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新中国环境保护区域协作的先导:官厅水库水源保护工作初探(1972~1975)
发布时间: 2017-01-17    作者:徐轶杰    来源:第十五届国史学术年会论文集 2016-09-01
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  官厅水库水源保护工作是新中国环境保护事业起步阶段第一项跨区域环境保护工程,是新中国环境保护区域协作的先驱。以往的研究认识到了其重要性,但受到材料的限制从历史角度的研究大多是概述性的描述[1]或当事人的回忆,[2]在地方志和地方文献中也有部分记载[3],但多不系统。近年来,随着中国的迅速发展以及生态文明建设确立为国家战略的一部分,环境保护问题逐渐引起学界的更多关注,关于官厅水库水源保护工作的研究也开始逐步深入。姜书平[4]和段蕾[5]的研究利用地方档案进一步推进了官厅水库水源保护工作研究的进展。本文通过文献梳理和档案发掘,从官厅水库水源保护工作的缘起、实施和效果等方面初步总结官厅水库水源保护工作的经验和启示。 

  一、官厅水库水源保护工作的缘起 

  官厅水库位于今天北京与河北交界地带,距北京西北100多公里,上游有贯穿张家口地区的洋河、流经大同的桑干河和流经北京延庆的妫水河三条主要河流。[6]官厅水系流域面积4.7万平方公里,约占永定河流域总面积的90%。[7] 

  官厅水库是新中国成立初期四大水利工程之一。1950年,政务院就批准修建官厅水库以“控制永定河洪水,并保证北京人民生活和工农业生产的稳定水源”。[8]官厅水库工程1951年动工至1954年竣工。毛泽东不仅视察过工程进度而且还为工程竣工题词。[9] 

  官厅水库从1957年起开始向北京供水,是北京市工农业用水的主要水源,库水流入永定河,是北京饮用地下水的重要补给源;城区的河道、昆明湖、什刹海、中南海等地面水也靠库水补给。[10]1957至1985年,官厅水库共向北京市供水233亿立方米,其中用于工业生产和人民生活近143亿立方米,用于农业近90亿立方米。[11] 

  随着新中国在20世纪60年代中期重启重工业进程,大量重化工业项目迅速建立。尽管我国较早建立了工业废水的排放标准,毛泽东等党和国家领导人也不断强调“三废”综合利用,[12]但由于技术水平落后、认识局限、规划不合理和“文革”造成的混乱导致60年代末在中国就出现了一些严重的污染现象。比如,1969年初,长江宜宾段发生了江面污染物超标排放导致失火烧毁船只、烧伤船工的事故。[13] 

  1971年,官厅水库出现死鱼现象,中科院地理所进行了初步调查,认为水库受到上游来水污染。[14]1972年3月,怀来、大兴一带群众,因吃了官厅水库有异味的鱼,发生了恶心、呕吐等症状。经检测,“水库盛产的小白鱼、胖头鱼,体内滴滴涕含量每公斤达2毫克(日本规定不得超过0.11毫克,苏联规定不得超过1毫克)”。1972年春天从水库收购的4万斤鱼不敢出售。[15]这一情况受到党和国家领导人的高度关注,周恩来要求派调查组调查。[16] 

  3月17日,北京、河北等相关方面组成了官厅水库污染情况调查组[17],由万里带队协同北京市“三废”管理办公室及中科院地理所等相关研究单位对官厅水库的污染情况进行进一步调查。调查组重点考察了官厅水库上游的洋河水系。 

  4月29日,调查组提出了《关于官厅水库目前污染情况的报告》,对官厅水库污染形成的原因进行了较为深入的剖析,对官厅水库污染形势进行了判断,并提出了官厅水库污染治理的建议。 

  《报告》首先指出,上游污染是官厅水库污染的主要来源。“洋河沿线的张家口市(包括宣化、下花园)区属以上工厂256个,其中含有害物质多,排水量大的冶金、化工、造纸、农药等工厂多半是在1969年后新建或扩建的,而且大部分没有回收处理措施”。这些污水经洋河直接进入官厅水库,成为官厅水库污染的重要来源。《报告》分析并指出水库来水减少是官厅水库污染加剧的原因。《报告》指出,由于1971年水库来水仅为2.88亿立方米,导致1971年下半年官厅水库蓄水量仅为2.90亿立方米,处于历史低位。因此,水库来水减少导致“上游入库的有害废水得不到很好的稀释,造成了污染相对加剧”。《报告》评估了官厅水库污染的严峻形势,认为“如果水库污染任其发展,按上游工厂现有生产能力排放废水和水库来水、蓄水维持1971年状况,粗略估计再过半年(1972年下半年——笔者注)水库滴滴涕的浓度将可能由现在最大的0.42微克/升上升到0.95微克/升”,“含酚量将上升到0.018毫克/升,其他毒物也自然相应增加,后果严重。”[18] 

  因此,《报告》要求“当前必须采取有效措施”并提出四项建议:(1)请北京市 

  “尽快将官厅水库污染情况转达有关省市并全面研究制止官厅水库污染的措施”; 

  (2)“由二省一市(河北、山西、北京市)组成官厅水库水源保护协作组,研究制定官厅水库流域保护具体办法和水库及上游河流污染情况的常年观测制度”;(3)“加强对库区周围及上游城市新建扩建厂矿企业的管理,必须在基建及设计中考虑工业废水回收与处理,否则不予兴建”;(4)“有关部门应尽快解决库区周围受污染严重的生产大队的水源问题,保证饮水安全,并组织医务人员进行必要的体检与治疗。”[19] 

