［摘要］淮河流域是我国经济欠发达、生态环境较脆弱的区域，在我国生态环境演变中具有典型意义。淮河是新中国第一条进行系统治理的河流，也是第一条从立法层面进行污染综合治理和生态经济带建设的河流。新中国对淮河的治理，从提出“蓄泄兼筹”的治淮方针到贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，从关注行蓄洪区群众生产生活到脱贫攻坚，从治理污染到建设淮河生态经济带，对治理的规律性认识不断深化，治理方略不断演进，为探索河流治理、流域生态经济带建设、推动人与自然和谐发展等积累了宝贵经验，留下了深刻的历史启示。
［关键词］新中国 淮河水利委员会 治淮方略 脱贫攻坚 淮河生态经济带
淮河流经我国中东部地区的河南、安徽、江苏、山东、湖北五省，全长约1000公里，流域面积约27万平方公里，地处南北气候过渡带，淮河流域是我国重要的粮食生产基地、能源基地和交通枢纽，在经济社会发展全局中占有重要地位。历史上，由于黄河长期夺淮的影响，淮河水系遭到巨大破坏，入海出路受阻，干支流洪水排泄不畅，造成淮河流域水旱灾害频发，全流域经济落后，人民生活极度贫困。新中国成立后，淮河是我国第一条进行系统治理的河流，也是第一条从立法层面进行污染综合治理和生态经济带建设的河流。新中国对淮河的治理，从提出“蓄泄兼筹”的治淮方针到贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，从关注行蓄洪区群众生产生活到脱贫攻坚，从治理污染到建设淮河生态经济带，对淮河治理的规律性认识不断深化，淮河治理方略不断演进。关于治淮研究的既有成果较为丰富，主要涉及规划治理历程、经济开发、流域扶贫、污染治理及生态经济带建设等选题，但综合研究方面尚需深入。笔者拟从国家治淮方略角度对新中国淮河治理进行整体研究，以期拓展河流治理史的研究领域，深化河流治理史的研究内涵，为贯彻新发展理念、构建新时代人与自然和谐发展的淮河生态经济带建设提供历史借鉴。
一、贯彻“蓄泄兼筹”治淮方针与“十六字”治水思路
新中国成立后，“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”仍然严重影响着淮河流域广大人民群众的生产生活。1950年，淮河流域发生特大水灾，“全流域被淹农田达312.5万公顷，其中皖北地区灾情最重，被淹152.9万公顷”。淮河水患不仅威胁到沿淮人民的生命财产安全，而且阻碍了流域经济社会的恢复和发展。为根治淮河水患，毛泽东在7—9月间相继做出4次批示。根据毛泽东的批示，10月14日，政务院颁布《关于治理淮河的决定》，提出了“蓄泄兼筹”以达根治之目的的治淮方针，并决定成立统一的治淮机构——治淮委员会（以下简称淮委），加强组织领导。这是新中国治淮的重要举措，由此开启了新中国的治淮历程。此后党和政府对淮河治理的认识在实践中不断深化，并不断吸取经验教训，把握治淮工作规律，贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水治理新思路（以下简称“十六字”治水思路），实现了治淮方针与思路的与时俱进。
（一）制定治淮规划
政务院《关于治理淮河的决定》确定了治理淮河的基本方针后，1950年11月，淮委召开第一次全体委员会议，分析了淮河水患发生的原因：“洪峰大而猛，河床小，内河淤，致使地面及地下水位过高”，提出根治的办法在于：“控制洪水量，剪去洪水峰，降低地面与地下水位”。上、中、下游的具体治理措施是：上游在以蓄洪为主的原则下，在各干支流上源山谷兴建水库；中游本着蓄泄兼顾原则，着重于蓄洪，在正阳关以上扩大湖泊，利用洼地进行蓄洪工程，以蒙河洼地，润河、谷河洼地，霍邱的城西湖与城东湖以及姜家湖、唐垛湖、邱家湖、孟家湖等一连串的湖泊洼地，蓄洪72.7亿立方米，并加强干支流疏浚等。下游以泄洪为主，提高分洪能力。
1951年5月，淮委第二次全体委员会议提出1952年治理淮河的方针和任务是：“削减淮河为患的洪水峰，降低洪水位”，为此，要实施蓄洪、疏浚和堤坝涵闸及群众性水利建设四项工程。7月10日，淮委又召开了上中下游负责首长联席会议，“着重研究了中游工程及入海水道是否开辟与润河集蓄水位等问题”，并于7月向中央提交了《关于治淮方案的补充报告》。
“蓄泄兼筹”治淮方针的提出和统一治淮机构的成立，使淮河全流域各省在治淮工作中能够以大局为重，做到统一规划、统一治水，有效保障了治淮工程建设速度与质量，极大提高了淮河治理的实效。
以治淮方针为指导，淮委积极制定治淮规划，组织豫皖苏三省完成了淮河水系的治理规划，华东水利部和淮委先后组织苏鲁两省完成了沂沭泗河水系治理规划，形成了《1951年度治淮工程计划纲要》《关于治淮方略的初步报告》《关于进一步解决淮河流域内涝问题的初步意见》等规划成果，提出了采取上游修建山谷水库和洼地滞洪区，中游洼地蓄洪、建洪水控制工程、整治河道、加固堤坝、利用洪泽湖蓄洪，下游整治入江水道、开辟苏北灌溉总渠等工程措施。1951年9月，淮委提出《治淮五年（1951—1955年）计划报告（草案）》，内容包括淮河水情、治淮计划总要求以及蓄水控制、河道整治、发展航运、灌溉、水电、农田水利等。鉴于淮河水患问题的严重性，1953年5月，淮委第五次全体委员会议指出：“治理淮河不是三五年可以完成的事情，而需要有较长期的打算”，提出“分三个五年计划来进行治理工作”，这表明对淮河治理进行长期规划提上议事日程。
