就业是民生之本，也是社会秩序安定的稳定器。从社会历史发展的全过程来看，劳动就业 状况对社会发展的影响十分巨大，在历史发展的关键时刻，解决劳动就业问题往往成为改革旧 制度的直接诱因。由于人口和经济发展水平等因素而造成的劳动就业问题，一直是影响新中国 政府作出社会发展决策的重要因素。它在20世纪70年代末也成为中国整个改革大潮的重要组 成部分，中国政府解决城镇劳动就业问题的政策措施直接反映了中国社会发展的新方向。　

　　一　

　　20世纪70年代末，中国的城镇就业形势十分严峻。当时的城镇待业人群基本上是由两部 分组成，即城镇新成长劳动力和“文化大革命”（以下简称“文革”）期间积累的待业人群。 “文革”期间城镇新成长劳动力就业的主要途径是上山下乡，最多的一年上山下乡的城镇知青 有260多万人。下乡知青中相当数量的人通过种种途径离开了农村，到1977年底，1962年以 来上山下乡的1700多万人中实际还留在农村的只有863.69万人。［1］返城知青除通过招工、招 生、征兵等途径解决就业就学问题外，有23.7%成为待业人群。［2］同期，城镇新增劳动力每年 有700～800万人。　 ［3］　

　　城镇待业人口增长的原因，一方面是长期以来人口增长严重失控所致，另一方面也是由于 经济发展不足造成的。建国以来，中国人口高速增长持续了20多年，新增人口有五亿多，其 间20世纪50年代和60年代中后期是人口出生的两个高峰期。前一个高峰期出生的人口从60 年代末开始进入劳动年龄，由于十年内乱而没有得到妥善解决;后一个高峰期出生的人口从 70年代末开始进入劳动年龄。两个阶段适龄人口的就业要在同一时期解决，自然就使得就业问题特别突出。人口增长过快加重了就业安置的压力，但就业问题根本上是受经济发展状况制 约的。“文革”十年，国民经济的发展严重受挫。此后的两年，中国经济建设又犯了急于求成 的毛病，在经过短期扩张之后，国民经济不得不进行调整，吸收新劳动力、增加就业机会的能 力大大削弱，由此也使得社会就业形势益显严峻。 

　　劳动就业问题必须解决，但当时中国政府所能采取的对策却十分有限。上山下乡依然是当 时首选的对策。1978年召开的第二次全国知识青年上山下乡工作会议虽然改变了城镇中学毕 业生“以下乡为主”的方针，实行“四个面向”（进学校、上山下乡、支援边疆、城市安排） 的原则，调整了上山下乡的范围，缩小了上山下乡的规模，但主要是为了总结经验教训，便于 这一工作的进一步开展。这次会议形成的纪要文件取消了上山下乡分散插队的安置方式，改为 集中安置，在城镇郊区创办知青场队和农工商联合企业。为支持这样的场队和联合企业，政府 制定了详细的优惠政策　 ［4］　 。根据这一政策，在1978、1979两年仍有73万人下乡，主要安置在 城镇郊区的知青农场和知青工厂。　 ［1］（p.57）　 到1980年，全国已有独立核算的知青场队和农工商联 合企业8000多个，安置知青50多万人。办得好的知青场队和农工商联合企业具有一定的经济 吸引力，以至于政府认为“这是安排城市知青就业的一个有希望的门路”。　 ［4］（p.383）　

　　当时，城市安排中学毕业生的途径并不多。1977年高考制度恢复。第二次全国知识青年 上山下乡工作会议也提出举办大学分校、中等专业学校、技工学校等以容纳更多的城镇中学毕 业生，但升学之途毕竟有限。相比而言，解决城镇青年就业人数比较多的途径是“顶替”的 办法。1978年6月国务院发布《关于工人退休退职的暂行办法》，规定工人退休退职后，原则 上可以招收其一名符合招工条件的子女参加工作。他们可以是按照政策留城的知青、已经上山 下乡的知青或城镇应届中学毕业生。　 ［4］（p.1697）　 根据这一规定，各地进行了企业老职工的退休退职 及其子女“顶替”的工作。据统计，1978～1983年，全国有1220万职工办理了退休退职，其 中子女顶替的有900多万人，占退休退职总数的80%，平均每年招收顶替的子女有近200万 人，多数是城镇职工子女。　 ［1］（p.152）　 这种办法的普遍实行，对解决企业劳动力更新、缓解就业压 力和维护社会稳定，起到了一定的积极作用。 