  虽然《报告》仅反映了洋河流域的污染情况,但调查组提交的《报告》较为全面分析了官厅水库水污染的原因,对污染形势做出了评估并提出了具有针对性的四条建议。这些建议中关于“官厅水库水源保护协作组”和“新建企业必须考虑废水回收与处理”的建议为跨地区跨部门的“官厅水库水源保护领导小组”的成立和“三同时”制度的提出奠定了基础。 

  根据这一《报告》,北京市革委会向国务院上报了《关于官厅水库污染情况的报告》。[20]国务院副总理李先念与中共北京市委第一书记、北京市革委会主任吴德专门会面讨论并同意了北京市提出的先解决官厅水库污染的计划。5月20日,李先念将北京市的报告批转给时任国家计委革委会主任余秋里、国务院业务组陈华堂、国家计委副主任袁宝华并指出为解决官厅水库污染问题,“要召集有关省、市负责同志和工厂同志一议,提出有力措施,能在短期内做出成效才好。”[21] 

  二、官厅水库水源保护工作的实施 

  根据调查研究和北京市的相关意见,国家计委和国家建委于1972年6月8日提出了《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》。《报告》在前期调研的基础上,补充了对桑干河和妫水的初步调查,并提出了解决官厅水库污染问题的5项意见。 

  《报告》建议成立“官厅水库水源保护领导小组”,并由“北京市、天津市、河北省、山西省有关负责同志组成,国家计委、国家建委、燃化部、冶金部、轻工部、卫生部、农林部派人参加”。官厅水库水源保护领导小组的主要任务是:“组织调查研究,提出对洋河、桑干河、妫水河污染的治理规划,并组织实施;拟定水源、水质的管理办法;检查有关工厂‘三废’治理情况;加强水质检验工作,建立经常性的检测制度”等。[22] 

  《报告》提出了针对官厅水库污染的应急处理意见,要求主要排污企业迅速暂停生产,尽快采取紧急措施将工厂排放废水中有毒物质的含量降低到卫生标准以内。《报告》提出,治理“三废”所需资金和材料,“首先在本厂解决。不足部分列入计划,由河北省、山西省、北京市调集解决,省、市确实不能解决的部分投资和材料设备,报国家计委。”[23] 

  《报告》还提出了“三同时”原则,即:“新建、扩建工厂的工厂建设和‘三废’综合利用工程要同时设计,同时建设,同时投产”。凡涉及“三废”的工厂,若无切实有效处理措施的,一律不准在洋河、桑干河、妫水河流域兴建和扩建。[24] 

  《报告》要求建立监测化验系统,加强检验工作,并加强和建立相应地区的监测和化验机构。《报告》还要求进一步做好对桑干河和妫水河污染的调查并于8月下旬提出全面治理规划。[25]国务院于6月20日全文批转了这一报告,即国务院(72)46号文。 

  6月23日,官厅水库水源保护领导小组迅速建立并召开第一次会议,由北京市的万里任组长。7月10日,官厅水库水源保护领导小组办公室(以下简称“官办”)正式办公。“官办”由北京、河北、天津和山西的相关部门派干部组成,北京规划组的王一人为办公室负责人。 

  根据国务院的指示,官厅水库水源保护领导小组迅速组织相关人员到大同市和张家口地区进行实地考察,对重点的排污企业进行了摸底和调查,对这些排污企业污水的产生成因进行了调查和分析,并于7月12日向国务院提交了《关于官厅水库水源保护工作进展情况的报告》。8月,官厅水库水源保护领导小组又向国务院提交了《关于桑干河水系污染情况的调查报告》。 

  这两份报告确定了官厅水库水污染治理的五大方针:(1)提高思想认识,将保护官厅水库水质提到路线高度来对待,充分发动群众,当作政治任务来抓;(2)突出重点,狠抓对水质危害较大的重点单位,采取紧急措施,关停或搬迁污染大户;(3)各有关省、市、地区,都要抽调干部、配备技术力量,建立和健全治理“三废”的组织,认真调查,分期分批打歼灭战;(4)加强企业管理,新建或扩建企业要严格实施“三同时”原则,否则不得动工兴建;(5)加强化验力量,建立检验网。 

  国务院分别批转了上述两份报告,即国务院62号文件和67号文件。从6月到9月的三个月内,国务院针对官厅水库水污染问题以批转的形式发出三个文件,其力度是空前的。在这种空前力度下,官厅水库水源保护工作在探索中迅速开展。 

  1.教育并提高干部群众对污染问题的认识 

  官厅水库水源保护领导小组首先从对污染的认识入手,提高干部群众对于污染的认识。当时,在干部和群众中对于环境污染问题存在比较普遍的误解和错误思想。只有提高了干部群众对污染问题的认识才能更好地激发出干部群众治理污染的动力,弥补技术和资金上的短板。 

  “文革”期间在极左思潮的影响下,一些宣传将污染问题描述成资本主义的罪恶,“不承认社会主义国家会有污染,环境污染是资本主义没落和垂死的表现。”[26]有的基层干部认为“洗锅刷碗还有饭渣污水,这么大工厂还免得了排放废水废渣”。在生产指标面前,有的基层干部认为“完不成生产任务不行,‘三废’治不治关系不大”。中国虽然很早提出了“三废”综合利用问题,但缺乏相应的配套和激励措施,致使一些干部认为“搞‘三废’治理费力不小,油水不大”。这些思想混乱现象严重影响了群众对污水治理的认识,认为治理不治理和自己没多大关系。[27] 

