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十六大以来中国生态文明建设的回顾与思考
发布时间: 2017-01-17    作者:段娟    来源:第十五届国史学术年会论文集 2016-09-01
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  生态文明是人类遵循自然规律、经济规律和社会发展规律,在长期实践中取得的一切物质、精神和制度成果的总和,是人与自然、人与人、人与社会和谐共生、持续发展的一种伦理道德与意识形态,是一种新的文明形态。[1]生态文明建设,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计,是全面落实科学发展观、全面建设小康社会的重要举措。中共十六大以来,面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,中国共产党越来越重视环境保护和生态文明建设,先后出台了一系列重大决策部署,推动生态文明建设取得较大进展和积极成效。但人口多、底子薄、能源资源相对不足、生态环境承载能力不强长期是我国的基本国情,当前的生态环境形势也不容乐观,生态文明建设的体制机制还有待完善。文章回顾了十六大以来中国共产党关于生态文明建设的重要思想和论断,分析了生态文明建设的进展和问题,并对“十三五”时期进一步推进生态文明建设的路径进行了相关思考。 

  一、十六大以来生态文明建设思想的发展历程 

  十六大以来,中国共产党高度重视资源节约和环境保护,在科学发展观的引领下和全面建设小康社会的进程中,生态文明建设思想逐步完善,生态文明建设各项方针、政策也日趋成熟。 

  1.中共十六大:生态文明建设思想的酝酿起步 

  2002年11月,中共十六大提出要全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面。关于全面建设小康社会的奋斗目标,大会提出其中之一是“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。[2]2003年10月,中共十六届三中全会明确提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。[3]2004年3月,胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中强调要“坚持用科学发展观来指导人口资源环境工作”,要牢固树立以人为本的观念、节约资源的观念和保护环境的观念。2005年10月,中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调,全面落实科学发展观要坚持的原则之一是:加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化,切实走新型工业化道路,坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展。[4]2006年10月,中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,将“资源利用效率显著提高,生态环境明显好转”作为2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。强调必须坚持科学发展。统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然和谐发展,统筹国内发展和对外开放,转变增长方式,提高发展质量,推进节约发展、清洁发展、安全发展,实现经济社会全面协调可持续发展。[5] 

  在生态文明建设思想的萌芽起步阶段,中国共产党将生态建设和可持续发展作为全面建设小康社会的具体目标之一,强调走中国特色社会主义建设道路不能忽视生态建设和环境保护;提出要用科学发展观指导人口资源环境工作;强调以人为本,将统筹人与自然和谐发展作为构建社会主义和谐社会的目标之一;强调经济增长方式转变的重要性,提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策,加快建设资源节约型、环境友好型社会。这些思想为后来中国共产党生态文明建设思想的不断成熟奠定了基础。 

  2.中共十七大:生态文明建设思想的明确提出 

  2007年10月,中共十七大报告在阐述“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”时提出,要增强发展协调性、扩大社会主义民主、加强文化建设、加快发展社会事业、建设生态文明。关于“建设生态文明”的战略目标,报告指出要“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”[6]2008年1月29日,胡锦涛在中共中央政治局第三次集体学习时明确强调:“贯彻落实实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求,必须全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设,促进现代化建设各个环节、各个方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。”同年9月19日,胡锦涛在全党深入学习实践科学发展观活动动员大会暨省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中强调,“我们必须走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设,努力加快实现以人为本、全面协调可持续的科学发展。”[7]2010年10月,中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调:要加快建设资源节约型环境友好型社会、提高生态文明水平。要积极应对全球气候变化,大力发展循环经济,加强资源节约和管理,加大环境保护力度,加强生态保护和防灾减灾体系建设,增强可持续发展能力。 

  中共十七大首次明确提出了建设生态文明的战略任务,之后又清晰界定了建设生态文明的具体内涵,同时还有力探索了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的关系,赋予了生态文明建设与其他建设在全面建设小康社会进程中同等重要的地位,为中共十八大提出中国特色社会主义“五位一体”的总布局和生态文明建设思想的成熟完善提供了良好前提。 