1954年汛期结束后，围绕淮河水系、沂沭泗水系的治理问题，淮委分别组织开展两大水系规划的编制工作，先后在1956年、1957年提出了《淮河流域规划报告（初稿）》《沂沭泗流域规划报告（初稿）》《沂沭泗流域规划初步修正成果和1962年以前工程安排意见（草案）》等。这一时期的规划以综合利用为治理开发的基本原则，以保证粮食增产为突出要求，以必须解决的迫切问题为中心任务。规划不仅提高了防洪标准，展开全面治理，彻底解决防洪问题，消灭普遍性的内涝灾害，还积极发展灌溉面积，扩大水稻种植面积，开发水力和发展航运。
此轮规划工作完成后不久，1958年淮委被撤销，治淮工作改由各省分别负责进行。各省根据规划安排针对防洪除涝兴建了很多水利工程，在减轻水旱灾害、促进农业生产、开发水力资源利用等方面取得了积极成效。1950—1961年，淮河全流域共修建大型水库35座，其中河南11座、安徽5座、江苏3座、山东15座、湖北1座，总库容达164亿立方米，兴利库容61亿立方米；修建中型水库98座，其中河南28座、安徽24座、江苏14座、山东31座、湖北1座。这些水库的建成，使建库各河流的防洪能力得到显著提高，下游平原除涝有所改善，为发展灌溉创造了极为有利的条件。
1968年、1969年连续两年淮河干流发生洪水灾害，再度引起党和政府对治淮工作的重视。为进一步加强对淮河治理的统一规划，1969年，国务院成立治淮规划小组，领导和组织编制淮河流域规划。同年10月，治淮规划小组召开第一次会议，研究进一步治淮方案，形成了《治淮规划小组第一次会议纪要》（以下简称《纪要》）。
《纪要》指出：“今后治淮一定要在‘修好’二字上下功夫”。“加强山区水土保持；发展小型水利，再修建7—9座大型水库；完成淮河中游蓄洪工程；扩大下游出路，进一步疏浚平原河道；完成灌区配套”等7项重点工程成为规划的主要内容。1971年，治淮规划小组提出了《治淮规划小组关于贯彻执行毛主席“一定要把淮河修好”的指示的情况报告》及附件《治淮战略性骨干工程说明》（一般称为“1971年规划”），提出在淮河中游开挖茨淮新河、怀洪新河，在下游完成分淮入沂，扩大入江水道；在沂沭河和南四湖水系进行“东调南下”等战略骨干工程。1977年，国务院再次强调必须继续重视和加强对治淮工作的领导，要遵照毛主席“一定要把淮河修好”的指示和“河南皖北苏北，3省共保，3省一齐动手”团结治水的原则，不断总结经验，加快提高抗御水旱灾害的能力。
为进一步推动治淮事业发展，1981年12月，国务院召开治淮会议，会议充分肯定了新中国的治淮成就，指出1950年政务院在治淮决定中提出的“蓄泄兼筹”的方针，实践证明是正确的，必须继续贯彻，同时对存在的问题进行了深入分析，提出了治理纲要：治理山区，广泛植树育草，进行水土保持，发挥好已建水库作用，再择优逐步新建水库；治理丘陵区，续建配套现有灌区，发展农、林、牧、副、渔等多种经营，以后结合新建水库，建设新灌区；整治淮河干流，分别情况采取不同措施，制定相应政策，稳定水位，服务工农业生产，同时发展航运和水产，制止污染；扩大淮沂沭泗下游出路，开辟直接入海水道，才能根本解决洪水出路；建设淮北平原的排水系统；举办南水北调；国家、地方和群众密切协作；统一治理。会议强调，淮河流域是一个整体，上中下游关系密切，流域必须统一治理，才能以最小代价，取得最大效益。统一治理包括统一规划、统一计划、统一管理、统一政策。会议同时提出治淮十年规划设想，主要包括择要加固水库、提高淮河水系和沂沭泗水系的防洪标准、择优进行重点排灌工程等。此次会议对推进淮河治理，无论是在一体化治理，还是发挥综合效应等方面，都具有承前启后的重要作用。
据水利电力部1985年《关于淮河治理规划的报告》统计，治淮35年来，国家累计投资77亿元。全流域共建成大中小水库5200多座，总库容达250亿立方米；在湖泊洼地建成滞洪、蓄洪工程10多处，总容量达280亿立方米，增强了调节洪水的能力；下游扩大通江入海通道，淮沂沭泗各河尾闾排洪能力由每秒8000立方米扩大到每秒23000立方米，提升了排洪能力；全流域有效灌溉面积由1949年的1200万亩增长到1.1亿亩，占耕地的55%。
1991年夏，淮河流域突发严重水灾，出现仅次于1954年的高水位。针对此次严重洪涝灾害及暴露的问题，国务院做出《关于进一步治理淮河和太湖的决定》（以下简称《决定》），明确加强治淮骨干工程建设的重要性，提出要坚持“蓄泄兼筹”的治理方针，近期以泄为主，计划用10年左右时间，基本完成以19项骨干工程为主体的治理淮河任务。主要工程包括：加强山丘区水利建设，进行小流域综合治理，搞好水土保持；扩大和整治淮河上中游干流的泄洪通道；巩固和扩大淮河下游排洪出路；续建沂沭泗河洪水东调南下工程；治理包浍河、汾泉河等跨省骨干支流河道，并进行湖洼易涝地区配套工程建设，提高防洪除涝标准。《决定》强调要进一步做好治理淮河的各项前期工作，修订完善淮河流域综合治理规划，优化防汛调度方案，发挥已建工程的最大效益。由此，掀起了新中国第二次治淮高潮。