  针对这种情况,官厅水库水源保护领导小组制定了发动干部群众的宣传策略。在前三次官厅水库水源保护领导小组会议上反复宣传保护官厅水库、治理官厅水库水污染的重要性,要求“把保护官厅水源提高到执行毛主席革命路线的高度来认识”,以此动员中层干部。同时,官厅水库水源保护领导小组开展了对群众的宣传工作,将国务院的三个文件,即国务院46号、62号和67号文件,相继发送至各工厂单位,通过使文件与群众见面的方式,反复宣传治理官厅水库污染的重要性。当时的群众纷纷表示,要保卫毛主席,一定要治理好污水,不让一滴污水进入北京。[28] 

  通过反复的宣传教育,干部群众治理污水的积极性被激发出来,形成了污水治理的热潮。宣化造纸厂是重点污染企业,但既缺乏设备材料又缺乏技术。在宣传教育后,干部群众的治污热情被激发出来。“他们在施工中没有钢筋就用榔头从日伪时期破旧的混凝土地堡中砸出来用,没有钢板做操作台,他们就用废刀片一块一块地焊接起来,先后自己加工制造了59套设备。”在干部群众的治污努力下,该厂比计划提前一个月完成土建施工。[29] 

  2.抓住重点分批推进 

  在教育和提高干部群众对污染问题认识的基础上,官厅水库水源保护领导小组抓住重点,集中关停并搬迁了一批污染大户,有步骤地开始分批实施治理官厅水库上游的污染企业。 

  官厅水库水源保护领导小组针对国务院46号、62号和67号文件中涉及的重点污染企业进行了治理,采取了紧急措施。这些企业成为第一批治理单位。 

  张家口地区的沙城农药厂1970年7月开始生产滴滴涕,每天排出含有滴滴涕、氯苯等酸性污水3000多吨,超过国家标准高达600倍。1972年3月,该厂付产盐酸240多吨,由于没有销路又无处储存随意排入洋河,这些污水未经处理流入洋河最终进入官厅水库。[30]根据国务院46号文件指示,官厅水库水源保护领导小组要求沙城农药厂的滴滴涕生产车间迅速停止生产,待解决该厂生产污水问题后再恢复 

  生产。[31] 

  山西大同市的合成橡胶厂(总后3528厂,后改称山西省有机化工厂),每天排放含氯丁二烯、二氯丁烯、乙醛等有毒废水5426吨,只作部分简单处理就排入河道,导致桑干河严重污染。[32]1972年7月1日起,该厂停产治理污染,防止跑冒滴漏,开展生物化学实验并改善工艺,采用了无苯中止剂和氯丁乙烯密闭聚合等新工艺。[33] 

  张家口地区决定关闭并搬迁宣化农药厂。3月份,万里考察洋河流域发现宣化农药厂不仅对官厅水库污染威胁较大,而且厂址距城市居民区近,所排污水、毒气危害人民健康,还处于出口葡萄生产基地的上风口,很可能造成其他损失。[34]当时便建议迁厂。6月29日,万里以官厅水库水源保护领导小组组长身份带领中央、省、地市“三废”治理联合检查组到宣化农药厂再次视察并再次建议迁厂,以免污染官厅水库。宣化农药厂从1972年7月份起逐步停产并搬迁新址。[35] 

  针对重点污染大户实施的停产和迁厂等紧急措施迅速改变了官厅水库上游的污染情况。7月13至15日,桑干河调查组及张善功、凌绍森等在考察桑干河污染情况时汇报:“由于国务院下达了46号文件之后,各地区、各部门沿官厅上游各单位负责同志都很重视并采取了紧急措施,从直观感觉来看,官厅水质有所好转,浓厚的滴滴涕气味已经减轻了”。[36] 

  针对污染大户的紧急措施和相关治理构成了官厅水库水源保护工作的第一批重点治理项目。第一批共有十个重点厂,分别是:沙城农药厂、宣化农药厂、宣化造纸厂、沙城磷肥厂、宣化钢铁公司、大同机车厂、大同合成橡胶厂、大同制药厂、大同造纸厂、大同皮毛厂。[37]这些工厂是官厅水库上游的污染大户,也是“官办”投资的重点。对于张宣地区5个重点厂的污水治理项目1972~1975年,“官办”投资289.6万元、有关部委投资了164万元、地方自筹60万元,分别占同期在该地区“官办”投资总额的35.53%,有关部委投资总额的56.36%,地方自筹资金总额的43.48%。对于大同地区5个重点厂的污水治理项目1972~1975年,“官办”投资142.4万元、有关部委投资了542万元、地方自筹70万元,分别占同期在该地区“官办”投资总额的16.51%,有关部委投资总额的73.44%,地方自筹资金总额的58.82%。[38] 

  第一批治理项目在投资上成为重点,在治理效果上也是立竿见影。沙城农药厂共有14项污水处理工作,截至1972年8月,即停产后1个月,已经完成6项工作,污水中滴滴涕浓度从原来的44.5毫克/升降到0.4毫克/升。沙城磷肥厂污水含砷浓度由原来0.8毫克/升降为0.2毫克/升。[39]大同合成橡胶厂采用氯丁聚合无苯终止工艺从根本上消除了苯对水质的污染。[40] 

  第一批十个重点工厂的工作不仅取得了减轻水污染的重要效果而且还为下一阶段的工作提供了必要的经验,也带动了若干中小厂的治污工作。在此基础上,官厅水库水源保护领导小组开始了第二批和第三批中小厂和市属厂的污水治理工作。 

  从1972年到1976年,第一批和第二批官厅水库水污染治理工程共涉及了33个单位共68个项目。[41]加上第三批项目,官厅水库水源保护领导小组相继以“官办”名义带帽下达了1712万元投资,有关部委下达了1029万元投资,地方自筹了319万元投资,总计投资3060万元。[42]这些工程的开工建设和相继完工对减轻官厅水库污染具有重要作用。 

