蚕茧、糖料等，实施期限为1961年7月至1962年6月底。其中，糖料收购1吨甘蔗奖粮6斤。为更好地完成甘蔗扩种任务以保证国家糖品生产计划，龙溪地区根据中央指示精神，结合本地实际情况，积极探索出一系列办法及措施，主要有糖粮挂钩措施和奖售化肥、大米、食糖政策。其中，奖售化肥、大米、食糖政策是探索解决蔗粮矛盾的重点措施，集中体现了国家以奖促产的指示精神。

　　（一）推行糖粮挂钩措施

　　1963年，龙溪地区实施了具有惩罚性质的糖粮挂钩措施。1月19日，龙溪地区专署在漳州召开糖业生产汇报及食糖样品鉴定会议，具体讨论了糖粮挂钩措施，会议提出：根据专署下达的面积、产量计划要求，以生产队为单位进行挂钩，每少交1担蔗挂20斤原粮，榨季结束后进行具体结算，挂钩粮食由国家征购入库，不得自留于社队，而且，糖粮挂钩系单挂，粮食挂进不挂出。挂钩的原则和界限主要包括：一是面积、产量完成任务，交售任务未完成的，必须挂；应完成而未完成且故意分散的要拿实物替代，不得挂账留欠。二是面积未完成产量完成而没有交售的，应坚决挂。三是面积完成产量没有完成的，政策上要挂，但应视情况定，其中，属于自然灾害人力不可抗拒的可酌情减少或减免，属人为造成减产的必须挂。四是粮食征购任务没有减少，甘蔗有分配任务的，糖首先要交给国家收购，有问题先上报批准后才能减免。为推动上述措施顺利实施，会议还要求工业、农业、粮食、商业、供销各有关部门应密切配合，在各地财办统一领导下做好这一工作，手续上可按收购三联单向粮食部门结算挂钩数量。该项措施是以“罚”为核心，即未完成甘蔗交售任务的，必须上交粮食或者实物作为替代物。但是，惩罚性的挂钩措施并未取得较好的效果，反而出现了贯彻情况不一、做法不齐等现象，如地委规定每少交1担甘蔗挂原粮20斤，但部分生产队只挂15斤。这就要求地方政府探索更具积极意义的政策措施，以激发广大农民的种蔗热情。

　　（二）实施奖售化肥、大米、食糖的政策

　　1963年1月30日，福建省商业厅等发布《关于蔗糖收购销售化肥大米及自留糖供应办法的联合通知》，提出若干关于“蔗糖收购奖售化肥、大米及自留糖”的办法：其一，生产队一律凭糖厂和土糖收购部门的收购蔗糖奖售粮、肥专用凭单进行结算，在向供销社购回粮、肥时，须在该凭单上加盖印信，以资核对；其二，按相关规定，奖售的粮、肥一律以斤为单位进行计算，尾数四舍五入，其中土糖与甘蔗按10∶100折算；其三，化肥、大米奖售指标根据各地区派购甘蔗任务折算，如果派购任务超过的则按实际量补发，如未能完成的则进行扣除；其四，自留糖由各地商业部门负责分期供应给交售甘蔗者，在榨季结束后需全部兑现；其五，在榨季工作全面开始后，各相关部门应做好奖售物资供应工作，将奖售物资安排到县，做到边收购边兑现，保证食糖收购工作顺利进行。该办法既盘活了制糖原料甘蔗的存量，又做大了其增量。相对而言，农户更愿意接受奖售化肥、大米、食糖这一激励政策，故而福建省开始大力推行这一奖售政策。

　　1963年，农业部、轻工业部、商业部联合在京召开全国糖料生产会议。会议提出加快恢复和发展糖料生产，重申了适当扩大糖料种植面积和积极提高单位面积产量相结合的方针，并制定了如下政策：种植糖料作物的土地免除售粮任务，以现金抵交农业税；糖料集中产区，农民口粮标准要保证不低于附近产粮区的水平；提高奖售标准，每交售1吨甘蔗，奖售化肥由30斤提高到50斤，奖售棉布由1.2尺提高到3尺，奖售食糖10斤；等等。虽然奖售标准大为提高，但此次会议并未涉及农民关心的奖售粮食问题。10月，国务院批转了会议报告。