2001年，为不断巩固提升淮河流域防洪减灾体系，水利部组织编制完成《关于加强淮河流域2001—2010年防洪建设的若干意见》。2003年，淮河发生1954年以来最大流域性洪水，党和政府对此高度重视，连续召开国务院常务会议和治淮工作会议。水利部根据国务院治淮工作会议精神，指导淮委组织编制完成《加快治淮工程建设规划（2003—2007年）》。到2007年，治淮骨干工程基本完成。淮河流域防洪除涝工程体系框架基本形成，总体防洪标准得到提高，治淮骨干工程成为新中国治淮工作的里程碑。
（二）贯彻“十六字”治水思路，推进人水和谐共生
随着我国经济社会的不断发展，淮河治理逐步融入了以人为本的发展理念，从注重治水发展到强调人与自然和谐共处，从而实现了治淮理念上的重大转变，淮河治理进入新阶段。
早在2000年，水利部部长汪恕诚在全国水利厅局长会议上做工作报告时就指出：“治水必须正确认识和处理人与自然的辩证关系”，“不能就水利谈水利，就工程谈工程，要把工程的、经济的、社会的因素一并加以考虑”。2003年，水利部指导淮委制定了《加快治淮工程建设规划（2003—2007年）》，提出统筹兼顾、洪涝兼治、以人为本、人与自然和谐等原则。2007年6月，国务院办公厅转发水利部《关于开展流域综合规划修编工作的意见》，全面启动新一轮流域综合规划修编工作。2009年12月，国务院第95次常务会议专题研究淮河治理问题，要求继续把治淮作为水利建设重点，加大投入力度，进一步推进治淮工作。2010年6月，国务院召开治淮工作会议，要求用5—10年时间完成38项治淮工程，着力解决好淮河洪涝干旱等突出问题，为流域经济社会又好又快发展提供更有力地支撑和保障。通过长期治淮实践，以及对淮河自然规律和社会发展规律的认识不断深化，我国以“蓄泄兼筹”为核心的治淮方略得到不断完善和丰富，形成了更加注重综合治理、水资源可持续利用、人与自然和谐共处、工程措施与强化非工程措施相结合、开发利用水资源与节约保护水资源相结合的治淮思路。
中共十八大以来，党和国家将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，贯彻以人民为中心的新发展理念，坚持全面协调水资源的经济、社会、生态效益，科学配置、合理利用水资源，注重人水和谐、生态保护、造福人民，推出全面实行河长制等一系列战略举措，推动经济社会高质量发展。习近平总书记站在党和国家事业发展全局的战略高度，深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，提出了“十六字”治水思路，为新时代做好水利工作提供了科学指南和根本遵循。
基于对未来流域经济社会发展作用的认识和水利发展面临形势的分析，按照《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》要求，2013年3月，国务院正式批复《淮河流域综合规划（2012—2030）》。该规划的总体目标是：“建立适应流域经济社会发展的完善的水利体系，保障淮河流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，协调人与自然的关系，实现人水和谐，支撑流域经济社会可持续发展。”该规划是指导此后一个时期淮河流域开发、利用、节约、保护水资源的总体部署。同年6月，国家发展和改革委员会与水利部联合印发了《进一步治理淮河实施方案》，明确了进一步治淮工程建设任务主要包括淮河行蓄洪区调整和建设、重点平原洼地治理等38项主要任务，强调要积极“解决人、水、地三者之间的矛盾，实现人水和谐”，描绘出新一轮淮河治理的蓝图。治淮思路的这种转变，使淮河治理从单纯的“人水对抗”发展到尊重自然规律、重视“人水共生”的治理路径。治淮更加注重水生态保障体系建设，不断推进生态流量调度试点，全面建立淮河流域河长制、湖长制，流域生态显著改善。
2020年8月，习近平总书记在考察淮河王家坝闸时指出：“愚公移山、大禹治水，中华民族同自然灾害斗了几千年，积累了宝贵经验，我们还要继续斗下去。这个斗不是跟老天爷作对，而是要尊重自然、顺应自然规律，积极应对自然灾害，与自然和谐相处”，并强调“要把70年来治理淮河的经验总结好，认真谋划‘十四五’时期的治淮方案”。这一重要讲话为新时代的淮河治理指明了方向。
为深入学习贯彻习近平总书记关于治水工作的重要讲话和指示精神，紧紧围绕幸福淮河建设目标，切实遵循“十六字”治水思路，水利部提出“十四五”时期淮河保护治理的总体要求是：“积极践行新时期水利改革发展总基调，坚持人民至上，坚持底线思维，坚持系统观念，坚持改革创新，加快流域水利基础设施网络建设，全面推进流域行业监管规范化常态化法治化，努力实现持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境和先进水文化，为流域经济社会高质量发展提供坚实水安全保障。”这一总体要求科学分析了今后一个时期治淮事业面临的形势要求，科学谋划了“十四五”治淮事业的发展蓝图，聚焦防洪除涝减灾、水资源安全保障、河湖生态保障、行业监管等方面，明确提出了做好治淮工作的重点任务，对在新的起点上谋划推进淮河治理与保护具有重要意义。