  3.中共十八大至今:生态文明建设思想的成熟完善 

  2012年11月,中共十八大报告指出,“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”要“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”2013年11月,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”[8]2014年10月召开的中共十八届四中全会的决定提出:用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。2015年4月,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调要以健全生态文明制度体系为重点推进生态文明建设。《意见》指出,要“加强坚持以人为本、依法推进,坚持节约资源和保护环境的基本国策,把生态文明建设放在突出的战略位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化,以健全生态文明制度体系为重点,优化国土空间开发格局,全面促进资源节约利用,加大自然生态系统和环境保护力度,大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,弘扬生态文化,倡导绿色生活,加快建设美丽中国,使蓝天常在、青山常在、绿水常在,实现中华民族永续发展。”[9]2015年9月,为加快建立系统完整的生态文明制度体系,加快推进生态文明建设,增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性,中共中央、国务院出台《生态文明体制改革总体方案》,《方案》阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标、实施保障等重要内容,为我国生态文明领域改革作出了顶层设计和部署。2015年10月,中共十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,并将“加强生态文明建设”纳入五年规划任务目标之一。 

  中共十八大报告把生态文明建设放在突出地位,并将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局,还对生态文明建设的具体政策和制度进行了阐述,体现了党在生态文明建设理念、方针和政策方面的日趋成熟。同时,建设生态文明,还是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革,十八大之后提出用制度保护生态环境,深化环保领域改革,为生态文明建设提供了重要的制度保障,是深入推进生态文明建设的重要举措。 

  二、十六大以来生态文明建设的实践成效和问题 

  在党中央关于生态文明建设一系列方针、政策的指导下,十六大以来,中国生态文明建设深入推进,循环经济发展、节能减排和环境质量改善取得较大进展,生态文明建设在经济发展方式转变、经济结构调整、经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。但十六大以来,虽然生态文明建设取得诸多进展,但形势和问题依旧严峻和突出,生态文明体制机制建设还有待进一步完善。 

  1.循环经济发展取得的进展 

  十六大以来,我国把坚持发展循环经济作为推进生态文明建设的重要途径,“十一五”和“十二五”规划以及十七大、十八大报告都明确提出要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,要把资源循环利用体系初步建立作为全面建成小康社会目标之一,循环经济的战略地位日益增强;《中华人民共和国循环经济促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《再生资源回收利用管理办法》等法规的颁布,促进了循环经济法规体系的初步建立。《循环经济发展战略和近期行动计划》以及各地区制定的本地区循环经济发展规划,明确了循环经济发展的战略思路和主要任务;2005年开始,循环经济示范试点也取得较大成效。国家发改委、国家环保总局等6个部门在重点行业、重点领域、园区和省市开展了两批国家循环经济示范试点,促进了循环经济理念的传播、技术水平的提高以及政策机制的完善。在矿产资源综合利用、固体废物综合利用、资源再生利用等领域产生了一大批具有自主知识产权的先进技术以及资源再生产业,资源循环利用技术创新体系和产业体系逐步形成。同时价格、收费、税收、金融、产业等循环经济政策机制也不断完善,促进了循环经济的发展和我国经济发展方式的转型。据统计,“十一五”时期,我国能源产出率、水资源产出率、矿产资源总回收率、工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率、主要再生资源回收利用总量,2010年比2005年分别提高24%、59%、5%、13.2%、10.6%、77.4%。[10]2005至2014年,我国累计利用工业固体废弃物20.4亿吨,废钢7.9亿吨,再生铜、再生铝、再生铅、再生锌四种再生有色金属8085万吨,废塑料1.88亿吨,废纸6.03亿吨。“十二五”前四年,我国资源产出率提高10%左右,单位国内生产总值能耗下降13.4%,单位工业增加值用水量下降24%。[11] 