　　据上级指示精神，1963年12月20日，福建省供销合作社等发布《关于63—64年度蔗糖收购奖售大米、化肥及返销糖供应问题的联合通知》，决定蔗糖收购奖售标准仍按上一年度标准执行：“凡蔗区生产队向国营糖厂每交售一市担甘蔗，奖售化肥1.5市斤，补贴砍运大米三大两，返销食糖一市斤；土糖每交售一担，奖售化肥15市斤补贴大米三市斤”。在该标准中，奖售化肥标准与国家标准交售1吨甘蔗奖售化肥15公斤持平，返销糖标准则是国家标准的2倍。同时，该标准也在奖售物资供应办法上做了改进：“对收购农副产品奖售的粮食取消三联单，改发奖售粮票的办法。奖售粮票由省工、商二厅转发给各地工业局和食杂（糖业）公司，在省下达奖粮指标内收购时，按上述标准发给奖售粮票。凭奖售粮票到指定粮站（店）购买粮食”。简化后的奖售办法为农民交售甘蔗换取粮食带来了便利，在一定程度上可以提高其种植、交售甘蔗的积极性。

　　1963—1964年度，福建省计划收购甘蔗36.65万吨，其中交给糖厂33.16万吨，留苗甘蔗3.49万吨；龙溪地区计划收购甘蔗14.17万吨，约占全省总量的38.66%，其中交给糖厂12.78万吨，约占全省总量的38.54%，留苗甘蔗1.39万吨，约占全省总量的39.82%。由此可见，龙溪地区在福建甘蔗收购计划中所处的重要地位。因此，该地区极为重视奖售物资的供应及奖售办法的实施，从而保证了收购计划的顺利完成。截至1964年2月底，龙溪地区已收购食糖17616吨，占计划数的129.54%；已收购议价糖2700吨，占计划数的153.9%。在此基础上，该地区顺利开展了粮糖换购化肥工作，基本上“做到了有拿肥，有还粮”。

　　为保证兑现国家超计划收购蔗糖的奖售物资，1964年5月3日，福建省供销合作社等发出《关于增拨63—64年度榨季蔗糖收购奖售大米、化肥及回销糖供应问题的联合通知》，要求各有关部门进一步支持奖售政策的全面落实，保证如期如数兑现奖售大米、化肥及返销糖。这一政策出台后进一步激发了广大蔗农的劳动热情，甘蔗实现了增产又增收。1964—1965年度，龙溪地区甘蔗总收获面积约14.12万亩，比上榨季增长了52.07%；总产量约57.9万吨，比上榨季增长了98.11%；平均单位面积产量4.1吨，比上榨季增长30.16%。

　　1966—1970年，国家又制定了一系列糖料经济政策，但受“文化大革命”影响，交售甘蔗奖售政策多是流于形式，未能解决实际问题，农民种植甘蔗的积极性亦受到影响。1965年福建省甘蔗种植面积为32.56万亩，亩产3.84吨，甘蔗总产量125.03万吨，但到1970年，全省种植甘蔗29.88万亩，亩产3.43吨，甘蔗总产量102.18万吨。为了进一步恢复糖料生产，解决糖料作物产区农民的口粮问题，1969年11月，轻工业部、农业部、商业部联合召开全国食糖及糖料生产会议，重申要继续贯彻国务院此前批转解决糖农口粮的两项规定。

　　总的来看，这一时期福建省及龙溪地区形成了较为系统的蔗粮矛盾解决办法：糖粮挂钩是一个以“罚”为主题的倒逼机制，奖售化肥、大米、食糖的政策则是一个以“奖”为主题的正面激励机制。上述政策在一定程度上既保证了蔗糖生产，又解决了蔗农的口粮问题。但该政策也存在一定缺陷，因为粮食奖售数量较少，无法彻底满足农民的口粮需求，部分农民仍感到种植甘蔗不划算，而更愿意种植粮食。与龙溪地区毗邻的江西赣南地区也出现了类似情况。对此，原江西省第二制糖厂厂长石道谋指出了这一问题的症结所在：“一亩地产多少斤粮食，种植甘蔗后就奖售多少斤粮食，就不会产生矛盾，而矛盾的原因就在于国家拿不出同样多的粮食来奖励甘蔗种植。”