经过70多年的治理与建设，党和国家坚持人民至上、生命至上理念，从提出“蓄洪兼筹”治淮方针到贯彻“十六字”治水思路，不断加强淮河流域规划和治理，“已经建成6300余座水库，约40万座塘坝，约8.2万处引提水工程，规模以上机电井约144万眼，水库、塘坝、水闸工程和机井星罗棋布”，基本建成水旱灾害防御体系，“以不足全国3%的水资源总量，承载了全国大约13.6%的人口和11%的耕地，贡献了全国9%的GDP，生产了全国1/6的粮食”，不断推进水资源集约安全利用，有效提升水环境水生态保障能力，推动人水和谐生态经济带建设，助力流域经济社会高质量发展。
二、关注和不断改善行蓄洪区群众生产生活，决战脱贫攻坚
新中国治淮初期，利用洼地设立行洪区、蓄洪区，减少汛期洪水对淮河干流的压力，成为重要的防洪举措。“淮河行蓄洪区在区域经济社会发展中处于低谷，是自然地理和经济发展的‘双洼’地区。”行蓄洪区群众生产生活压力尤为突出。随着治淮实践的深入、以人为本治淮理念的实施，党和国家适时调整行蓄洪区规划，关注和不断改善行蓄洪区群众生产生活，推进行蓄洪区群众稳定脱贫，成为治淮方略的一项重要内容。
（一）关注和改善行蓄洪区内群众生产生活
新中国成立初期，按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，国家开始在淮河流域上中游两岸建立行蓄洪区，以达到拦蓄洪水、削减洪峰的目的。随着城西湖、城东湖、濛洼、瓦埠湖等蓄洪工程的开工建设，行蓄洪区在防洪系统中发挥了重要作用。据测算，行洪区的排洪流量占全河的20%—40%，蓄洪区对淮河干流削减洪峰的作用超过山区水库。
行蓄洪区的开辟，是在治淮初期国家经济条件比较困难、技术资料缺乏的情况下而采取的牺牲局部、保全大局的权宜之策。随着治淮初期行蓄洪区功能的发挥，区域内居民生产生活问题开始引起党和政府的重视。为从政策上对行蓄洪区群众进行适当补偿，1953年8月，淮委向中共中央及政务院提交了《关于补偿群众因治淮控制洪水所受损失的办法报告》，建议对上中游38处行蓄洪区（耕地32.6万公顷，人口约85万），根据不同情况采取三种补偿办法：“（1）每年秋季必须蓄洪者2.06公顷，采取迁出一部分群众到适当地区，留下群众的耕地面积增加收一季麦，等于夏秋两季的收成。（2）2—5年需要行蓄洪一次者，计有耕地11.5万公顷，调整土地，拨出这一地区每年夏秋两季公粮，作为补偿，如还不够，应用其他办法，如组织帮助副业生产加以解决。（3）5年以上需要行蓄洪一次者，有19万公顷，拨出这一地区秋季公粮作为补偿”。中共中央于9月批复华东局，基本同意报告提出的解决办法，但要求当年秋冬做好调查研究，先行重点试办，待提出具体计划经核实后再行公布。此后，《淮河流域规划报告（初稿）》着重研究了中游大控制方案，对行洪区只有“在一定的条件下，保障沿淮湖泊洼地的农业生产”和“在常年洪水时，照顾中游行洪区减少行洪机会”的原则提法，没有对群众迁移、损失补偿等提出具体的补助规定。由于行蓄洪区治理缓慢，缺少安全和排灌设施，农业收成不稳，群众生产生活困难问题没有得到及时有效地解决。
为保护耕地和家园，行蓄洪区群众普遍加高圩堤，阻碍行洪，使行洪区失去漫堤行洪的能力，加上中游河道淤积等原因，导致淮河干流行洪不畅，淮河排洪能力日益衰减，水位不断抬高，进而影响两岸洼地排水，威胁淮北大堤安全。1972年，安徽省开展河道清障，要求沿淮各县行洪区堤顶高程铲至1957年规定的高程和水位，但因推行阻力较大未能实施。
为充分发挥行蓄洪区作用，打开淮河中游洪水通道，1981年12月，国务院治淮会议提出要分门别类，采取不同措施，制定相应办法。会议指出：淮河上中游两岸有许多洼地，“过去小水不淹，大水行洪，治淮初期划为行洪区、蓄洪区”，“由于对这些地区的群众生产、生活、缺乏妥善的安置，没有明确统一的政策，行洪、蓄洪后，群众生产、生活相当困难，有的安全也缺乏保障。在这种情况下，行洪区内的群众不断加高圩堤，阻碍行洪，加上河道内其他阻水设施，大大减少了淮河的排洪能力。许多蓄洪的湖泊洼地，也被擅自围垦，调蓄能力不断削弱”。会议提出的解决措施是：“行洪频繁的应平毁圩堤，迁移居民；进洪次数较多的应修建庄台或避水台，免征免购夏粮和部分秋粮；进洪次数较少的试办防洪保险事业。”根据会议精神，从1982年开始，河南省、安徽省对行蓄洪区制定了一些新的扶持政策，促进行蓄洪区的生产发展，改善群众生活。如河南省人民政府对实行“一水一麦”的行洪区实行秋季受淹补助政策；安徽省人民政府减免了部分行蓄洪区农业税和粮食定购任务，并制定了优先供应化肥和农药等农用物资、免收中小学生学杂费、增加卫生事业费补助、组织劳务输出等特殊政策。
鉴于淮河行蓄洪区运用与群众生产生活矛盾较大，且长期没有得到有效解决，“许多地方多次行洪蓄洪，区内群众生活贫困，动荡不定，又成为重大的社会问题”，1985年7月，水利部在向国务院上报的《关于淮河治理规划的报告》中提出“对行蓄洪区实行特殊政策”，主要包括：“调整生产结构，从单纯的种植业改为发展多种经营，提倡从事养殖、建筑、运输、煤炭等各种行业，鼓励到外地当工人”；“在种植业上，改‘保午争秋’为‘弃秋夺午’”；“从受益的农、工、矿商各业筹集资金，推行防洪保险”；“规定特殊的人口政策，限制人口迁入，鼓励人口迁出，防止区内人口膨胀”；“不在行蓄洪区内建设工矿企业，个别必须兴建的项目，要适应分蓄洪需要，服从防汛调度”；等等。但是，由于行洪频繁，群众生产生活很不稳定，行蓄洪区发展经济比较困难，有些群众温饱问题仍有待解决。