  2.节能减排和环境质量改善取得的进展 

  近年来,国家采取有效措施,把能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少作为国民经济和社会发展的约束性指标,力图通过节能减排加快经济发展方式转变、促进城市空气质量和水质的改善。“十一五”期间,我国能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59,节约能源6.3亿吨标准煤,我国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别由“十五”后三年上升32.3%、3.5%转为下降14.29%、12.45%,超额完成减排任务。2010年与2005年相比,电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由50%上升到73%,钢铁行业1000立方米以上大型高炉产能比重由48%上升到61%,建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39%上升到81%,促进了产业结构的优化。通过实施节能减排工程,形成节能能力3.4亿吨标准煤,新增城镇污水日处理能力6500万吨,城市污水处理率达到77%,燃煤电厂投产运行脱硫机组容量达5.78亿千瓦,占全部火电机组容量的82.6%。2010年相比2005年,环保重点城市二氧化硫年均浓度下降26.3%,地表水国控断面劣五类水质比例由27.4%下降到20.8%,七大水系国控断面好于三类水质比例由41%上升到59.9%。[12]2014年,在首批实施新环境空气质量标准的74个城市中,细颗粒物(PM2.5)年均浓度为64微克/立方米,同比下降11.1%。其中京津冀下降了12.3%,长三角下降了10.4%,珠三角下降了10.6%。74个城市达标天数比例平均增加了5.5个百分点,其中三大重点区域均增加了5.3个百分点。74个城市重度及严重污染天数比例下降3个百分点。其中,京津冀下降18.7%,长三角下降51.8%,在珠三角区域,没有出现严重污染天气。[13]2015年上半年,首批实施新环境空气质量标准的74个城市,达标天数比例在21.1%~98.9%,平均为68.0%,同比提高6.9个百分点。京津冀、长三角、珠三角地区空气质量较2014年同期均有所好转。京津冀七省区市PM2.5同比下降15.4%。其中京津冀三地PM2.5平均浓度为78微克/立方米,同比下降22.1%。[14] 

  3.生态文明建设存在的问题 

  十六大以来,虽然生态文明建设取得诸多进展,但形势和问题依旧严峻和突出。首先,随着人口总量持续增长,工业化和城镇化快速推进,能源消费总量不断上升,污染物继续增加,我国当前环境状况总体恶化的趋势较难得到根本遏制,大气灰霾,重点流域和海域水体污染,重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染现象依然较为突出。据统计,2015年12月,受大范围空气重污染过程影响,首批实施新环境空气质量标准的74个城市环境空气质量总体状况同比、环比均转差,PM10、PM2.5和二氧化氮浓度同比、环比均有所上升,二氧化硫浓度同比有所下降,环比有所上升。三个重点区域中,仅珠三角区域空气质量明显好转,京津冀、长三角区域空气质量均明显下降,主要污染物PM2.5的月均浓度较2014年同期明显升高。其中,京津冀及周边地区污染程度最重、持续时间最长,12月该区域先后出现5次明显重污染过程。[15]其次,生态文明制度建设还不够健全,如资源与环境产权制度,碳排放权、污染排放权、水权交易制度,资源产品、环境产品的价格形成制度,政府激励制度、监管制度以及问责制度等生态文明制度的体系化、系统化建设都亟待加强。再次,生态文明建设中公众参与机制尚不健全,公众参与重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价等方面的积极性不高。单一的政府主导的治理模式还处于主导地位,未能充分发挥政府组织、民众自发组成的社会环保组织在生态环境治理中的作用,政府主导下社会多元主体广泛参与的生态环境治理模式和运作机制有待完善。 

  三、“十三五”时期加强生态文明建设的相关思考 

  十八届五中全会强调,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。2016年是“十三五”规划的开局之年,生态文明建设要牢牢树立绿色发展理念,积极推动生态文明体制机制改革,发展绿色低碳经济,转变经济发展方式,推进资源节约利用和环境污染治理。 