　　这也说明该问题的解决需要站在蔗农的角度上去思考，其首要目的是满足自身最基本的生存需求，同时，相关办法的有效实施亦需要国家的大力支持。

　　蔗粮挂钩政策基本定型（1971—1975年）

　　从广泛意义上来说，蔗粮挂钩不只限于甘蔗与粮食，还包含与肥料、返销糖等，因此，这一政策的推行也需要考虑到其他相关方面的问题。根据全国棉花、油料、糖料生产会议精神和福建省《关于农村经济政策若干问题规定》，福建省革命委员会生产指挥部于1971年10月27日下发《关于蔗糖收购若干问题的通知》，进一步调整并细化了奖售化肥、大米、食糖政策，具体包括：甘蔗全部卖给国家，对零星产地因交通不便又无国营糖厂压榨的，由社队加工土糖，再按“购九留一”的比例交售；国营糖厂按实际交售量、当地食糖出厂价每吨供应返销糖20斤，生产队所得返销糖和自留糖中每榨季每人给3斤免税糖，平均达不到3斤的则按实际数量免税；社队向国家交售甘蔗按实际种植面积每亩给基本肥料30斤，再根据实际收购量每担补贴化肥1斤或交售土糖每担供应化肥10斤；社队所得的返销糖和自留糖如自食有余，愿意卖给国家的，商业部门按当地收购价加价15%收购，或以糖换粮；等等。上述办法不仅对交售的甘蔗给予返销糖、化肥补贴，而且还提出加价收购返销糖和自留糖，以此来增加糖料的来源，保证制糖工业的发展。

　　1972年3月31日，龙溪地区革命委员会生产指挥处商业处下发《关于开展以肥换糖的通知》，对返销糖和自留糖具体换购标准进一步细化，增加了以肥料换返销糖的措施，形成了以肥换糖、以粮换糖、加价收购糖三种换购办法。从实施细则来看，此时食糖缺口仍比较大，龙溪地区试图通过大量收购返销糖来弥补缺口。此后，福建省又出台了一系列政策，主要包括预拨奖售化肥等。

　　1973年6月25日，福建省革命委员会商业局、轻工业局联合下发《关于预拨1973—1974年榨季蔗糖收购奖售化肥的通知》。通知根据规定的奖售标准，结合调查甘蔗实种面积和预计的蔗糖生产情况，参考上半年已发化肥数量，提出预拨奖售化肥11046吨，其中龙溪地区为3755吨，约占总量的34.17%。8月22日，省商业局再次下发奖售通知，提出预拨化肥4477.5吨，其中龙溪地区为1849吨，约占总量的41.29%。1974年3月23日，省商业局、轻工业局联合下发《关于预拨收购蔗糖奖售化肥的通知》，提出预拨1974—1975年榨季奖售碳酸氢铵7200吨，其中龙溪地区为2900吨，约占总量的40.27%。6月26日，省商业局、轻工业局再次下发通知，提出预拨氮肥5000吨，其中龙溪地区为1340吨，约占总量的26.8%。根据甘蔗生产后期田间管理追肥的需要，8月21日，省商业局、轻工业局下发《关于预拨第三批蔗糖奖售肥的通知》，提出预拨氮肥3000吨，其中龙溪地区1120吨，约占总量的37.33%。1975年4月，省商业局、轻工业局提出预拨1975—1976年榨季奖售氮肥5000吨，其中龙溪地区为1700吨，约占总量的34%。6月20日，省商业局、轻工业局提出再次奖售化肥1850吨，其中龙溪地区为625吨，约占总量的33.78%。奖售化肥预拨机制是蔗粮挂钩政策形成过程中的一种调整与补充，其顺利实施有助于甘蔗种植的季节性安排。