  这些工程大致可以分为三类:第一类,通过提高技术水平改进工艺,减少污水排放,如沙城农药厂滴滴涕缩合项目和大同合成橡胶厂无苯终止剂项目。第二类,通过开展“三废”综合利用,化害为利,减少污水排放,如大同制药厂废水综合利用项目,不但减少了废水中的有毒物质还回收了重要的工业原料,1974年仅工业草酸就回收了28吨。第三类,通过建设污水净化设施,采用物理、化学或生物方法处理有毒有害物质含量不高或者没有回收利用价值的废水,使污水净化保护水源,如大同机车厂建立了日处理1500吨污水的污水处理站,[43]废水含酚浓度为200毫克/升,经过生物化学发处理后其浓度降为0.5毫克/升,净化率高达99.75%。[44] 

  污水治理工程的治理效果明显。1973年洋河口的滴滴涕检出量从1972年的0.2毫克/升下降到0.02毫克/升。1974年,桑干河口的酚检出量从1972年的0.026毫克/升下降到0.005毫克/升。上游污染的治理使官厅水库水质大为改观。1974年库区滴滴涕未检出,酚检出量为0.008毫克/升是1972年的五分之一。[45] 

  3.全国科研大协作,建立监测网 

  在开展官厅水系治理的同时,官厅水库水源保护领导小组不断加强科学检验力量,并开展全国科研大协作,初步建立了官厅水系污染监测网。 

  科研技术力量的不足是官厅水系水源保护工作初期污水治理工作面临的最大问题。由于“文革”的冲击,许多科研院所的科研工作处于停滞状态。就官厅水库水源保护工作表现出来两个严峻的科研技术问题导致污水治理工程受阻:一个是检验力量不足,另一个是科研力量不足。 

  就检验力量不足而言,不仅检验人员短缺而且检验设备更是缺乏,导致重点工厂和地方部分污染物无法化验,严重影响污水治理的进度。1972年7月,污水治理重点企业沙城农药厂反映,“我厂污水成分复杂,且大部分系有机毒物”,“一些有机物的含量分析不能进行(尤其微量分析),需上级有关单位协助尽快解决分析仪器,并培训分析人员。”[46]不仅重点工厂缺乏检验力量,地区的检验力量也严重不足。同月,张家口市汇报治理工作中化验能力太低是一个主要问题。由于缺乏仪器,“一部分有机毒物,根本无法化验”。[47] 

  另一方面,科研力量不足导致污水治理工程受阻。由于技术力量跟不上,经过宣传教育的群众虽然有治理污水的热情,但土法上马,技术不过关造成一定的损失。张家口市反映,由于技术力量跟不上去,有的厂一个简单的沉淀池,一个月内已经塌了两次,造成在人力和物力上的损失。[48]同时,由于技术问题使基层出现畏难情绪。有的说“咱设备缺,条件差,污水量大,成分复杂,难治”;有的说“咱厂的污水全国都没办法解决!”还有的说“我厂是新建企业,不仅没有工程师,连老工人也很少,只靠自己干不了。”[49] 

  面对科研技术力量不足的情况,官厅水库水源保护领导小组在发动群众的同时提出“加强化验测定能力”“建立检验网,培训检验人员”的要求。官厅水库水源保护领导小组要求“各地都要加强‘三废’化验机构,首先是各工厂单位要配备人员、添置必要的设备,建立机构,对本单位的产品和废水、废气进行经常的测定检验,各地区要根据条件,健全防疫站的工作,建立综合性的‘三废’化验站。官厅水库的化验力量必须加强”。[50]官厅水库水源保护领导小组还要求对有害物质进行常态化监测,“每年应在春汛期、枯水期、洪水期、平水期、各搞一次河道水质检验分析,坚持数年,定为常例。”[51] 

  1972年8月29日至31日,官厅水库水源保护领导小组在张家口市召开第二次会议,会议决定“为加强张家口市工业卫生测验力量,拨给张家口市5万元购买化验仪器。地区需建的中心化验站,纳入73年计划解决。”[52]从1973年1月起,官厅水库水源保护领导小组重点建设了官厅水库、大同和张家口市三个监测中心站和张家口地区监测站、雁北地区监测站、内蒙古丰镇县监测站,前后投资约400万元,并通过监测化验技术普通培训班和高级培训班的形式培养了大批急需的化验人员。[53] 

  同时,官厅水库水源保护领导小组协调全国各单位帮助沿岸工厂单位研发和设计污水治理项目开展并对官厅水库水源保护工作的科学研究。 

  对于技术困难较大的厂,官厅水库水源保护领导小组发挥协调作用,实施科研大协作,采取对口支援的办法争取短期内解决问题。比如,燃化部直接对口帮助沙城农药厂,并派工程师指导滴滴涕缩合工艺的安装。[54]大同合成橡胶厂由中南设计院帮助设计污水处理方案。[55] 

  1972年9月12日,中国科学院、卫生部和“官办”开始研究污水治理科研项目和建立化验机构问题。[56]随后,中国科学院一局组织中科院有关研究所、中国医学科学院和中国农业科学院的有关研究所、中央有关部的专业研究所、大专院校和地方有关部门单位,组成了官厅水源保护科研监测协作组。1973年1月23日,第一次官厅水库水源保护科研监测会议在中国科学院召开,对官厅水库水源保护的科学监测开始有步骤有计划地展开。[57] 