为加强淮河行蓄洪区治理，1991年11月，国务院印发的《关于进一步治理淮河和太湖的决定》指出：“有关省人民政府要按照流域治理规划，采取切实措施，保证汛期能及时有效运用，并使区内居民有比较安全的生活环境。要严格控制行洪、蓄洪区人口，对经常行洪的行洪区居民，要下决心外迁。要实行防洪保险制度。行洪、蓄洪区的农业税在受灾年份要适当减免，给予必要的照顾。要指导并资助行洪、蓄洪区内居民修建庄圩、庄台，修建永久性房屋要建平顶房。加强区内排灌设施建设。”
进入21世纪，党和国家从规范行蓄洪区经济社会活动和完善补偿保障政策两方面进行了相应调整。2006年6月，国务院转发的水利部等部门《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》要求：一方面，“规范蓄滞洪区经济社会活动”，主要包括调整区内经济结构和产业结构，积极发展农牧业、林业、水产业等，因地制宜发展第二、第三产业，鼓励当地群众外出务工；限制蓄滞洪区内高风险区的经济开发活动，鼓励企业向低风险区转移或向外搬迁；蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划，加强区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁区外人口迁入，鼓励区内常住人口外迁，控制区内人口增长。另一方面，“完善蓄滞洪区运用补偿等保障措施”。主要包括进一步研究补偿机制，包括补偿对象、范围、标准以及财产登记和补偿程序等，适时修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》；积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。这些措施在一定程度上促进了行蓄洪区经济社会发展和稳定，显著缓解了行蓄洪区群众生产生活困难。
（二）提高行蓄洪区内群众生活水平，决战脱贫攻坚
治淮的根本目的是保障群众生命财产安全，提升群众的生活水平。进入新时代，协调推进“四个全面”战略布局，深入推动治淮与治贫相结合，决战脱贫攻坚，让行蓄洪区群众共享治淮成果，成为治淮工作的一项重要方略。具体举措主要有以下几个方面：
一是做好行蓄洪区群众安置工作。重视行蓄洪区的调整，特别是行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建，成为新时代治淮工作的一个突出特点。2013年，国家发展和改革委员会办公厅与水利部办公厅印发《进一步治理淮河实施方案》。该实施方案确了迁建的范围，“淮河行蓄洪区和淮河干流滩区居民迁建涉及河南、安徽、江苏三省，其中河南省为淮河干流上游滩区，安徽省为淮河行蓄洪区和淮河干流滩区，江苏省为鲍集圩行洪区及淮河干流滩区”。迁建的原则是：“政府主导、群众自愿、统一规划、分步实施”，“逐步将区内不安全居住人口迁至安全地区，为淮河干流行洪通畅、行蓄洪区安全及时有效运用和方便群众生活，减少灾害损失创造条件”。该实施方案强调，“要结合城镇化建设，统筹做好安置区规划”，安置区要统一规划和建设公共服务实施。据此，淮河行蓄洪区和淮河干流滩区“迁建安置约57万人（行蓄洪区约44万人，淮河干流滩区约13万人），其中河南省约5万人，安徽省约47万人，江苏省约5万人”。该通知发出后，流域内各省亦制定了配套实施方案，加快推进行蓄洪区群众生活条件的改善及居民迁建。
安徽省淮河行蓄洪区数量多、面积大、居住人口多、进洪频繁。根据2007年《全国蓄滞洪区建设与管理规划》统计，安徽省淮河流域行蓄洪区共21处，面积3060平方公里，区内人口126万人，分别占全流域行蓄洪区区块数（27处）、面积（3925.5平方公里）、区内人口（176.31万人）的77.8%、78.0%、71.5%。因此，做好安徽省行蓄洪区内人口安置工作至关重要。2018年9月，安徽省人民政府印发《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018—2025）的通知》，规定“到2020年，优先解决进洪频繁、防洪风险较高、贫困人口集中区的低洼地居住人口安全问题及庄台超容量人口迁移，改善群众居住环境……2020年6月前完成安置。到2025年，结合治淮工程项目和美丽乡村建设，持续推进居民迁建等工程，全面提高行蓄洪区内居民防洪保安能力，群众生产生活条件明显改善，为区内经济社会可持续发展提供基础性保障”。安徽省在实施外迁工作中，有序将不安全居住人口外迁。“截至2020年底，2019年度安排的直接建房外迁22555户92个集中安置点全部建成，已完成搬迁安置（含具备搬迁入住条件）22501户，占安置户数的99.8%，其中集中建房安置13092户，货币化安置9409户。2020年度安排的直接建房外迁安置27668户28个集中安置点全部开工建设，省以上投资25.8亿元全部完成，已完成搬迁安置5079户，其中集中建房安置156户，货币化安置4923户。”