　　尽管奖售化肥、大米、食糖政策在福建糖料作物产区得到大力推行，但由于未能抓住蔗农口粮偏低这一关键问题，农民种植甘蔗的积极性并未真正调动起来。蔗农宁可多种粮食，也不愿饿着肚子种甘蔗。蔗糖产量逐年下降，由1966年的18万多吨降到1975年的11.2万吨。1975年底，福建省总结了经验教训，制订了新的蔗粮挂钩的奖售政策，主要包括：以蔗区既定基数为标准，社队每超售1吨甘蔗奖售原粮250斤；达不到基数的，按此标准反扣。同时还制订了蔗肥挂钩、蔗糖挂钩的奖售办法，规定每交售1吨甘蔗奖售化肥50斤、返销糖20斤，每斤返销糖可换原粮２斤。这一政策从1976年起开始实行，国家每年拨给福建省2亿斤贸易粮，作为蔗粮挂钩的补助粮。其具体办法包括：在甘蔗生产区核定甘蔗产量基数，基数内交售的甘蔗不补助粮食，超过基数交售的甘蔗实行蔗粮挂钩，补助粮食；龙溪、厦门、晋江三个地（市）以1973年榨季蔗糖实际产量为基础，莆田地区以1971年榨季的蔗糖实际产量为基础；全省甘蔗基数为98万吨，其中厦门市7万吨、龙溪地区44万吨、晋江地区11万吨、莆田地区36万吨。可以看出，作为福建省重要产糖地的龙溪地区，既是蔗粮挂钩政策实施的重要区域，亦为该地方政策上升为国家政策提供了具体可行的实践经验。

　　1971—1975年，蔗粮挂钩政策经过不断细化，其内容更加丰富，除此前形成的奖售化肥、大米及食糖供应办法外，还增加对返销糖和自留糖的三种收购办法，即以肥换糖、以粮换糖、加价收购。与此同时，奖售化肥预拨机制也是蔗粮挂钩政策形成过程中的一种调整与补充，该机制可以解决蔗粮挂钩政策与甘蔗实际生产之间的时间差问题，使政策更加完善，并促使其基本定型。总的来说，这一时期的奖售办法更加完善，标准更加合理，蔗农对这一办法也持肯定态度，种植甘蔗的积极性有所提高。

　　蔗粮挂钩成为国家政策并全面推广（1976—1985年）

　　福建省的蔗粮挂钩政策离不开中央政府的大力支持。一直以来，中央对福建制糖工业发展颇为关注，既肯定了其在解决蔗粮矛盾问题上所做的努力，也指出了存在的不足。如前文所述，根据中央指示精神，中共福建省委制定了蔗粮挂钩的具体政策。为贯彻落实中央指示和省委制订的政策，1976—1977年，龙溪地区先后14次召开各县负责同志参加的蔗糖生产会议，狠抓方针政策宣传、面积计划、蔗苗调剂、科学种蔗落实工作，把蔗糖生产列入党委的议事日程。为此，全区各级党委在积极开展蔗粮挂钩宣传工作的同时，及时分期、分批预拨粮食5000多万斤，定金100多万元，奖售肥、补足肥、高产肥等9000多吨，为甘蔗增产增收创造了条件。该榨季龙溪地区计划种蔗27万亩，实际种植28万多亩，砍收面积约25.03万亩，比上个榨季扩大了41.77%；总产糖量约8.25万吨，创历史新高；为国家提供商品糖约7.55万吨，积累建设资金近4000万元；社队蔗糖经济收入达2326万元，比上个榨季增加了933万元。根据蔗粮挂钩政策，全区应得补助粮6628万斤、奖售化肥约1.47万吨。可见，龙溪地区的蔗粮挂钩政策实施效果良好，并为此后的进一步开展奠定了基础。