  1972至1975年三年间,从东北到厦门,全国三十多家科研机构的数百位科研人员先后参与了官厅水库水源保护的“全国科研大协作”。通过严谨的研究和深入实践,科研工作者们不仅摸清了官厅水库水污染的基本情况,而且攻克了一系列新工艺新技术难关,如大同合成橡胶厂无苯终止剂新工艺、炭黑废水循环治理技术、皮毛行业铬盐回收技术、造纸黑夜制碱磷肥技术、高炉污水循环技术、焦炉污水生化处理后循环使用技术等。[58]这些新工艺新技术为治理污水提供了必不可少的智力支持,大大加速了污水治理工程的进度。 

  与此同时,在三年多的时间里,科学工作者们共同协作积累了10多万个数据,写出了100余篇专题报告和10余万字的科研总结。[59]科研工作者的严谨工作不仅为进一步治理好官厅水库提供了不可或缺的科技支撑,而且这些研究在中国环保领域许多都具有开创性,比如环境评估等。这些研究后来编入《官厅水系水源保护的研究》并获得1978年中国科学大会奖。 

  三、官厅水库水源保护工作的经验和启示 

  在党和国家的高度重视下,在各地区各部门的充分协作下,在干部群众的积极参与下,在科研人员的不断攻关下,官厅水库水源保护工作在三年的时间内取得了明显的效果。“水库的水质已经显著好转”,“库水异味已经消失,水色便清;七二年出现的大量漂浮物,泡沫和岸边的粘滑附着物大大减少;死鱼现象已经没有了”。“主要污染物酚、氰、砷、滴滴涕、六六六等的含量较七二年和七三年都有所降低”。[60]官厅水库水源保护工作是新中国历史上第一次跨区域、跨部门的环保工作大协作,对于当今京津冀协同发展和中国生态文明建设有着重要的经验和启示。 

  1.党和国家的高度重视是官厅水库水源保护工作的前提 

  党和国家领导人一向高度关注污染问题和环境问题。毛泽东早在60年代初就提出了工业“三废”综合利用问题。官厅水污染事件后,党和国家高度关注官厅水库水污染治理工作。国务院副总理李先念特别约见吴德商讨官厅水库污染治理问题。周恩来总理特别批示“要求各有关部门和地区必须严肃对待此事,积极行动起来”,“一抓到底,不要半途而废”并将其上升为“路线问题”来看待。[61]1972年9月23日,周恩来在会见华北协作组时强调:在经济发展的同时要抓紧解决好环境保护问题,“绝对不做贻害子孙后代的事”。[62]国务院在短短三个月内下发三个文件过问官厅水库水源保护工作,在中国环境保护工作中史无前例。这充分体现了党和国家对官厅水库水污染治理的高度重视。党中央、国务院的高度重视是官厅水库水源保护工作得以开展的重要前提。 

  2.“社会主义大协作”是官厅水库水源保护工作的重要保障 

  官厅水库水源保护工作是新中国历史上第一次跨区域、跨部门的环保工作大协作。从中央到地方相关各地区、各部门为完成好官厅水库水源保护工作开展了“社会主义大协作”。 

  在中央层面,官厅水库水源保护领导小组起到了居中协调和相互督促的作用。官厅水库水源保护领导小组这一跨省、市和部门的联合组织形式是新中国环保事业的一个创举。这一组织形式的基本任务是组织统一规划、分头治理、联合检查、相互促进。 

  1972~1975年,官厅水库水源保护领导小组先后在北京、大同、张家口召开了五次会议,制定了三批工矿企业的污水治理规划,多次组织有关省、地、市“环办”、工业主管局和国务院有关部审查治理方案、检查工程进度、帮助解决技术和设备材料等困难问题,既沟通了情况,又交流了经验,起了相互学习、相互促进的作用,完成了国务院为官厅水库水源保护领导小组规定的主要任务。 

  在地区层面,北京市、河北省和山西省迅速行动、积极协同配合,贯彻国务院关于官厅水库水源保护“一抓到底,不要半途而废”的精神。7月4日,北京市成立了北京市革命委员会三废治理办公室。[63]国务院46号文件下发后,“河北省委、省革委会领导同志亲自部署,派工作组到张家口地区检查。”[64]7月8日,“河北省计委,为了落实官厅水库水源保护工作,召集了省化工局、冶金局、轻工局、科技局、水电局等负责人会议”,统一认识,落实措施,并指派相关部门技术人员去张家口市地区进行对口支援。[65]8月19日,山西省革委会毛鹏云政委和计委贾云标主持召开由山西省建委、煤化局、冶金局、轻工局、卫生局以及大同市革委负责人参加的“桑干河调查”汇报会。[66]9月11日,大同市成立了由市委副书记赵力之负责的“三废”综合领导小组。[67]河北省、山西省为了保护北京的供水安全,关停搬迁了相关工厂单位,在经济上做出巨大牺牲;北京市则更多地利用首都科研院所集中的优势,以中科院为中心开展了相关检验和科研工作,为官厅水库水资源保护工作提供智力支持。 

  在部委层面,由于官厅水库水源保护工作涉及大量环境工程建设和相关技术支持,国家建委、国家计委、一机部、轻工业部、燃化部、冶金部、卫生部、中国科学院等多个部门和条线相互配合、相互协同,为官厅水库水源保护工作提供了物资、资金和技术支持。国务院46号文件下达后,国家建委和燃化部就向大同派出了技术调查组。[68]截至1972年10月,一机部解决了重型、电工、仪表等设备和仪器共53台件;轻工部基本完成了对宣化造纸厂的设备订制;[69]冶金部解决了宣钢钢铁厂治理污水所需的106吨铸铁管;[70]卫生部下属的相关地区的卫生防疫站成为污水检测的重要力量;中科院组织了全国规模的科研大协作攻关官厅水库水源保护研究。 