　　除了上述几项全国层面的解决城镇就业问题的途径外，面对沉重的就业压力，各地也在努 力寻求解决之道。北京市和济南市的做法比较引人注目。他们的经验主要是对待业人员统一安 排，把安排就业与积极发展生产和生活服务业相结合;把发展集体所有制企业当作安置就业的 重要途径;清理计划外用工，增加安置待业人员的空间。为调动待业青年参加集体生产服务业 的积极性，北京市政府还实行了多项优惠性政策措施。通过这些办法，北京市1979年需要安 置就业的40万人，一半通过计划招工、招生和上山下乡解决，一半通过兴办各种集体所有制 生产服务业得到安置。 ① 其后，北京市和济南市的做法被中央向全国推广，以促进各地解决待 业问题。 

　　经过多方努力，在粉碎“四人帮”后的三年时间里，全国安置了约2000万人就业。［5］城镇就业安置工作取得了很大成绩，但是在解决待业过程中也出现了一些新情况。如实行“顶 替”政策后，一些单位和部门随便放宽退休退职条件，任意扩大“顶替”范围，在招收退休 退职职工子女时，不坚持招工条件，致使出现职工总数增加而城市待业人数减少不多的情况。 同时，有的单位还高薪聘用提前退休退职者，影响了职工队伍的稳定，也不利于待业青年的 安置。

　　同样，也有不少国营企业利用自身条件，采取“全民办集体”的形式解决职工子女就业。 有的搞得比较好，有的实际上搞的是“包干就业”，或者徒有集体之名而人、财、物都未与原 全民企业分开。更有些地方采取行政手段，强令国营企业扶持这种集体企业。同时，待业人员 安置的去向也存在严重问题。从所有制结构来看，主要集中于国营和集体所有制企事业单 位，如1978年安置的544.4万人，全部安置到全民和集体所有制单位，比例分别是72%和 28%，而没有从事个体经济的;　 ［3］（p.519）　 从产业结构来看，新增职工的50%以上集中在工业部 门，其中的70%又集中在重工业部门。　 ［6］　 这就导致国营和集体企事业单位冗员充斥，劳动生 产率下降，而与社会生活相关的各行业却人员不足，甚至没人干。一方面就业安置出现种 种问题，另一方面就业形势依然严峻。1979年年末积存的城镇待业人口有576.6万人，待 业率高达5.4%。　 ［1］（p.78）　 有关部门预计，从1980年到1985年全国城镇需要就业的人数有 3700万。　 ［4］（pp.322～328）　

　　为破解劳动就业难题，1980年8月初中央召开全国劳动就业工作会议。会议指出，解决 今后几年的劳动就业问题，要大力发展自负盈亏的集体所有制经济，适当发展不剥削他人的个 体经济，发展服务业、建筑业和劳动密集型产业，主要的就业门路有:大力扶持兴办各种类型 的自筹资金、自负盈亏的合作社和合作小组;有条件的全民所有制单位应支持待业青年办独立 核算的合作社;在城镇郊区发展以知青为主的集体所有制场（厂）队或农工商联合企业;鼓 励和扶持个体经济适当发展;某些行业或工种可以根据实际情况，改革用工制度和工时制度; 改革中等教育制度，发展职业技术教育，广开学路，吸收待业青年参加各种职业技术学习;建 立劳动服务公司，担负组织、教育、介绍就业等工作，并使其逐步成为调节劳动力的一种组织 形式，起吞吐劳动力的作用。会议肯定了各地支持城镇集体所有制经济发展的做法，也指出各 地工作中的缺点，强调集体经济的发展必须要独立核算、自负盈亏。会议要求各级党委和政府 应加强对劳动就业工作的领导，要把解决劳动就业同城市改造、调整工业布局、控制市区人 口、发展卫星城镇结合起来，把解决当前就业问题和加速四化建设结合起来。　 ［4］（pp.322～328）　

　　8月17日，中共中央向全国批转了劳动就业会议的精神。同时，报刊上也陆续发表了一 些文章，对有关劳动就业的理论和实际问题进行解释和说明，减轻劳动就业转折关头的社会震 动。　 ［7］　  10月，国务院批转了教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，启动中 等教育改革，在高中阶段实行普通教育与职业技术教育并举的方针，明确规定职校毕业生国家 不包分配，而由劳动部门推荐，经用人单位考核，按专业对口原则择优录用;也可以自由择 业。　 ［8］　 经过一段时间的实践后，1981年10月17日中共中央、国务院联合发布《关于广开门 路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定》，正式在全国执行劳动就业会议提出的各项方 针、办法。 

　　由于方针政策正确以及各级政府和社会各方面的共同努力，劳动就业工作取得巨大成绩。 历年积累的待业人员到1982年已实现了基本就业，比预定目标提前了三年。从1983年起新就 业的人员主要是新成长的劳动力，其中包括从农村转入城镇就业的劳动力。城镇待业状况大大 缓解，待业率持续下降，1982年末为3.2%，到1985年降为1.8%。　 ［1］（p.80）