二是做好行蓄洪区农村饮水安全工作。农村饮水安全事关百姓福祉。行蓄洪区既是临时滞蓄洪水的场所，也是区内群众赖以生存发展的基地，域内群众饮水安全是重中之重。根据2018年5月安徽省淮河行蓄洪区底数调查，行蓄洪区内自来水普及率仅为56.7%，比同期安徽全省农村自来水普及率低近30个百分点，仍有较大差距。“十三五”期间，淮委认真落实农村饮水安全脱贫攻坚分片包干联系机制，制定《淮委农村饮水安全脱贫攻坚分片包干联系制度实施方案》，与河南、安徽、山东3省建立农村饮水安全脱贫攻坚分片包干联系制度，将河南、安徽58个国家贫困县设为农村饮水安全脱贫攻坚分片联系的帮扶对象，明确落实职责，强化沟通协调，共同推进农村饮水安全脱贫攻坚。其中，安徽综合考虑本省行蓄洪区水源条件、人口分布、现有工程实际和行蓄洪区安全建设居民安置等情况，于2018年8月制定了《安徽省淮河行蓄洪区饮水安全规划》，明确行蓄洪区内现有水厂管网延伸、现有水厂改扩建和新建水厂等工程措施，确定近期规划目标为重点完成农村饮水安全精准扶贫任务、远期规划目标为实现行蓄洪区自来水全覆盖。截至2020年11月，淮委全面完成包括行蓄洪区在内的农村饮水安全脱贫攻坚分片包干联系任务，流域内180万贫困人口饮水安全问题全部解决，5000万农村人口供水保障水平得到提升，分片包干联系的58个贫困县农村饮水安全问题，在第三方评估、脱贫普查中动态清零。
三是做好定点帮扶和产业扶贫工作。定点帮扶是发挥央地联动、区域协作精神，大力助推贫困地区脱贫攻坚的重要政策。2018年11月，淮委发布《淮委定点扶贫三年工作实施方案（2018—2020年）》，将安徽省阜南县洪河桥镇新庄村、曹集镇王垴村等设为定点扶贫村。新庄村、王垴村长期以来深受洪涝之苦，生产生活受到影响，产业发展受到限制，基础设施薄弱。为进一步完善帮扶村基础设施建设，改善人居环境，淮委派遣的扶贫工作队多次主动走访当地县扶贫办、水务局、农委、电力局等相关单位和部门，积极争取项目资金，用于庄台整治、道路建设、水毁工程修复、电灌站抽水管建设等。淮委帮扶村村容村貌发生了根本改变，环境差、出行难等一批群众关注的热点难点问题得以解决。产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。新庄村利用扶贫车间发展制鞋、面饼加工等劳动密集型产业，解决了一部分贫困户就业问题，工人计件工资每月可达3000多元，贫困户还有575元的就业补贴，生活水平有了极大提高。
王垴村重点扶植木制工艺品加工，充分发挥群众柳编传统手艺，利用扶贫车间发展柳（木）编工艺品生产，解决了一部分贫困户就业问题，并通过村集体发展资金入股企业的方式，每年分红3.8万元。此外，两村均建成60千瓦村级光伏电站，实现年发电收入6万—8万元，2018年淮委援助新庄村建设80千瓦光伏电站，当年实现发电收入1.4万元，王垴村还建有107户户用光伏电站，每年可为贫困户增收3000—5000元。在淮委等各方帮扶下，2020年4月，安徽省阜南县实现贫困县摘帽。
截至2020年底，行蓄洪区作为脱贫攻坚的重点区域，与全国其他贫困地区一道，全面实现了现行标准下农村贫困人口脱贫。治淮与行蓄洪区群众生活水平的提升得到有机统一，以人为本的治淮理念得到切实贯彻。行蓄洪区群众全部实现脱贫，这是治淮方略的一次成功实践，也是治淮事业的又一壮举。
三、加强污染治理，推动建设淮河生态经济带
经过数十年的持续治理，淮河流域逐渐从以蓄洪、排洪、减灾为主，到形成防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高，淮河流域经济社会得到长足发展，但淮河污染问题亦自20世纪70年代开始出现，并有愈演愈烈之势，淮河治污和生态保护任务愈加艰巨繁重。从“九五”计划开始，国务院连续5次批复实施了淮河流域水污染防治的五年规划。通过积极推动产业结构调整、有效开展水污染联防等一系列措施，淮河流域污染防治工作取得显著进展，水环境污染和水生态损害趋势初步得到遏制。进入新时代，治污工作迈入推动建设“水清地绿天蓝的生态经济带”的新阶段。治污和推动淮河生态经济带建设，成为治淮工作的重要组成部分，进一步丰富发展了党和国家的治淮方略。
（一）重视污染问题，加强立法治理
20世纪70年代，淮河流域污染问题得到环保部门的关注。1975年2月，国务院环境保护领导小组办公室向国务院报送《关于淮河污染情况和治理意见的报告》，建议治淮规划小组兼管淮河水资源保护领导工作，并得到国务院的批准。水电部转发该报告时，明确淮河水资源保护领导工作由治淮规划小组兼管，并在淮办设置办事机构，负责日常工作。1978年，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”首次写入《中华人民共和国宪法》，为我国环境法制建设和环境保护事业的发展奠定了基础。同年，淮委召开由流域四省和冶金、石油、化学、煤炭等部门参加的淮河流域水资源保护工作会议，制定了《1978—1985年淮河流域水资源防治污染规划要点》和《淮河流域水质监测网站规划》。1981年，国务院治淮会议明确提出：“淮河干流还要为两岸农田和城镇提供水源，发展航运和水产事业。为此应稳定水位，制止污染，保持良好水质。”1985年，水利部《关于淮河治理规划的报告》强调指出：“河流、湖泊、水库受到污染，情况相当严重，使大量宝贵的水资源失去了使用价值，而且影响当地人民的健康”，要求“防治水源污染，改善生态环境”。但是，这一时期受经济社会发展条件和主观认识的影响，淮河治污工作收效甚微。