  官厅水库水源保护工作开展的跨地区、跨部门的“社会主义大协作”,充分体现了社会主义制度的优越性。“社会主义大协作”极大地缓解了当时污水治理工程严重的“三材”(钢材、木材、器材)问题和技术困难,是官厅水库水源保护工作顺利开展的重要保障。 

  3.干部群众的治污热情与科学技术的结合是官厅水库水源保护工作的主要动力 

  经过从中央到基层的反复发动和教育,广大干部群众对于污染问题的认识迅速提高,克服了资金不足、技术水平落后和时间紧任务重等困难。经过教育广大干部群众对污水的认识大大提高,提出要保证不让一滴污水进入北京。在干部群众高涨的治污热情推动下,治污项目的土建工程完成都较为迅速。同时,主要工厂还成立了老工人、技术人员和管理人员组成的“三结合”污染治理小组,开展大量实验寻求污水治理的解决办法。如沙城农药厂通过群众性科学实验对污水处理进行了70多次试验,提出了40多种治理污水的方法。[71] 

  与此同时,专业科研机构和科研人员自始至终参与了官厅水库水源保护工作,为官厅水库水源保护工作提供了必要的智力支持。早在1971年,中科院地理所就与北京防疫站和官厅水库管理处合作对官厅水库水污染问题进行了初步研究。[72]由于治理工程面临技术困难,官厅水库水源保护领导小组协调全国各地科研部门和部委的专业研究机构,开展全国科研大协作攻关官厅水库水源保护研究,不仅开展对官厅水系污染情况的调查,而且为重点单位设计污水处理项目,还陆续参与编订了《官厅水库水源保护监测试行办法》《官厅水系水源保护管理暂行办法》(讨论稿)等一系列有利于官厅水库水源保护的措施。 

  通过一系列的教育活动,官厅水库领导小组提高了干部群众高涨对污水治理的认识,激发起了干部群众的治污热情。同时,官厅水库领导小组加强了官厅水库水源保护工作的监测工作并开展全国科技大协作,使干部群众的治污热情与科学技术达到有机的结合,成为官厅水库水源保护工作的主要动力。 

  4.环境工作的系统性制度化建设是环境工作有序开展的基础 

  官厅水库水源保护工作也反映出我国环境工作的系统性制度化建设的不足。我国是一个后发现代化国家,工业化起步较晚。在发展工业的同时,党和国家高度重视污染问题和人民健康。早在1956年,我国就出台了《工业企业设计暂行卫生标准》,规范了工矿企业污染排放。60年代毛泽东提出了“三废”综合利用问题,但是却没有建立相应的制度和激励机制。在“文革”极左思潮的冲击下,原来的工业管理规范被当作修正主义打倒,工业建设一味追求数量而忽视质量,更提出了“变消费城市为生产城市”“种田种到山顶,插秧插到湖心”等不切实际的口号。[73]中国环境问题迅速恶化,出现了官厅水库污染、大连湾污染和松花江水系污染等一系列环境事件。 

  在官厅水库水源保护工作期间,虽然党和国家高度重视,但由于我国环境工作缺乏系统性制度化建设,还有许多问题未能解决。 

  (1)污染治理缺乏有效的财政经济安排。由于当时国家计划中未作出污染治理安排,污染治理及配套的资金和物资来源发生问题,成为掣肘官厅水库水源保护工作的最大问题。起初,国务院46号文提出治理“三废”所需资金和材料,“首先在本厂解决。不足部分列入计划,由河北省、山西省、北京市调集解决,省、市确实不能解决的部分投资和材料设备,报国家计委。”但在具体实践中,污染企业自身很难解决“三废”所需的资金和材料。1972~1975年官厅水库水污染治理投资情况可以说明,官厅水库水源保护的投资大多由国家通过官厅水库领导小组,以“官办”名义带帽下达,占总投资55.95%,将“官办”下达资金与有关部委下达资金合计占投资总额的89.58%。 

  1972~1975 官厅水库水污染治理投资情况[74] 

  投资来源  投资额(万元)  占比(%) 

  “官办”  1712  55.95 

  有关部委  1029  33.63 

  地方自筹   319  10.42 

  (2)提出了“三同时”制度,但由于缺乏制度安排难以实现。建立“三同时”制度——要求新建、扩建工厂的“工厂建设和‘三废’综合利用工程要同时设计,同时建设,同时投产”——是官厅水库水源保护工作对中国环境保护工作的一大贡献。但是,由于缺乏国家顶层设计和上位法的缺位,1972~1975年,官厅水系就有45个工矿企业未执行“三同时”制度,数量超过了官厅水库领导小组规划的三批治理工厂单位的总和,[75]形成“一边治理一边污染”局面,[76]也是20世纪90年代官厅水库水质迅速恶化的主要原因。 

  (3)缺乏有效的环境污染处罚措施。官厅水库水源保护工作重点强调了对于污水的治理但是却缺乏有效的惩罚排污工厂的措施。比如,沙城农药厂经过整改后虽然解决了滴滴涕等酸性污染物的污染问题,但是却出现了非正常排碱问题。非正常排碱烧坏周边农民土地、烧伤牲口、耽误春耕,引发周边农民包围冲击沙城农药厂。最终处理结果也只是为周边农民赔偿损失并重新打井而已。[77]缺乏有效的惩罚措施,使严格开展环境污染治理受到阻碍,对于基层干部也仅仅是批评教育。[78] 

