二、探讨人民政协的相关问题，保证中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为基本政治制度的确定和实施

　　中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开，标志着人民政协这一实现多党合作和政治协商的重要机构的建立，使多党合作和政治协商有了重要的组织平台，因此，也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的确定。第二届政协的有关文件将共产党领导下的多党合作和政治协商制度，首次以单独的专门的章程明确规定了下来。

　　在新民主主义革命时期，毛泽东就探索和基本回答了多党合作的理论根据、基本原则、领导权、合作方式、相互关系等重大问题，为具有中国特色的政党制度正式确定作了重要的准备。在社会主义革命和建设的实践中，特别是在创建人民政协和领导人民政协开展工作的过程中，毛泽东又对有关理论做了进一步的发展和完善，保证了这一基本政治制度的实施。

　　人民政协这一共产党与民主党派合作的重要组织形式确立后，根据国情的需要，毛泽东先后两次提出了多党合作的基本方针。1950年3月，在第一次全国统战工作会议上，毛泽东提出了“团结、建设、进步”的口号，指出民主党派不仅不能取消，而且应当发展。“团结、建设、进步”是毛泽东根据新中国成立初期的客观情况，确定的共产党对民主党派的基本方针。在这一方针指引下，民主党派不仅改变了政治地位，巩固和发展了各自的组织，而且积极参政议政，在国家政治和经济文化建设中发挥了重要作用。1956年4月，毛泽东强调指出共产党与民主党派要“长期共存、互相监督”。他希望在社会主义建设时期，尽可能把民主党派的积极性调动起来为社会主义服务，希望民主党派和共产党的关系进一步改善。次年2月，毛泽东对 “长期共存，互相监督”八字方针做了进一步阐述，认为它是我国具体的历史条件的产物；认为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音；认为共产党有了劳动人民、党员群众和民主党派的共同监督，更为有益。八字方针的提出，使民主党派深受鼓舞，对于提高民主党派的积极性具有重大的推动作用，也为我国政党制度的继续发展指明了正确方向。

　　在创建人民政协和领导人民政协开展工作的过程中，毛泽东对人民政协的性质、任务、职能及其相关问题，进行了深入的探讨和科学的说明，形成了关于人民政协的思想。这些思想，对人民政协的产生和人民政协作用的发挥，对于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确定和贯彻实施，发挥了重要作用。

　　关于人民政协的性质。在人民政协筹备之初，毛泽东就将其看成是统一战线性质的组织。1948年9月，他还将中央城市工作部改名为中央统一战线工作部，亲自领导该部为人民政协的成立做了大量的工作。人民政协成立时，虽代行全国人大的职权，但仍是人民民主统一战线的组织。毛泽东主持制定的《组织法》和《共同纲领》都有这样的明确规定。[12]1950年6月，毛泽东在全国政协一届二次会议上的开幕词和闭幕词中又分别肯定地指出：“人民政治协商会议及其选出的全国委员会，是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”。 “我们的会议在暂时还是建议性质的会议。”[13]

　　全国人大召开后，人民政协的性质、地位应当是什么？一些人思想上产生了混乱。1954年12月19日，毛泽东专门就这些问题发表了谈话。他说：“主要的问题是政协的性质问题，是国家机关还是人民团体？”他明确指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”[14]政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的”。[15]人民政协不同于国家机关，也不同于一般的人民团体，是党派性的人民民主统一战线的组织，这是毛泽东对人民政协性质理解的新的认识。它对当时和会后的政协工作，都有着极其重要的指导意义。据此，1954年12月21日至25日召开的全国政协二届一次会议通过的《章程》，对人民政协的性质做了如是规定：人民政协的性质是“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织。”[16]这一规定与《共同纲领》的提法相同。自此以后，人民政协作为人民民主统一战线的组织，和全国人民代表大会同时存在，成为我国人民民主制度的一大特色。

　　关于人民政协的任务。毛泽东指出，人民政协应当团结各方面人士、为党和国家在各个历史时期的总任务而奋斗。围绕党和国家的中心工作，人民政协在不同地历史时期又有不同的具体任务。人民政协成立之初，其主要任务是“成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。”[17]1954年，在政协职能发生改变后，毛泽东及时提出人民政协的五项任务是：协商国际问题；商量候选人名单；提意见；协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系；学习马列主义。[18]周恩来根据毛泽东的意见，在全国政协二届一次会议上，对这五项任务作了说明。他说：“第一，协商国际问题。第二，对全国人民代表大会代表和地方同级人大代表大会代表的候选人名单以及中国人民政治协商会议各级组织组成人员的人选进行协商。第三，协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级相互关系的问题，并联系人民群众，向国家机关反映群众的意见和提出建议。第四，协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题。第五，在自愿基础上，学习马克思列宁主义和努力进行思想改造。”[19]这五条，全面概括了人民政协的具体任务。

