改革开放以来，特别是中共十六大以来，中国社会保障事业快速发展，目前已初步建成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的项目齐全、覆盖全面的社会保障体系框架，建立了世界上最大的社会保障计划。

　　新中国成立到21世纪初社会保障事业发展的基本情况

　　新中国的社会保障体系是以劳动保险制度为重点建立起来的。早在1951年，政务院就制定并公布了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》），在全国范围内凡有职工百人以上的国营、公私合营、私营和合作社营的企业中实行。1953年，政务院对该条例作了修正，实施范围扩大到工矿、交通企业的基本建设单位和国营建筑公司，项目没有增减，待遇标准有所提高。1956年前后，国家对个体手工业和私营工商业的社会主义改造基本完成后，在全部国营企业中实行了《劳动保险条例》；一些规模较大、经济条件较好的集体所有制企业，也都实行或参照实行该条例。同一时期，针对各级国家机关和事业单位工作人员的社会保障制度也逐步建立起来，待遇项目与《劳动保险条例》基本相同，待遇标准互有高低，总的水平略高于企业。1958年和1978年，经全国人民代表大会常务委员会批准，国务院对《劳动保险条例》中的退休待遇进行了两次修改，提高了待遇标准，职工退休办法成了单独的法令。在广大农村，实行的是针对特殊人群的以保吃、保穿、保住、保医、保葬为基本内容的“五保”供养制度。改革初期农村实行生产责任制后，对“五保户”的供养形式和供给渠道有所改变，但“五保”的待遇基本没变。在医疗保障方面，干部和企业职工基本上是采取公费医疗制度，农民则实行互助共济的合作医疗制度。在住房保障方面，农村是自建住房（对“五保户”有特殊照顾），城镇则由政府或单位无偿分配。除此之外，还构建起了针对特殊群体（现役军人、军烈属和城镇孤老残幼等）的社会保障和民政福利制度。

　　改革开改后社会保障体系的重建，是伴随城市经济体制改革特别是国有企业改革逐步展开的。1986年，国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，是传统的退休制度向失业保险制度转型的重要标志；同年下发的《国营企业职工待业保险暂行规定》，开启了中国失业保险制度的重建，同时也显现出了社会保障制度改革的社会化趋向。1995年，国务院发出的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》以及同时作为附件下发的两个实施办法，标志着统账结合模式的养老保险制度的出台。两年后，国务院又下发了《关于建立统一的企业职工基本养老制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合的模式开始走向统一。为了确保企业用工制度改革落实到位，鉴于失业救济的不足，国家设立了“三条保障线”制度。与此同时，按照同一思路，中国尝试建立多种形式的医疗保险制度；而1999年出台的《失业保险条例》，则在完善失业保险制度方面迈出了重要的一步。至此，以养老、医疗、失业三大保险为主的企业职工社会保险的基本框架初步搭建完毕。

　　2000年，党和政府提出了完善城镇社会保障体系的试点方案，重点放在“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”和“做实养老保险个人账户”两个方面。“十五”期末，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别达到1.75亿人、1.38亿人、1.06亿人、8478万人、5408万人，参加农村社会养老保险的人数达到5442万人。2005年，社会保险基金收入6968亿元，支出5401亿元。［1］同一时期，企业退休人员社会化管理服务取得积极进展；企业年金制度开始实行。这一时期的社会保障制度改革为国有企业改革和经济结构调整做出了重要贡献。

　　中共十六大以来社会保障体系建设的全面、加速推进

　　在社会保险方面，公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》;建立新型农村社会养老保险制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度普遍实施。截至2011年年底，纳入国家新型农村和城镇居民社会养老保险试点地区的参保人数共计3.265亿人，其中60岁以下参保人数2.372亿人，享受待遇人数8921.806万人，实际平均参保率达79.57%。加上地方自行开展试点的地区，参保人数共计3.64亿人，其中60岁以下参保人数2.612亿人，享受待遇人数1.033亿人，基金累计结余1199.18亿元。［2］2003年试行的新型农村合作医疗和2009年启动的新医改基本确立了全民医保体系，参加医保的人数已经达到了13亿，新型农村合作医疗参合率已经达到了97%；［3］建立起了国家基本药物制度，强化了城乡基层卫生服务体系建设，促进了公共卫生服务均等化。

　　在社会救助方面，自1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》之后，2007年8月下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。当年全国31个省(自治区、直辖市)2777个涉农县(市、区)全部建立农村低保制度。［4］为确保困难群众的基本医疗需求，1997年和2002年，中共中央、国务院发文提出要对农村贫困家庭实行医疗救助。2003年，民政部等部门联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，要求在全国农村逐步建立医疗救助制度。2005年，国务院办公厅转发了民政部等四部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》。到2008年，城市医疗救助制度从试点探索进入全面实施，农村医疗救助制度进一步规范完善，覆盖全国城乡的医疗救助制度全面建立，直接施救和资助参保（合）相结合的救助模式基本确定。2009年和2012年，民政部、人力资源和社会保障部等部门又先后下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》、《关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见》和《关于做好新型农村和城镇居民社会养老保险制度与城乡居民最低生活保障农村五保供养优抚制度衔接工作的意见》，进一步完善了城乡医疗救助制度，并使其与新医改和城乡低保体系建设相衔接。同一时期，进一步建立与完善了灾害救助、临时救助、农村“五保”供养、农村特困户救助和流浪乞讨人员救助制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。据统计，2011年年末，2276.8万城市居民、5313.5万农村居民得到政府最低生活保障；552.0万农村居民得到政府“五保”救济；全年救助城市医疗困难群众711.4万人次，救助农村医疗困难群众1558.1万人次；资助1276.5万城镇困难群众参加城镇医疗保险，资助4544.3万农村困难群众参加新型农村合作医疗。［5］此外，教育救助、住房救助和司法救助等也取得长足进展，充实了社会救助的内容，使广大困难群众得到了更多实惠。