  以上问题的发生与我国环境工作系统性制度化建设的不足直接相关。这也说明了我国环境保护工作起步时期对环境工作的认识不全面,往往存在头疼医头脚疼医脚的现象,缺乏从顶层设计到政策设计,再到政策执行与评价的系统性制度化建设。[79] 

  这种情况直到改革开放后才开始逐步改善。1978年3月,第五届人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》,第十一条明确规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其它公害”。这是新中国成立以来第一次在宪法中对环境保护作出规定,为我国环境保护法制建设奠定了基础。1979年9月,第五届人大第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》对“三同时”制度从法律上加以确认。就污染治理资金来源直到1984年才有相对明确规定。1984年,城乡建设环境保护部、国家计委、中国人民银行、国家科委等八部门联合下发的《关于环境保护资金渠道的规定的通知》规定了环境保护资金的8条渠道。[80]就环保污染的处罚而言,2015年开始实施的新《环保法》被认为是中国“有史以来最严格的”,增加了企业违法排污的成本,一是引入了“按日计罚”的经济处罚措施,二是引入了“双罚制”,即在经济处罚同时,还可能对企业负责人直接实施拘留。[81] 

  综上所述,官厅水库水源保护工作是新中国历史上第一次跨区域、跨部门的环保工作大协作。在党和国家的高度关注下,相关各地区、各部门为完成好官厅水库水源保护工作开展了“社会主义大协作”;不仅实现了地区之间和部门之间的治理协作,还实现了干部群众的治污热情与科研技术的有机结合。1972至1975年官厅水库水源保护工作为我们今天更好地开展社会主义生态文明建设,进一步推进京津冀生态可持续发展提供了值得借鉴的经验和启示。 

  [1]曲格平:《新中国环境保护工作的开创者和奠基人》,中央文献研究室第二编研部编:《话说周恩来》,中央文献出版社2000年版,第123页;《中国环境保护行政二十年》编委会编:《中国环境保护行政二十年》,中国环境科学出版社1994 年版,第 5 页;曲格平:《回忆周恩来总理对环境保护事业的支持和关怀》,曲格平、彭近新主编:《环境觉醒:人类环境会议和中国第一次环境保护会议》,中国环境科学出版社2010 年版,第 474 页;王瑞芳:《当代中国水利史(1949~2011)》,中国社会科学出版社2014年版。 

  [2]王景华:《“官厅水库污染调查”开启环境保护研究之门》,中国科学院地理科学与资源研究所网, http://www.igsnrr.ac.cn/sq70/hyhg/kyjl/201007/t20100702_2891323.html。最后访问时间为2015年5月2 日。 

  [3]北京水利史志编辑委员会:《北京水利志稿》第1卷,1987年;《海河志》编纂委员会编:《海河志·大事记》,中国水利水电出版社1995年版;刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版;冯永峰:《不要指责环保局长——从北京看中国城市的环保出路》,世界知识出版社2007 年版。 

  [4]姜书平:《20世纪70~80年代初河北环境问题研究》,河北师范大学(硕士学位论文),2007年。 

  [5]段蕾:《新中国环保事业的起步:20 世纪 70 年代初官厅水库污染治理的历史考察》,“环境史理论与实践”全国青年学术论坛,2015年6月。 

  [6]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第2页。 

  [7]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第1页。 

  [8]《周恩来年谱(1949~1976)》上卷,中央文献出版社2007年版,第111页。 

  [9]《毛泽东年谱》第2卷,中央文献出版社2013年版,第260页。 

  [10]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第3~4页。 

  [11]北京水利史志编辑委员会:《北京水利志稿》第1卷,1987年,第158页。 

  [12]参见徐轶杰:《毛泽东与资源的综合利用》,《当代中国史研究》2014年第3期。 

  [13]《关于工业“三废”污染情况和建议的报告》1972年1月8日,河北省档案馆藏,档号:924-8-14。 

  [14]王景华:《“官厅水库污染调查”开启环境保护研究之门》中国科学院地理科学与资源研究所网, http://www.igsnrr.ac.cn/sq70/hyhg/kyjl/201007/t20100702_2891323.html。最后访问时间为2015年5月2 日。 

  [15]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第2页。 

  [16]曲格平:《回忆周恩来总理对环境保护事业的支持和关怀》,曲格平、彭近新主编:《环境觉醒:人类环境会议和中国第一次环境保护会议》,中国环境科学出版社2010 年版,第 474 页。 

  [17]《海河志》编纂委员会编:《海河志·大事记》,中国水利水电出版社1995年版,第171页。 

  [18]官厅水库污染情况调查组:《关于官厅水库目前污染情况的调查》1972年4月29日,河北省档案馆藏,档号:964-4-23。 

  [19]官厅水库污染情况调查组:《关于官厅水库目前污染情况的调查》1972年4月29日,河北省档案馆藏,档号:964-4-23。 

  [20]程振声:《李先念与新中国环境保护工作的起步》,中共党史资料编辑部编:《中共党史资料》第107辑,中共党史出版社2008年版,第191页。 

  [21]《李先念传》编写组:《建国以来李先念文稿》第3册,中央文献出版社2011年版,第169页。 

  [22]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第4~5页。 

  [23]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第4~5页。 

  [24]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第4~5页。 

  [25]《国家计委、国家建委关于官厅水库水污染情况和解决意见的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第4~5页。 

  [26]王景华:《“官厅水库污染调查”开启环境保护研究之门》,中国科学院地理科学与资源研究所网, http://www.igsnrr.ac.cn/sq70/hyhg/kyjl/201007/t20100702_2891323.html。最后访问时间为2015年5月2 日。 