　　虽然1976年龙溪地区蔗糖丰收，但受自然灾害、粮食减产等因素所致，造成粮食征购任务未能完成。为此，在该地区计划委员会、财贸办公室于1977年4月25日下发的《关于返销糖换购问题的处理意见的通知》中便明确提出：“把该收购的蔗糖，尽量收购上来，为国家多做贡献”，对于返销糖换购则视情况分别处理，具体包括：对蔗糖集中的主要产区且返销糖多、口粮达到邻近产粮区水平的社队，鼓励他们以糖换肥或加价换购为主，不换现粮；对以蔗糖补助粮顶征购任务而不足的社队，建议少留糖，以返销糖来弥补；对因灾粮食减产、留粮不多、生活有困难的社队，在国家安排的相关补助下仍有困难的，由食糖收购部门会同粮站，逐队核实汇总上报县（市）粮食局、商业局统一平衡。这一政策的出台，尤其是对返销糖换购的处理，既完成了甘蔗收购任务，又解决了粮食问题，保证了蔗粮挂钩政策的顺利开展。

　　1978年2月22日，龙溪地区革命委员会财贸办公室发布《关于做好食糖收（换）购工作的通知》，进一步传达了上级指示精神，即“现行的收购甘蔗奖售政策，返销糖换购政策，均保持不变，即每百斤返销糖可换购原粮200市斤，或化肥40市斤，或加价15%”。换言之，龙溪地区在当年继续沿袭了此前的蔗粮挂钩政策。与此同时，随着蔗粮挂钩政策的不断推行，政策本身也在推进过程中不断调整、完善，其中以提早下拨补助粮为典型代表。1979年8月14日，福建省粮食局等下发通知，提出预拨当年第一批甘蔗补助粮1.18亿斤，其中龙溪地区为4000万斤。11月26日，福建省粮食局提出预拨该年度第二批甘蔗补助粮1.37亿斤，其中龙溪地区为4600万斤。预拨补助粮政策本质上也是对此前预拨奖售化肥政策的延续，是对蔗粮挂钩政策的补充和完善，解决了蔗区粮食不足问题，解决了蔗农的后顾之忧，推动了甘蔗种植业向前发展。

　　总的来看，福建省蔗粮挂钩政策成效显著。从1976年到1978年，该省的甘蔗种植面积由51.77万亩增加到56.09万亩，产量由167.73万吨增加到257.75万吨。经过数年实践，福建省新的蔗粮挂钩政策得到了中央的高度肯定。1978年，轻工业部总结了福建发展糖料的经验，提出“采取以粮换糖、粮糖直接挂钩”政策，认为“多进口粮、少进口糖来扶持国产糖是合算的”。轻工业部还多次提出实行糖粮挂钩政策的建议，并在1979年12月中共中央办公厅《供你参考》上发表了《一个发展我国食糖的好建议》。轻工业部对福建省蔗粮挂钩政策的高度肯定，无疑为从龙溪地区的具体实践中形成的福建地方经验上升为国家政策起到了关键作用。

　　邓小平曾指出：“在今后一个时期内，宁肯进口粮食，扶植国内糖料和其它经济作物的生产，若干年后做到不进口糖，并争取出口。这是发展我国糖料和其它经济作物的一个大政策，具有战略意义”。在此精神指导下，1980年7月4—12日，全国棉花、糖料生产座谈会在北京召开。会议主要解决了1981—1985年全国棉花、食糖生产发展规划和所需专用粮的安排方案以及几项具体政策措施，其中，关于食糖生产专用粮的安排，会议主要研究了福建省蔗粮挂钩的经验，结合到会几个省、区的实际提出：“甘蔗产区，以1979年食糖生产、收购量为基础，留有一定的余地，作为食糖生产、收购基数，分别由省、自治区落实到生产队或其他基本核算单位，从1981年起，每超购1吨食糖奖售1吨粮食”。紧接着，同月21—27日，全国千吨以上甘蔗糖厂协作组第八次经验交流会在福建省漳州糖厂举行。会议的主要任务是“认真贯彻落实党的十一届五中全会和国家农委棉花糖料座谈会精神”，会议的交流讨论活动突出了提高经济效益这一中心议题，其首要经验便是福建发展甘蔗生产的蔗粮挂钩政策。会议地点选择在漳州糖厂，可见漳州经验对于福建省蔗粮挂钩政策的重要意义。

