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改革开放初期城市住房紧张问题及其初步缓解
发布时间: 2016-10-12    作者:瞿晓琳    来源:国史网 2016-05-25
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  “居者有其屋”历来是中国人牵情动心的基本需求之一和中国梦的主要内容,“金窝银窝不如自己的狗窝”更是深刻体现了中国人对于“居者有其屋”的向往。正是基于对人民需要与期待的深刻洞悉,中国共产党始终高度关注和着力解决住房问题。早在1949年8月中国共产党就公开承诺:“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题的”[1]。同时,住房问题亦是学术界、理论界研究的重点问题之一,法学、经济学、政治学、哲学、历史学等多个学科的学者从不同的角度对这一问题展开了充分的研究。然而,从中国共产党执政理论与实践的角度,对改革开放初期(对于改革开放初期的界定,学术界存在着不同的认识。1981年6月,《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“一九七六年十月粉碎江青反革命集团的胜利,从危难中挽救了党,挽救了革命,使我们的国家进入了新的历史发展时期。”决议同时也指出:“一九七八年十二月召开的十一届三中全会,是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。”(《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本》,人民出版社1985年版,第40、41页)由此引起了学者的一些争议。关于新时期的起点,理论界大致有“十一届三中全会说”、“1976年说”两种意见。对于改革开放第一个阶段的结束,学术界存在着以1984年经济体制改革为标志、以1992年邓小平“南方谈话”为标志等不同意见。本文所指的“改革开放初期”为中共十一届三中全会到1984年。但为保持历史过程的完整性,行文中有上溯下延的情况。)党关于解决城市住房紧张问题的深刻思考与初步实践,学术界少有专门研究,本文拟对此问题进行梳理,以求教于方家,亦望能为当前中国城市住房问题的解决提供借鉴。 

  一、城市住房紧张的严峻现实与中央的思考 

  改革开放初期,城市住房紧张状况严重,“城市有三分之一的人口无房或缺房”[1](p.391)。具体说来:一是平均居住水平低。据1977年年底统计,全国城市人均居住面积仅为3.6平方米,比新中国成立初期下降0.9平方米。二是缺房户的比重大。因为没有房子,夫妻分居,住教室、车间、仓库、办公室的无房户达104万户;两户同室、三代同室、大儿大女与父母同室的居住不方便户达130万户;人均居住面积不足2平方米的拥挤户达89万户,共323万户,占居民总户数的17%。三是危房、棚户很多。许多城市都有危房,一些老城市还有成片的棚户区,棚户区大都阴暗潮湿、矮小破烂,居住条件十分恶劣。[1](p.386) 

  住房紧张状况在大城市表现得尤为突出。北京作为首都,相对于其他大城市,情况还略好一些。据统计,北京市人均住房面积为3.9平方米,比刚解放时的4.75平方米下降了0.85平方米,住房困难户有二三十万户。[2]武汉市的住房紧张状况则严重一些,市民大多居住在非常拥挤、厨房与卫生设备简陋的平房和简易楼里。1978年全市职工住宅人均居住面积仅有3.43平方米,全市缺房户和特困户达21万户。[3] 

  城市的住房紧张状况已经严重影响到职工的正常工作和生活,影响了党和群众的关系。群众说无房有“五难”:烧饭吃饭难、休息睡觉难、全家团聚难、夫妻生活难、孩子复习功课难。[1](pp.206,232)许多城市还出现了群众因为住房打架、围攻领导的现象。有鉴于此,1978年9月,谷牧在城市住宅建设会议上曾一针见血地指出:“当前,人们对住宅不足的情况,议论纷纷,意见甚多,成为党在解决群众生活方面一个突出的薄弱环节”,城市住宅问题已经“到了非解决不可的程度了”[1](p.202)。1979年11月,邓小平在中央党、政、军机关副部长以上干部会上更是把房子紧张同物价上涨、干部特殊化一道列为广大群众最为关切的三大问题。[4]可见,迅速改善居住条件已经成为广大群众的迫切要求。 