  [27]官厅水库水源保护领导小组:《一年来官厅水库水源保护工作情况汇报》1973年7月,第3页。 

  [28]官厅水库水源保护领导小组:《一年来官厅水库水源保护工作情况汇报》1973年7月,第3页。 

  [29]官厅水库水源保护领导小组:《一年来官厅水库水源保护工作情况汇报》1973年7月,第5页。 

  [30]官厅水库污染情况调查组:《关于官厅水库目前污染情况的调查》1972年4月29日,河北省档案馆藏,档号:964-4-23。 

  [31]《关于张宣地区污水治理工作的进展和我省有关“三废”管理工作情况的汇报》1972年10月2日,河北省档案馆藏,档号:964-4-23。 

  [32]《国务院批转官厅水库水源保护领导小组关于桑干河水系污染情况的调查报告》1972年9月5日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [33]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(八)》1972年8月24日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [34]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(六)(草稿)》1972年7月20日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [35]中共张家口市委党史研究室编:《塞北情:党和国家领导人在张家口》,中共党史出版社1993年版,第240页。 

  [36]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(四)》1972年7月19日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [37]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十九)》1973年6月27日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [38]《一、二、三批治理工程情况汇总表》,北京市档案馆藏,档号:193-2-24。 

  [39]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(八)》1972年8月24日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [40]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十九)》1973年6月27日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [41]《关于官厅水库水源保护三年工作情况和今后任务的报告》1975年8月21日,北京市档案馆藏,档号:193-2-119。 

  [42]《一、二、三批治理工程情况汇总表》,北京市档案馆藏,档号:193-2-24。 

  [43]大同市地方志编纂委员会编:《大同市志》(上),中华书局2000年版,第147页。 

  [44]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第8~9页。 

  [45]《官厅水源保护工作情况汇报提纲》1974年9月,北京市档案馆藏,档号:193-2-84。 

  [46]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(五)》1972年7月26日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [47]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(六)》1972年7月20日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [48]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(六)》1972年7月20日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [49]《张家口地革委计委负责同志在官厅水库水源保护工作经验交流会上的发言(摘要)》1975年8月4日,河北省档案馆藏,档号: 919-3-332。 

  [50]《国务院批转官厅水库水源保护领导小组关于官厅水库水源保护工作进展情况的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第17页。 

  [51]《国务院批转官厅水库水源保护领导小组关于桑干河水系污染情况的调查报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第24页。 

  [52]《参加官厅水库水源保护领导小组第二次会议情况报告》1972年9月9日。 

  [53]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第13~14页。 

  [54]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(三)》1972年7月15日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [55]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十一)》1972年9月25日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [56]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十)》1972年9月14日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [57]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第10页。 

  [58]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第13~14页。 

  [59]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第11页。 

  [60]《关于官厅水库水污染治理工作情况和七五年工程安排的请示报告》,北京市档案馆藏,档号:193-2-119。 

  [61]《周恩来年谱(1949~1976)》下卷,中央文献出版社2007年版,第520页。 

  [62]《北京市环境保护大事记》编写组:《北京市环境保护大事记(1971~1985)》,1986年,第9页。 

  [63]《北京市环境保护大事记》编写组:《北京市环境保护大事记(1971~1985)》,1986年,第9页。 

  [64]《国务院批转官厅水库水源保护领导小组关于官厅水库水源保护工作进展情况的报告》,湖南省黔阳地区卫生防疫站编:《环境保护资料汇编》,1976年,第15页。 

  [65]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(三)》1972年7月15日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [66]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(九)》1972年8月24日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [67]中共大同市委党史研究室编:《大同市解放后党史大事记(1949~1985)》(征求意见稿),1987年,第340页。 

  [68]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十一)》1972年9月25日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [69]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十二)》1972年10月27日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [70]官厅水库水源保护领导小组办公室:《官厅水库水源保护领导小组办公室工作简报(十二)》1972年9月14日,北京市档案馆藏,档号:193-2-9。 

  [71]《张家口地革委计委负责同志在官厅水库水源保护工作经验交流会上的发言(摘要)》1975年8月4日,河北省档案馆藏,档号: 919-3-332。 

  [72]王景华:《“官厅水库污染调查”开启环境保护研究之门》,中国科学院地理科学与资源研究所网, http://www.igsnrr.ac.cn/sq70/hyhg/kyjl/201007/t20100702_2891323.html。最后访问时间为2015年5月2 日。 

  [73]《中国环境保护行政二十年》,中国环境科学出版社1994 年版,第4~5 页。 

  [74]《一、二、三批治理工程情况汇总表》,北京市档案馆藏,档号:193-2-24。 

  [75]《未执行“三同时”项目统计表》,北京市档案馆藏,档号:193-2-24。 

  [76]万里:《造福人类的一项战略任务:论中国的环境保护和城市规划》,中国环境科学出版社1992年版,第72页。 

  [77]刘燕生编著:《官厅水系水源保护·北京市自然保护史志》,中国环境科学出版社1995年版,第16~17页。 

  [78]万里:《造福人类的一项战略任务:论中国的环境保护和城市规划》,中国环境科学出版社1992年版,第110页。 

  [79]葛阿刚、崔元鲲:《公在当代,利在千秋的事业——张家口的环境保护工作概述》,中共张家口市委党史研究室编:《光辉岁月》,北京燕山出版社1995年版,第58页。 

  [80]《中国环境保护行政二十年》,中国环境科学出版社1994 年版,第 394页。 

  [81]金煜、王硕:《解读“史上最严格环保法”》,半月谈网站,http://www.banyuetan.org/chcontent/sz/szgc/ 

  2014430/100433.html。最后访问时间为2015年5月2日。

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