为使淮河流域的水污染治理有章可循、有法可依，1990年6月，国家环境保护局、水利部与流域四省人民政府共同颁发《淮河流域防止河道突发性污染事故的决定（试行）》，对严格防止河道污水积蓄和大污水团流放、减少河道突发性污染损害、做好防止河道突发性污染的监视监测工作等做了明确规定。这是我国防止江河流域突发性污染的第一个规章。为进一步从立法上加强对淮河干支流的污染防治，1995年8月，国务院颁布了我国江河流域污染防治的第一个法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染治理的目标、措施和责任，提出淮河流域水污染防治的目标是：“1997年实现全流域工业污染源达标排放；2000年淮河流域各主要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防治规划的要求，实现淮河水体变清”；提出淮河流域排污总量控制计划和惩罚措施等；明确了四省人民政府对本省水环境质量负责，“并将该项工作作为考核有关干部政绩的重要内容”；规定了淮河流域水资源保护领导小组的监督和检查责任。该条例的颁布和实施使淮河流域的污染治理进入了法治化的轨道。此后，淮委陆续开展“零点行动”、淮河水体变清等重大防污治污行动。自2005年以来，淮河干流已连续15年未发生大范围突发性水污染事故，淮河干流水质长期保持在Ⅲ类水平。
（二）实施河长制、湖长制，创新治理模式
治理淮河污染，需要流域各省共同行动，协同作战，创新治理模式。1988年，国务院环境保护委员会批准成立了淮河流域水资源保护领导小组，由流域四省人民政府、有关厅局和国家环保局、水利部和淮委负责同志组成，为加强对流域污染的统一治理，压实各地责任，形成了治理合力。此后，淮河流域水污染防治被列为“九五”时期“三河三湖”环境保护工作的重点。
中共十八大以来，对淮河流域的污染治理体制机制进一步得到完善，实施河长制、湖长制就是一个重要的制度创新。2015年4月，国务院印发《水污染防治行动计划的通知》，旨在整合政府、企业、公众等资源，向水污染宣战。《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）要求在黄河、淮河开展生态流量（水位）试点，淮委选择了7条河流和3个湖泊，研究确定生态流量（水位）控制指标，并率先在沙颍河启动生态流量实时调度试点，取得了明显成效，为流域水资源管理保护、维持河流生态安全做出了开创性贡献。
2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确提出在2018年底全面建立河长制。这项制度“是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度作出的重大决策部署，是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新”。为贯彻落实该意见要求，2017年，淮委在全流域推行河长制，要求在2018年6月底前流域各省要建立省、市、县、乡四级河长体系，有条件的省份可向村延伸，建立五级河长制。具体要求是：安徽、江苏两省在2017年6月底前出台省际河长制工作方案，年底前出台相关制度和考核办法；河南、山东两省在2017年底前出台省级工作方案，2018年6月前出台相关制度和考核办法；严格监督考核，严格考核问责；同时加强大数据、物联网等新技术推广应用，不断提高河湖管理信息化水平。2017年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，要求各地区、各部门建立健全湖长体系、明确界定湖长职责，进一步加强湖泊管理保护工作。2018年初，水利部要求当年包括淮河流域在内全面建立河湖长制。2020年，淮委印发《淮河流域河湖长制工作沟通协商机制议事规则》，标志着淮河流域区域间河湖长协作机制平台正式建立。河长制、湖长制的实施，使跨界河流、湖泊众多的淮河流域污染治理得到有效落实，污染治理责任实现了全覆盖。
（三）制定淮河生态经济带建设发展规划，推进生态文明建设
淮河流域从“走千走万，不如淮河两岸”到经济发展逐渐滞后，成为我国中东部地区的“发展短板”，灾害频发、生态环境退化是不可忽视的重要因素。加速生态淮河建设，需要建立健全跨区域生态建设和环境保护的联动机制，统筹上中下游开发建设与生态环境保护，构建起天蓝地绿水清、人与自然和谐共生的淮河绿色生态廊道。为转变发展方式，推进生态文明建设，2018年10月，国务院批复国家发展和改革委员会提交的《关于淮河生态经济带发展规划（2018—2035）》（以下简称《规划》），旨在“推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，打造水清地绿天蓝的生态经济带”。《规划》以淮河干流、一级支流以及下游沂沭泗水系流经的地区为规划范围，规划面积24.3万平方公里。