  党和政府对城市住房紧张问题十分关注,并积极采取措施努力加快城市的住宅建设。1978年3月6日,国务院在北京召开了新中国成立以来的第三次城市工作会议,制定了《关于加强城市建设工作的意见》[1](p.34),决定加速住宅建设。9月,国家建委召开了全国城市住宅建设会议,这在新中国的历史上还是第一次就城市住宅建设问题召开专题会议,反映出党和政府对住房问题的高度重视。9月9日,李先念在国务院务虚会上强调:“特别要加快职工住宅的建设。”[5]华国锋也多次强调要改善城乡人民居住条件。[1](p.206)1978年10月,邓小平在中国工会九大上明确要求:“工会组织要督促和帮助企业行政和地方行政在可能的范围内,努力改善工人的劳动条件、居住条件、饮食条件和卫生条件”[6]。 

  与此同时,中央还就城市住房紧张产生的原因、解决住房问题的重要性和步骤等进行了认真调研和分析。 

  对于城市住房短缺的原因,国家建委在《关于加快城市住宅建设的报告》中是这样分析的:“主要是林彪、‘四人帮’干扰破坏造成的……其次,有的地方和单位,无视中央三令五申,大搞楼堂馆所成风,挤占了不少资金材料,影响了住宅建设,也严重脱离了群众。从我们的工作上看,也存在不少问题。”[1](p.206)谷牧则从宏观角度分析指出:“多年来,在极左思潮的影响下,只抓生产,不抓生活,只重视工业建设,不重视城市建设,非生产性建设欠账太多,是造成住房紧张的根本原因。”[1](p.197)改革开放初期的城市住房紧张是由于住房供给绝对量严重不足造成的,是真正意义上的“房荒”。 

  关于解决城市住房紧张问题的重要性,谷牧指出:城市住宅问题“如果任其继续下去,将会严重脱离群众,那就不仅是一个生活问题,而成为一个政治问题了”。他还从实现四个现代化的战略高度进一步强调:“现在全国各行各业都在大干快上,为尽快地实现四个现代化作出贡献;但是,住房问题没有解决,职工有后顾之忧,安不下心来,又怎么能全力去搞建设呢?所以,在今天看来,住宅问题已不是一般事情,切不可等闲视之,一定要严肃认真地对待,尽可能迅速地把它解决好。否则,就会更加脱离群众,影响到党和国家的威信,不利于加快四个现代化的步伐。这件事绝不能再拖下去了。”[1](p.202)国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》明确指出:“如果我们对这个问题再不重视,再不抓紧,继续拖下去,矛盾会越来越突出,势必妨碍新时期总任务的贯彻落实。”[1](p.206) 

  同时,中央也认识到城市住房紧张问题的解决不能一蹴而就,必须循序渐进。正如1979年12月李先念在全国计划会议上所指出的:“即使解决了过去累积的问题,人民生活还要进一步提高,这就更不是一个短期的任务,而是一个长期的任务。我们要把党和政府这几年所作的努力,向广大干部和群众讲清楚,同时要说明解决人民生活方面的问题需要有一个过程。”[4](p.296)1980年3月,国家建委副主任韩光在全国城市房产住宅工作会议上也指出:“我国城市住宅欠账很多,现在住宅又普遍失修失养,人民居住水平低。改变这种状况,需要一定的时间。”[1](p.400) 