　　1980年9月1日，国务院批转《国家农委关于召开棉花、糖料生产座谈会的情况报告》，批准实行糖粮挂钩，指出：“这是一项使农民富起来，使国民经济活跃起来的重大政策，各省、市、自治区和国务院各有关部委，都要认真研究，切实把这件事办好”。1981年5月23日，国务院发布《关于棉粮、糖粮挂钩奖售粮几个问题的通知》，对棉粮、糖粮挂钩奖售粮的供应价格和经营费用负担问题做了规定，即奖售粮的供应价格一律按统购价格执行，经营费用和亏损列入粮食企业亏损，由地方财政统一拨补。至此，蔗粮挂钩正式由福建地方经验上升为糖粮挂钩的国家政策，在全国主要糖料作物产区推广开来。为保证全国糖粮挂钩政策的顺利推行，中央安排全国支付糖料生产专项粮食计划，1981年为26.2亿斤，之后逐渐递增至1985年的46.2亿斤。

　　随着家庭联产承包责任制的推广，粮食供应不足问题逐步得以解决，1985年的中央一号文件宣布取消持续30多年的统购统销制度，随之，因缺粮而出台的糖粮挂钩政策也很快被取消。福建省也从该年榨季开始取消蔗粮挂钩，按照甘蔗综合价收购（即把补助粮的统销价和议价的差价补在甘蔗收购价上），不再安排补助粮食，其所需口粮均由市场调节解决。至此，蔗粮挂钩政策退出了历史舞台，但其在我国制糖工业历史上所发挥的重要作用却不容忽视。该政策既有效解决了种植糖料作物农户的口粮问题，提高了其种植糖料作物的积极性，又保证了糖料作物产量逐年增加，为糖厂提供了原料，并最终推动制糖工业向前发展。

　　制糖工业是我国工业体系的重要组成部分，是连接推动农业发展和支持重工业建设的重要一环。新中国成立后，受各种主客观因素的影响，粮食不足问题长期制约着各糖料作物产区的糖料供应，为此，各级党委和政府做了巨大的努力，并形成了一系列的糖粮挂钩政策。例如，在广西，20世纪50—60年代便试图探索解决这一矛盾的办法，并于1963年实行了蔗粮挂钩措施，但影响较为有限。相对而言，福建省糖粮挂钩的经验则更具代表性和普遍意义。福建省是我国重要的蔗糖产区。在1958—1985年的20多年里，根据不同时期蔗粮矛盾的特点，在中央有关政策精神的指导下，福建省结合本地实际，推行了切实可行的蔗粮挂钩政策，切实推动了地方制糖工业的发展。福建省的甘蔗种植及糖业生产主要集中于闽南地区，其中又以龙溪地区的糖业经济最具特色。在当时的工业体系战略布局中，龙溪地区利用区域特色经济优势，既筹建了一大批国营糖厂，为我国的制糖工业体系形成做出了重要贡献，又在此过程中不断丰富和完善了蔗粮挂钩政策，为其最终上升为福建乃至全国政策提供了地方经验。从地方经验到国家政策，福建的蔗粮挂钩政策经历了一个较为漫长的互动过程。简言之，蔗粮挂钩政策是中央政策精神和地方具体实践相结合的产物，既有中央政府与福建地方政府的互动，也有福建省与龙溪地区乃至龙溪地区和各县（市）、公社、糖厂等的互动。在此过程中，各级党委和政府的高度重视、缜密规划以及细心指导是这一地方经验成功上升为国家政策的关键。总之，龙溪地区蔗粮挂钩的历史是地方经验上升为国家政策的典型代表，是地方治理经验的成功总结，对推进制糖工业发展、区域经济发展和人民生活水平提升具有一定意义。

　　［作者简介］徐岚，博士研究生，厦门大学历史系；赵国壮，历史学博士，教授，西南大学历史文化学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2022年第2期，注释从略，引用请参考原文。