　　在社会福利方面，传统的社会福利事业有了显著的发展，城乡各类社会福利设施条件不断改善，功能不断增强，老年人、儿童（孤残、流浪）和残疾人受到重点关照。据民政部统计，截至2011年底，全国各类提供住宿的社会服务机构4.6万个，其中登记注册为事业单位的机构0.9万个；床位396.4万张，是2000年的3.5倍；每千人平均拥有社会服务机构床位2.94张，是2000年的3.3倍；收养293.4万人。其中各类养老服务机构40868个，拥有床位353.2万张，每千名老年人拥有养老床位19.1张，年末收养老年人260.3万人。共有各类社区服务设施16万个，社区服务设施覆盖率为23.6%，其中社区服务中心14391个、社区服务站56156个、其他社区服务设施9万个。城镇便民、利民服务网点45.3万个。社区志愿服务组织15.9万个。共有社会福利企业21507个，吸纳残疾职工62.8万人就业。共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.4万个，有1459.7万人次困难群众受益。福利彩票年销售1278.0亿元，筹集福彩公益金388.7亿元。［6］2012年，国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》要求，通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本参与发展社会福利事业，兴办各类社会福利机构。民政部也出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》。修订后的《未成年人保护法》明确规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权和受教育权等权利，确立了未成年人优先原则，并强化了政府、社会、学校和家庭的责任等；2010年和2011年，国务院办公厅先后下发了《关于加强孤儿保障工作的意见》和《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，进一步完善了孤儿和流浪未成年人救助保护体系；已经形成以宪法为依据，以刑事、民事、行政等法律为基础，以残疾人保障法为主导，以残疾人教育条例、就业条例等行政法规为辅助，以优惠和扶助残疾人的地方法规为补充，全面保障残疾人权利和促进残疾人事业发展的法律体系，直接涉及残疾人权利保护的法律已经达到50多部；2006年，国务院制定了新的《农村五保供养条例》，农村“五保”供养由农村集体内部互助开始向政府供养转变。此外，免费义务教育得以全面实行，中学、大学教育开始增加对贫困生的资助。

　　“十一五”时期，中国社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。“金保工程”（全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程）一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。截至2011年年底，全国社会保险基金累计结余30303.72亿元［7］，资金总体安全完整。

　　20世纪90年代中期以来住房保障体系的确立和完善

　　住房保障是一个国家社会保障或者社会福利体系中的不可或缺的重要组成部分，中国的住房保障体系建设严重滞后于社会保障体系建设的其他部分。

　　前已述及，中国传统的城镇住房制度是一种以国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用为特点的实物福利性住房制度，到改革开放前夕这一制度的弊端已充分暴露，最主要的是住房短缺，难以为继。有鉴于此，1978年和1980年邓小平两次谈到住房制度改革的思路。［8］此后，国家开始试售住房，允许私人建房、私人购房、私人拥有自己的住房。从1986年开始试行提租补贴，1991年开始试行以售代租，从1994年开始全面推进住房商品化、社会化（相应建立起了住房公积金制度）。1994年7月，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出要建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，这一规定可以视为开始构建与社会主义市场经济体制相适应的城镇居民住房保障体系的标志。1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布了新的深化城镇住房制度改革的三项重要措施：（1）停止住房实物分配，实行住房分配货币化；调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。（2）建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价。（3）发放住房补贴。自此，与新的住房制度相配套的住房保障体系初步确立。

　　1995年开始推行的保障房建设被称作“安居工程”。这一年年初，国务院住房制度改革领导小组下发了《国家安居工程实施方案》，提出从1995年开始，在原有住房建设规模基础上，新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，用5年左右时间完成。国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。1998年住房货币化迈出实质性步伐以后，各地相应加大了经济适用房的建设力度。但是进入新世纪以来，各地本着经营城市的理念，将房地产业培植为支柱产业，大搞土地出让，相应地大搞商品房建设，经济适用房的建设投资陷入谷底。

