人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,基层民主是人民当家作主最基础、最有效、最广泛的途径。马克思主义理论中包含着丰富的基层民主思想,中国共产党一贯重视基层民主建设。胡锦涛同志在继承马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的基础上,立足于中国社会主义民主政治的新发展和新实践,对基层民主的重要性、基层民主建设的内容和措施等一系列基本问题作了更为深刻、透彻的论述,极大地丰富和发展了马克思主义基层民主理论。

　　一、基层民主建设的意义和战略定位中国共产党历来重视基层民主建设

　　在新民主主义时期,以毛泽东为代表的中国共产党人全面把握中国政治发展的两个主要矛盾,努力寻求切合国情与组织群众的实际手段,以农村基层民主作为发展我国民主政治的切入点,把中国民主政治建设逐步引向深入,走出了一条从基层民主发展到人民民主专政之路。在改革开放新的历史条件下,以邓小平为代表的中国共产党人力图把社会主义民主的本质与其实现形式统一起来,探索具有中国特色的民主之路,于是有了村民自治的兴起和基层民主的发展。党的十三届四中全会以后,以江泽民同志为代表的中国共产党人立足国情、世情,放眼未来,以其深邃的观察力、思考力继承并发展了马克思主义关于民主建设的基本思想,构筑了具有时代特色的基层民主建设思想,并在党的十五大报告中明确指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”在新的历史时期,以胡锦涛同志为总书记的党中央继续深化和发展马克思主义基层民主思想,并把基层民主建设提高到了一个新的战略高度。

　　(一)基层民主是社会主义民主政治的一大创造

　　民主一词最早在公元前5世纪由古希腊历史学家希罗多德首先使用。但是,从古希腊到当代,对于民主这个看似简单明确的含义却始终存在不同的理解甚至相互冲突的观点。从词源上看,民主的基本含义是人民“当家作主”的政府或统治。社会主义民主的本质是人民当家作主,人民民主是社会主义的生命,发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。保证人民当家作主,是社会主义民主政治建设的根本目的。

　　我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。这是社会主义中国民主政治建设的根本准则,也是中国共产党领导和执政的本质要求。在我国的民主实践中,人民行使当家作主的权利,一方面是通过实施人民代表大会这一根本政治制度来体现,即人民通过选举自己的代表,由代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,代表人民来管理国家和社会事务。与此同时,人民行使当家作主权利的主要方式,就是建立基层民主制度,通过民主选举居民委员会、村民委员会、职工代表大会等形式和途径,直接参与基层政权建设和对自己身边各种事务的管理。人民代表大会制度和基层民主制度都是以人民为主体,共同体现了我国社会主义民主政治的本质,体现了宪法的基本精神。正如胡锦涛总书记所指出的:“人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家事务管理经济和文化事业、管理社会事务的权力,同时在基层实行群众自治等形式的直接民主,这是我国社会主义民主政治的一大创造,是我国人民民主制度优越性的重要体现。发展社会主义基层民主政治,有利于坚持和巩固人民当家作主的政治地位,有利于反映和实现人民群众的意志和愿望,有利于密切党和政府同人民群众的联系,有利于调动一切积极因素为改革开放和社会主义现代化建设服务,有利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,有利于促进社会和谐、实现国家长治久安。”〔1〕

　　(二)基层民主是是人民当家作主最有效、最广泛的途径

　　基层民主是广大人民群众在中国共产党的领导和支持下,在城乡基层政权机关、公有制企事业单位和基层自治组织中依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利,对所在基层单位和组织的公共事务和公益事业实行民主自治的一种民主形式。它通过以村民自治为核心的农村基层民主、以社区居民自治为核心的城市基层民主和以职工代表大会为核心的企事业单位的基层民主等形式,渗透到社会生活的各个方面,具有全体公民广泛和直接参与的特点,是人民当家作主的一种直接民主形式。胡锦涛同志一贯强调基层民主是人民当家作主最有效、最广泛的途径。1998年,胡锦涛同志就在全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会议上指出:“扩大农村基层民主,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,是落实党的十五大提出的依法治国方略的重要基础工作,也是加强农村基层组织建设,密切干群关系,调动广大农民群众积极性的有效措施。”〔2〕在党的十七大报告中他进一步指出:“发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”〔3〕