国务院在批复中指出，要“着力推进绿色发展，改善淮河流域生态环境，实施创新驱动发展战略……加快建成美丽宜居、充满活力、和谐有序的生态经济带”，要求“江苏、安徽、山东、河南、湖北省人民政府要加强组织领导，制定工作方案，明确责任分工，完善工作机制，将《规划》确定的重大工程、重大项目、重大政策、重要改革任务与本地区经济社会发展紧密衔接起来，确保各项目标任务落到实处”。淮河流域旨在通过“两廊两区一带”南北气候过渡区域重要生态廊道的构建，探索流域综合治理新模式：依托“四纵一横多点”流域水资源配置大格局，统筹构建南水北调中线—西部伏牛山淮河源生态屏障和清水走廊、南水北调东线—大运河历史文化与现代水文明走廊、引江济淮沿线现代农业文明创新引领样板示范先行区、东部沿海陆相海相过渡带绿色生态一体化发展示范区、桐柏大别山及江淮丘陵—淮河干流高质量发展生态经济带。通过跨区域统筹联动，推进水系联通工程，构建绿色生态廊道，淮河流域必将实现生态淮河、清澈淮河、智慧淮河等建设目标，促进淮河生态经济带高质量发展。
四、几点启示
自1950年毛泽东发出“一定要将淮河修好”的号召以来，党和国家制定治淮方针，不断丰富和发展治淮方略，国务院先后12次召开治淮会议，做出一系列重大决策部署，掀起了三次大规模治淮高潮，持续稳定加大投入，已经基本建成了流域防洪排涝减灾、水资源综合利用和水资源生态保护工程体系，有力地促进了人与自然和谐相处、水资源可持续利用和水生态系统的有效保护，为流域经济社会发展、人民生命财产安全和生活水平提高提供了重要保障，基本实现将淮河“修好”的目标。
淮河是新中国成立后系统治理的第一条河流，党和政府的治淮方略不断丰富和发展，治淮工作取得了巨大成就，积累了宝贵经验，给予我们深刻的历史启示：
（一）加强党的全面领导、贯彻好治淮方针方略是根本保证
淮河是新中国第一条全面系统治理的大河。在不同历史时期，党和国家领导人都高度重视淮河治理并做出重要指示。淮河治理是一个有机的整体，上中下游连为一体，左右岸唇齿相依，兴利除害相辅相成。在“蓄泄兼筹”治淮方针和新时代“十六字”治水思路指导下，贯彻好治淮方略，规划统筹考虑上中下游、左右岸、流域与区域系统治理，确定流域治理工程的总体布局，为构建防洪除涝、水资源开发利用等体系奠定了科学的基础，也是与时俱进制定科学治淮方略的根本保证。截至2020年，“治淮总投入共计9241亿元，直接经济效益47609亿元，投入产出比1∶5.2”。治淮实践充分证明，只有在中国共产党的坚强领导下，坚持发挥社会主义制度的优越性，才能彻底扭转淮河流域“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的落后面貌。
（二）以淮河生态经济带建设为主线、加强生态文明建设是正确方向
经过数十年治污和生态建设，淮河已经连续15年没有发生突发性的水污染事件，干流水质长期保持在Ⅲ类。依托“四纵一横多点”的水资源配置体系，合理配置和高效利用水资源为流域经济长期平稳健康发展及国家战略实施提供了坚实的水安全保障。淮河流域经济社会发展的演变轨迹充分说明，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。作为欠发达区域，淮河生态经济带建设是淮河流域新的发展机遇，也是未来发展的正确方向，要以生态经济带建设为抓手，加强淮河流域生态文明建设，促进淮河流域可持续发展。
（三）加大行蓄洪区调整力度、深入推进人与自然和谐共生是固本之举
淮河流域人口密度大，行蓄洪区的设立，实际上反映了人与水争地的矛盾。行蓄洪区本来就是水的蓄积之地，在城镇化发展的背景下，结合脱贫攻坚和乡村振兴战略，可进一步将居民外迁，这不仅可以扩大水的蓄积之地，提高抗洪能力，也可将洪水留下来为生活生产所用；相应的工程建设资金亦可用于居民迁建，进一步改善居民生活条件。这不仅有助于深入推进人与自然和谐共生，也有利于不断提高人民群众生活水平，全面实现以人为本的治淮理念，为治淮工作进一步推进奠定坚实基础。
（四）加快入海水道工程建设、充分发挥淮河水系综合效益是长远之策
从1950年政务院发布《关于治理淮河的决定》以来，开辟入海水道一直是治淮工程的重点。加快入海水道二期工程建设，从防洪方面看，有助于扩大淮河洪水出路，提高防洪能力；从交通方面看，有利于打通出海通道，实现淮河流域通江达海，不仅有助于进一步发挥淮河水系的航运功能，而且也有利于打造中东部对外开放新的战略支点，进一步促进流域开放发展。
经过新中国成立70多年来的治理与建设，治淮工作走出了一条加强顶层设计与统筹协调，不断丰富和发展治淮方略，妥善处理好全局和局部、近期与长远的关系，平衡各方利益团结治水的成功之路。但是，淮河流域作为我国经济社会发展相对落后的区域，无论是进一步加强综合治理，还是推进淮河流域高质量发展和更高水平的生态文明建设，依然任重道远。
［作者简介］吴春梅，历史学博士，教授，安徽大学历史学院，230039；程春晖，博士研究生,安徽大学历史学院，230039。
*本文为安徽省哲学社会科学重大项目“淮河文化创新与发展研究”（AHSKZD2020D04）的阶段性研究成果。
本文发表在《当代中国史研究》2022年第1期，注释从略，引用请参考原文。