　　2007年，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，最大亮点在于提出了住房保障制度的目标和基本框架。在此前后，建设部还相继出台了《经济适用住房管理办法》、《廉租住房管理办法》，加大了住房保障推进力度。此前，2004年3月，建设部、民政部等五部委联合发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，进一步明确了保障对象、保障方式和保障标准。2005年7月，建设部、民政部联合下发《城镇最低收入家庭廉租房申请、审核及退出管理办法》；2006年6月，国务院办公厅转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，明确提出要加快城镇廉租房制度建设，稳步扩大廉租房制度覆盖面。2007年，中共十七大提出到2020年要实现“住有所居”的目标。2008年，国务院为应对国际金融危机出台的“四万亿计划”中，加快建设保障性安居工程是十项重要措施中的第一项，国务院提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。在2009年预算安排的中央重大公共投资中，有493亿元用于廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造试点和少数民族地区游牧民定居工程建设。国务院有关部门及时制定了廉租住房保障规划，出台了有关农村危房改造的指导意见，确定在2009年采取实物配租和租赁补贴相结合的方式，解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，其中新增廉租住房177万套、新增发放租赁补贴83万户；解决80万户林区、垦区、煤矿的棚户区居民的住房改造；帮助80万个农村贫困户实施危房改造；继续推进游牧民定居工程。［9］2010年，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应；房价过高、上涨过快的地区，要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应；确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。［10］同年，住房和城乡建设部等七部门联合制定并下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》；年底召开的中央经济工作会议提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合我国国情的保障性住房体系和商品房体系”。2011年的“两会”上，温家宝在政府工作报告中宣布：“十二五”期间，全国城镇保障性住房覆盖面达到20%左右；2011年再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套；进一步落实和完善房地产市场调控政策，坚决遏制部分城市房价过快上涨势头。［11］在2012年8月召开的加快保障性安居工程建设工作座谈会上，国务院副总理李克强肯定了近几年各地实施保障性安居工程的成绩，强调指出实施保障性安居工程，要从各地实际出发，突出重点，分类指导。在人口较多的城市，要大力发展公共租赁住房，缓解中等偏下收入家庭以及新就业职工、外来务工人员的住房困难，在制度设计上考虑老百姓的承受能力，逐步形成梯度消费的住房模式，实现可持续发展。在低收入家庭较多的城市，要进一步加快廉租住房建设步伐，提高困难群众住房保障程度。在工矿区、林区和垦区，要建设好棚户区改造安置住房，解决职工群众基本住房问题。2012年全国要建设廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等580万套。同时，要采取措施增加普通商品房等供给，满足居民住房消费的合理需求。［12］

　　据初步统计，截至2011年年底，全国累计用实物方式解决了2650万户城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到11%。这一统计数据包括了廉租房、经济适用房、限价房和公租房，还有一部分棚户区改造计划的受益居民。除此以外，通过货币补贴形式受益于住房保障计划的居民约有近450万户。二者合并计算约有3000多万户，如按三口之家计算，总共有近1亿人通过不同形式的保障房解决了住房困难。［13］但是，迄今为止的住房保障体系建设主要是针对包括流动人口在内的城镇居民而言的，农村还基本上是一片空白。中共十七大以来，许多地方针对农村困难群众的危旧房改造力度加大，也建起了一些经济适用房和奖励性住房，福建省闽侯市还尝试建立了以实物配租为主、租赁补贴为辅的农村住房保障体系。2011年4月，进行城乡统筹试验的成都市宣布，该市基于全域覆盖、基本保障、统一管理的原则，出台了《关于建立农村住房保障体系的实施意见 （试行）》，将在2012年内全面建成农村住房保障体系。

　　以中共十六大为界，新时期前一个阶段是以社会保险为主的社会保障重建和形成阶段，后一个阶段是以统筹城乡为目标的社会保障创新和发展阶段。面对新阶段、新要求、新挑战，2012年国务院通过的基本公共服务领域的首部国家级专项规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，“十二五”时期，要进一步创新体制机制，增强公共服务供给能力，加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。当然，我们也要注意吸取发达国家的经验教训，立足国情，避免将来走上福利依赖和福利过度的老路。

　　［ 参 引 文 献 ］

　　［1］《国务院批转劳动保障事业发展十一五规划纲要通知》，中国网，http://www.china.com.cn/policy/txt/2006-11/09/content_7336427_2.htm。

　　［2］《民政部发布2010年社会服务发展统计报告》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml。

　　［3］《新医改实现阶段性目标世界最大医保体系建成》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-07/01/c_112327380.htm。

　　［4］《全国所有涉农县均已全面建立和实施农村低保制度》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/200711/20071100003367.shtml。

　　［5］《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm。

　　［6］《民政部发布2011年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml。

　　［7］《温家宝主持召开国务院常务会议》，《人民日报》2012年7月5日，第1版。

　　［8］赵志毅：《住宅商品化，是解决住房问题的一个有效途径——学习邓小平同志关于住房问题指示的体会》，《财经研究》1984年第5期。

　　［9］《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2009-10/28/content_1524156.htm。

　　［10］《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zwgk/2010-04/17/content_1584927.htm。

　　［11］温家宝：《政府工作报告——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上》，人民出版社2011年版，第16、30～31页。

　　［12］李克强：《加快把保障性住房重大民生工程建设好》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zmyw2010-08/21/content_1685466.htm。

　　［13］中华人民共和国住房和城乡建设部：《全国已有一亿人受益于保障房计划》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2012/0802/c1001-18657682.html。