　　(三)基层民主是发展社会主义民主政治的基础性工程

　　发展基层民主,保证人民群众依法直接行使民主权利,是推动科学发展、促进社会和谐、全面建设小康社会的重要内容。基层是民主政治的沃土,基层民主是我国民主政治建设的试验田。一方面,基层民主是一种最充分的直接民主,是社会民主的基石,对整个国家的民主政治发展奠定了坚实的基础。只有坚持和发展基层民主,不断扩大公民有序的政治参与,保证人民充分享有广泛的权利和自由,才能更好地坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。另一方面,基层民主对民主政治发展具有提供养料的作用。民主精神的培育、民主素质的提高、民主实践的开展、民主机制的健全,都离不开基层。广大人民群众在基层民主的实践中,逐渐了解了什么是民主、怎样做才是民主,他们的民主观念、民主能力、民主素质得到增强,这有利于推动全社会的民主法治化进程。可见,基层民主不仅关系到广大人民能否真正当家作主,更关系到社会主义民主政治建设的成败。因此,胡锦涛同志指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,是社会主义民主最广泛的实践,是社会主义民主政治建设的基础性工作。必须深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义,推动社会主义基层民主政治建设不断取得新进展。”〔4〕在党的十七大报告中他更明确强调,发展基层民主“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”〔5〕。这在我们党的全国代表大会报告中还是第一次,充分体现了我们党对发展基层民主的高度重视,对扎实推进社会主义民主政治建设、切实保障人民当家作主的政治地位具有十分重大的意义。

　　(四)基层民主是中国特色政治发展道路的重要内容

　　胡锦涛同志对基层民主的战略定位还表现在他在党的十七大报告中将基层民主建设作为到2020年实现全面建成小康社会奋斗目标的重要内容和坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要方面。在党的十七大报告中,胡锦涛同志提出2020年全面建成小康社会的奋斗目标包括:增强发展协调性,努力实现经济又好又快发展;扩大社会主义民主,更好保障人民权益和社会公平正义;加强文化建设,明显提高全民族文明素质;加快发展社会事业,全面改善人民生活;建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。其中在扩大社会主义民主这一目标中,专门强调“基层民主制度更加完善”,这是对党的十六大精神的继承。在党的十七大报告中,胡锦涛同志还提出:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”〔6〕可见,发展基层民主成为了“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面,这是对党的十六大精神的发展。以往党的全国代表大会报告在论述我国民主政治建设时,主要是谈人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等三项制度建设及其实践,基层民主建设处于补充地位,这次党的十七大报告把基层群众自治制度与前三项制度并列在一起,作为坚持中国特色社会主义政治发展道路,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容。

　　二、基层民主建设的系统内容

　　对于基层民主的范围和内容,中国共产党有一个认识并逐步明确和扩大的过程。关于“基层”的范围,党的十二大报告没有明确界定;十三大报告突出强调“发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”;党的十四大报告、十六大报告和十六届六中全会《决定》,把基层民主中的“基层”界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域;党的十五大报告、十五届三中全会《决定》和十六届四中全会《决定》又在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域之外增加了“城乡基层政权机关”这个层面和领域。

　　目前,中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。城市居民委员会是中国城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,是在城市基层实现直接民主的重要形式。职工代表大会,是保证职工对企事业单位实行民主管理的基本制度。在中国,职工在企事业单位中享有的当家作主的民主权利,主要通过职工代表大会制度来实现。广大人民在城乡基层群众性自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。胡锦涛同志在不同场合多次谈到基层民主建设的内容,他强调:“发展社会主义基层民主政治,最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”〔7〕在党的十七大报告中,胡锦涛同志进一步指出,发展基层民主,就是“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。全心全意依靠工人阶级,完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,推进厂务公开,支持职工参与管理,维护职工合法权益。深化乡镇机构

　　改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”〔8〕。可见,“社会组织”也被纳入了扩大基层民主的范围,这必将使基层民主的发展道路越来越宽广。

　　三、基层民主建设的方略和措施

　　为保证基层民主建设目标的实现,保证人民群众切实实现、维护自己的合法权益,进一步推进基层民主建设朝着有序化的方向发展,胡锦涛同志不但精辟论述了促进基层民主建设的方略,而且提出了一系列有效的措施和手段。