  正是基于对城市住房紧张问题进行深入研究的基础上,中央确立了到1985年城市居民人均居住面积达到5平方米的近期目标,显示出政府对解决城市住房紧张问题的决心和务实的态度。为了“有步骤地解决职工宿舍问题”,中央提出了七年规划和两年设想,即“头两年步子可以小一点,后五年随着生产的发展再逐步加快步伐”,头两年着重“解决无房户、居住面积在二平方米以下的拥挤户的住房问题,以及改造危房、棚户”[1](p.207)。为了实现这个目标,中央还提出若干原则:一是“好事要做,又要量力而行”[7],因为“我国人口众多,经济和技术都还比较落后,人民住房问题只能随着生产的发展,根据国家财力、物力的可能,逐步加以解决”;二是“必须充分发挥国家、地方、企业和个人四个方面的积极性,把路子走宽”,力争把住宅建设搞得快一些、好一些;三是“要坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针,反对铺张浪费,反对盲目追求高标准,力求做到少花钱、多办事”。[1](pp.207,231,207) 

  二、解决城市住房紧张问题的政策及措施 

  为解决城市住房紧张问题,党和政府主要采取了以下措施: 

  (一)依据《宪法》,落实私房政策(落实私房政策主要有三项任务:一是对“文革”期间接管私房的处理;二是对解放初期国民党军政人员出走弃留的代管房产的处理;三是对私房改造遗留问题的处理。本文重点考察的是对“文革”期间接管私房的处理。) 

  据统计,“文化大革命”(以下简称“文革”)期间,全国被挤占没收的私房共有388615户,面积2886万多平方米。[8]北京是全国收缴私房最多的城市,接管了8万多户私人房产,共51万多间,其中房主自住房27万多间、出租房23万多间,建筑面积合计约765万平方米,相当于解放初北京市区全部房屋的1/3以上。[9] 

  中共十一届三中全会以后,随着党的各项政策的落实,被遣返、下放的职工纷纷返城,由于原住房已被挤占,不少人无家可归,有的七八口人挤住在亲友家的一间小房内,有的住在临时搭建的棚子里,有的寄宿在火车站,有的干脆全家搬进了房管部门的接待室……一时间,各级党委、政府和房管部门的门前挤满了要求落实私房政策的人群,市委大楼也被上访人群冲击,落实私房政策成为各级政府的头等大事。 

  1978年,五届全国人大一次会议通过的《宪法》第九条明确规定:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权。”[10]这就使得落实私房政策有了法律依据。1980年6月30日,中共中央办公厅在《中央会议决定事项的通知》中明确指出:“当前从落实政策搞好党群关系出发,可以先行解决机关、部队挤占的私有房屋问题。”据此,中共北京市委于7月7日向中央提交了《关于处理机关部队挤占私人房屋及进一步落实私房政策的请示报告》。7月10日,胡耀邦批示:“我认为必须这样坚决果断地解决问题。解决皆大欢喜,不解决,拖下去,实在严重影响中央、军队威信,不象话。北京市委所开的单位,我建议指定负责同志一个一个落实,限期退还。单位实在有困难的,分别由党中央、国务院、军委负责解决。”[1](p.253)根据这一批示,9月18日,中共北京市委下发了《关于处理机关、部队挤占私房进一步落实私房政策的通知》,明确指出:“十年浩劫中收缴的私人房屋,根据宪法决定,应一律确认原房主的所有权,把房产归还给房主。对于自住房和出租房,应分别不同情况,采取不同处理方法,根据国家财力、物力的可能逐步解决。”[9](p.220)11月8日,中共中央办公厅转发了中共北京市委的通知,并重申:“党的政策必须落实,国家的宪法必须遵守。十年动乱被挤占、没收的私房必须在今后三、五年之内,根据不同情况,分期分批,予以发还。部队、机关(包括房管部门在内)、企事业等单位挤占的私房(首先是原自住部分),要限期(例如半年或一年)腾出,交还原房主(必要时,经过协商同意,可以调换和收购)。”[1](p.256)为了落实中央的决定,各地纷纷发文要求清退市民私产。武汉市于1981年3月发出《关于处理十年动乱中无偿接管的私房问题的通知》,并成立以中共武汉市委书记、副市长王杰为组长的落实私房政策领导小组。[11]陕西省建委1981年7月表示:“文革”中接管的不属社会主义改造对象的私人房屋,应确认原房主的所有权,并且按照“谁占谁退”的原则,把房产归还给房主。1983年2月21日,江苏省城镇建设局印发了《关于“文革”期间挤占私房和私房改造若干具体问题的处理意见》,以指导本省的落实工作。[12] 