  首先,健全完善生态文明建设体制机制,为贯彻绿色发展理念提供重要制度保障。建设生态文明、走向生态文明新时代,加强生态文明制度建设是关键。要健全自然资源资产产权制度,清晰界定各类自然资源资产的产权主体,创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式,整合全民所有自然资源资产所有者职责,健全国家自然资源资产管理体制。要完善国土空间开发保护制度,根据各类生态功能区的不同定位,完善主体功能区制度;划定并严守生态红线,健全国土空间用途管制制度;统一各部门的管制职责,完善自然资源监管体制。要健全资源节约利用制度。强化耕地质量评定监测以及质量保护,建立土地集约利用激励和约束机制,完善最严格的耕地保护和集约利用制度;健全用水总量控制制度以及节约集约用水机制,加强水产品产地保护和环境修复,完善最严格的水资源管理制度;控制能耗强度,完善节能标准体系,强化节能评估监察,加开发可再生能源,健全能源消费管理和节约制度;健全森林、草原、湿地、海洋和矿产资源的保护利用制度。要健全资源有偿使用和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革,完善土地、矿产资源、海域的有偿使用制度;鼓励各地区开展生态补偿试点,探索建立多元化补偿机制。要推行用能权和碳排放权、排污权以及水权交易制度,健全环境治理市场体系建设。要完善生态文明建设目标评价考核体系,建立生态环境损害责任终身追究制,强化政府监管力度。要健全生态文明建设中公众参与机制,提高公众参与解决环境问题的积极性。 

  其次,发展绿色低碳经济,转变经济发展方式,推进资源节约利用。绿色经济发展是生态文明建设的重要内容。一是要倡导绿色低碳消费理念和生活方式。要加强绿色低碳消费宣传,积极引导公众参与绿色低碳经济发展,鼓励消费者购买使用节能、节水产品,推行政府绿色采购,抑制不合理消费。二是要调整产业结构,大力发展绿色低碳产业。一方面,要调整传统的经济结构和工业结构,加强对煤炭、电力、冶金、钢铁等传统的高污染产业的技术革新,淘汰落后产能,采取资源利用率高、环境污染少的技术和设备,加快推进传统产业的更新换代。另一方面,要给予绿色低碳产业发展优惠政策和资金扶持,加快技术研发,推进绿色低碳新兴产业发展,促进资源节约利用。如实施重点节能改造工程、节能技术产业化示范工程、节能产品惠民工程,全面提高重点行业和企业能源利用水平;发展新能源汽车,促进交通节能;加快发展清洁能源产业。加强煤炭清洁生产和利用,加大石油天然气勘探开发力度,推进煤层气、页岩气等资源开发利用,积极发展核电、水电、风电、太阳能、生物质能、地热能等其他新能源。三是通过探索建立绿色发展综合示范区,完善区域内绿色建筑设计、评价、管理等标准体系,开展生态城区专项指标及绿色建筑单体各项指标的监督、检验,提供绿色生态城区产业发展支持政策,在生态城实施探索绿色产业的创新发展,推动资源节约、高效、循环利用。 

  [1]王春益:《生态文明与美丽中国梦》,社会科学文献出版社2014年版,第3页。 

  [2]《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2005年版,第15页。 

  [3]《十六大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2005年版,第465页。 

  [4]《十六大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社2005年版,第1064页。 

  [5]《十六大以来重要文献选编》(下),中央文献出版社2008年版,第651~656页。 

  [6]《十七大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2009年版,第16页。 

  [7]《十七大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2009年版,第570页。 

  [8]《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第512~513页。 

  [9]《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》,《中华人民共和国国务院公报》2015年第14期。 

  [10]参见国务院法制办公室编:《中华人民共和国法规汇编 2013年1月~12月》,中国法制出版社2014年版,第915页。 

  [11]赵家荣:《我国发展循环经济取得大成果》,《中国经济导报》2015年11月6日。 

  [12]参见《国务院关于印发节能减排“十二五”规划的通知》,《中华人民共和国国务院公报》2012年第25期。 

  [13]参见中华人民共和国环境保护部:《2014年中国环境状况公报》中华人民共和国环境保护部网,2015年6月4日,http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201506/t20150604_302942.htm。 

  [14]环境保护部公布2015年上半年全国环境质量状况,《中国环境报》2015年7月27日。 

  [15]环保部发布2015年12月重点区域和74城市空气质量状况,中国环保在线,2016年1月25日,http://www.hbzhan.com/news/detail/104200.html。

    相关链接 - 当代中国研究所 - 中国社会科学院网 - 两弹一星历史研究 - 人民网 - 新华网 - 全国人大网 - 中国政府网 - 全国政协网 - 中国网  - 中国军网 - 中央文献研究室
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