　　(一)群众利益是基层民主建设的出发点和落脚点

　　社会主义基层民主政治的实践主体是广大人民群众,人民群众的关心、支持、参与决定着社会主义基层民主政治建设的成效。因此胡锦涛同志明确指出:“发展社会主义基层民主政治,最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。要从办得到的事情做起,从广大人民群众最关心的事情入手。”同时“要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点,紧密围绕关系人民群众切身利益问题尤其是难点热点问题开展工作,通过发扬民主、集思广益、共同管理,妥善处理各种利益关系,积极化解各种矛盾,使社会主义基层民主政治建设在促进基层经济社会发展、促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用”〔9〕。

　　(二)党的领导和支持是基层民主建设的生命线

　　中国特色社会主义道路是在中国共产党领导下开辟的,中国特色社会主义理论体系是几代中国共产党人带领人民不懈探索实践形成的。中国特色社会主义政治发展道路,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是社会主义基层民主政治建设和发展的生命线,因此胡锦涛同志非常重视党在发展基层民主政治中的作用。首先,他强调党一定要重视和领导基层民主建设。他指出:“各级党委要把发展社会主义基层民主政治摆上重要议事日程,建立健全党委统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制,加强工作指导,加强督促检查,确保各项工作落实到位。”〔10〕其次,他强调党的领导要结合基层民主建设的具体实际,要尊重基层民主政治的规律。一是“要适应城乡基层形势的深刻变化,统筹安排,因地制宜,分类指导,切实把中央的方针政策同本地的具体实际紧密结合起来,把发展基层民主政治同加强基层党组织建设、基层政权建

设、基层干部队伍建设紧密结合起来,同在基层形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制紧密结合起来,推动改革发展稳定各项工作的落实”〔11〕。二是“要深入

把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点,尊重人民群众的首创精神,善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策,把成熟的政策上升为法律法规,不断提高社会主义基层民主政治建设的水平”〔12〕。再次,他强调要以扩大党内民主带动人民民主。在发展社会主义民主政治的过程中,党内民主建设至关重要。党内民主与人民民主具有内在的一致性和互动性,党内民主对人民民主具有有机主导性和带动性。在社会主义国家,如何既发展党内民主,又发展人民民主,成为迫切需要解决的一个难题。因此胡锦涛同志指出:要“积极推进党内民主建设,着力增强党的团结统一。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐”〔13〕。

　　(三)制度建设是发展基层民主的根本保障

　　基层民主的发展必须有制度的保障。一方面,基层民主要得以存在、实现和发展,需要制度加以确认、肯定,使它合法化、法律化、制度化,从而具有权威性和稳定性;另一方面,制度也是保卫基层民主不被破坏的有力武器。因此胡锦涛同志特别强调制度建设对发展基层民主政治的重要意义。他指出:“要加强社会主义基层民主政治的制度建设,重点围绕保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,制定和完善法律法规,健全各项民主管理制度,完善各项公开办事制度,改进工作机制,依靠制度保证人民群众依法直接行使民主权利。”〔14〕在党的十七大报告中他更进一步强调了制度建设对基层民主政治发展的重要性,并明确指出了制度建设的重点内容。根据党的十七大的部署,全面做好发展基层民主的工作,扎扎实实推进我国的社会主义基层民主政治建设,重点要落实好以下制度建设。一是要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。二是要全心全意依靠工人阶级,完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,推进厂务公开,

　　支持职工参与管理,维护职工合法权益。三是要深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。四是要加强和完善社会组织制度建设,积极培育各种有利于促进社会公共利益、基层民主和社会自治的社会组织,发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。

　　〔参考文献〕

　　〔1〕〔4〕〔7〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12]〔14]提高社会主义基层民主政治建设水平保证基层人民群众直接行使民主权利〔R〕.人民日报, 2006-12-02.

　　〔2〕胡锦涛.适应跨世纪发展需要把农村基层党组织建设得更加坚强有力〔R〕.人民日报, 1998-06-29.

　　〔3〕〔5〕〔6〕〔8〕〔13〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗〔M〕.北京:人民出版社, 2007. 30, 30, 28, 30, 51.