　　关于人民政协的职能。毛泽东认为，人民政协的主要职能应当是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和民族、各界人士参政议政。毛泽东说：各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要……政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关。[20]政协第一届全国委员会的主要工作之一，就是就一些有关国家的大政方针和统一战线的重大问题进行协商，取得协议，再由政府制成法律、法令，公布实施。作为人民团体和各党派的协商机关，在全国人大未召开前的特殊历史阶段，人民政协不仅有政治协商的职能，而且还被赋予了代行全国人大的职权。全国人大召开后，政治协商依然是人民政协的主要职能之一。人民政协决议经协商取得，内部关系由协商确定。参加政协的单位和个人，对人民政协的决议，有执行的义务，也有保留意见的权利。参加政协的单位和人选，由协商产生。涉及全局的大政方针必须经过协商。重大决策要取得多数人的同意才能实行。尽管人民政协的协商不是法律上的权利关系，协商的结果也不具有法律效力，但对党和国家机关有建议、参考的作用，对决策有重要影响。

　　毛泽东认为，民主监督是人民政协一个重要职能。中国共产党作为执政党，除了自我监督外，应当通过政治协商，实行相互监督，特别是民主党派对执政党的监督。从他抗战胜利前夕和黄炎培关于如何摆脱“周期率”的谈话、七届二中全会关于“两个务必”的论述，到建国之初讲的“共产党要永远与党外人士合作，这样就不容易做坏事和发生官僚主义”，[21]都含有发挥民主党派民主监督的意义。1956年，他提出的 “长期共存、互相监督”的八字方针，成为人民政协民主监督的理论依据。人民政协和民主党派的民主监督，其实质是提意见，提建议，作批评。它不同于党、权力机关、行政、司法的监督，在宪法中没有明确规定，不具有法律效力，也不同于一般的舆论监督，但能够起到其他监督方式所起不到的作用，有利于党和政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点和失误，同样受到党和政府的尊重和重视。这种有组织、有领导、有针对性的监督，对于健全国家政治生活、促进各项社会主义事业的发展，同样是重要的、不可代替的。

　　围绕人民政协的性质、任务、职能，毛泽东还对一些相关问题进行了深入的探讨和科学的说明，主要集中在《共同纲领》、《组织法》、《中国人民政治协商会议章程》（以下简称“《章程》”）、《论十大关系》、《关于正确处理人民内部矛盾的问题》以及五十年代他在全国政协会议、全国统战工作会议和与民主党派座谈会上的讲话等文件中。这些论述对人民政协理论的不断完善和我国的民主政治建设都产生了深远的影响。

　　三、发挥人民政协的民主作用，开启社会主义政治文明建设的先河

　　1945年，毛泽东在延安回答黄炎培如何跳出“人亡政息”的历史周期率时，肯定地说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率，这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[22]毛泽东建立人民政协制度，就是要将人民政协作为发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织和我国政治生活中发扬民主的重要形式，避免“人亡政息”。

　　人民政协作为发扬民主的重要形式主要表现在各党派的意见、主张能够通过政协这个渠道来表达，社会各界的民主权利能够通过政协来体现。

　　人民政协发挥民主作用的重要途径是民主协商和民主监督。毛泽东重视民主协商，他倡议召开新政协，协商建立中华人民共和国，甚至连1950年决定出访莫斯科，也都征求过民主党派领导人的意见，[23]为全党树立了民主协商的表率。人民政协主要以会议的形式进行民主协商，毛泽东任主席的政协第一届全国委员会举行过四次会议，它的常务委员会举行过64次会议，此外，还有工作会议、各工作组的会议、各党派推派代表参加的双周座谈会等不同层次、不同范围、不同形式和内容的会议。这些会议都开展政治协商。这种民主协商方式，既能够反映多数人的普遍愿望，又便于吸纳少数人的合理主张，体现了人民当家作主的权利。

　　毛泽东把民主监督作为人民政协发挥民主作用的一项任务，提倡主动树立对立面、“唱对台戏”，认为民主监督的主体是民主党派。为什么要让民主党派监督共产党呢？他指出：“这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”[24]他提出的“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主”。[25]提案是人民政协实行民主监督的基本方式，1949年到1965年，人民政协共产生提案1534件，[26]为推进新中国各项工作的开展，起到了积极作用。人民政协的民主监督，是国家政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。它有利于坚持党的领导与加强对党的监督的统一，有利于发扬政治民主与维护政治秩序的统一，有利于在团结稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的过程中巩固和发展团结稳定的政治局面。