  落实私房政策存在两大困难:一是资金,二是房源。此时正处于“文革”刚刚结束、生产刚刚恢复时期,在经济极其困难的情况下,各级政府积极疏通渠道筹集资金,广开房源,为落实私房政策创造条件。各地筹集资金的办法主要有:从城市维护费中,或从工商利润提取5%的资金中拨出一部分;由省、市财政拨出专用资金;由占房的单位自筹资金;由房管部门积存的定租中拨出一部分用作结算资金;由国家补助建设的住宅的资金(这项资金财政包干时已划给地方)中拨出一部分;等等。在开辟房源方面,除按照“谁占谁退”原则由单位包干解决以外,有的地区还从每年地方新建住宅中安排一定比例的专用房源。对某些私房,经与房主协商,按质论价,作价收购,或用公房对换私房产权。[8](pp.593~594)如北京市规定:“一、市属有新建住宅的单位。凡占用了房主自住房的必须逐年从新建的住宅中拿出20%(占用私房少的需要多少拿多少),用于落实私房政策。二、有建房资金但无独立建房条件的单位,要集资建房或买房,用于落实私房政策。三、既无新建住宅又无建房资金的行政、事业单位,由市财政拨款建房解决。”[9](pp.225~226) 

  (二)加大住房投入与调整供给模式双管齐下,扩大住房供给 

  当时中国城市住房短缺,既有社会主义初级阶段生产力比较落后条件下住房绝对供给量有限的硬约束因素,在很大程度上也有国家投资建房、低租分配的单一供给模式导致的住房再生产无法正常进行的软制约因素。为此,国家调整了积累与消费的关系,加大了对城镇住宅的投资。国家用于住宅建设的投资占同期基本建设投资总额的比重由1978年的7.8%上升到1984年的18.1%,其中1981年、1982年更是高达25.1%,是投资最多的行业之一。[13]以武汉市为例,“六五”计划时期,武汉市住宅投资占同期固定资产总额的比重为25.91%,不仅高于1950~1952年国民经济恢复时期的10.36%、“一五”计划时期的12.45%、1963~1965年调整时期的11.63%、“五五”计划时期的10.4%,更远远高于“二五”计划时期的3.9%、“三五”计划时期的4.25%和“四五”计划时期的7.46%。[11](p.959)与其他国家相比,这一投资比例也是相当高的。1974年,日本住宅建设投资占固定资产投资比重为20.9%,英国为18.9%,美国为23.6%,苏联为14.7%。[14]当时中国刚走出“文革”的泥沼,把住宅建设投资提高到这样的水平,确实付出了巨大努力,是很不容易的。 

  当然,住房问题的根本解决最终还要靠生产力的发展,但由于生产力比较落后的状况短时期内无法根本改变,再加上过去欠债太多以及不合理的住房分配制度等,使得住宅产业难以形成合理积累、循环发展的机制。政府的财政压力巨大却不能完全解决住房紧张问题,在这种情况下,进行住房制度改革已势在必行。为此,中央积极思考住房供给模式的改革并进行了初步实践。 

  1978年邓小平提出“解决住房问题能不能路子宽些”的设想,这是他首次谈及房改问题。1980年4月,邓小平又进一步提出房改的基本方向应该包括公房出售、提高房租、分期付款等。[15]在邓小平这一思想的指导下,从1978年起,我国对城镇居民住房制度进行了初步改革并展开了相关试点工作。 

  1.公房出售:从全价售房到补贴售房 

  1979年,西安、南宁、柳州和梧州四个城市成为我国首批全价售房的试点城市,具体做法是国家统一建设房屋,并以土建成本向城镇居民出售。1980年4月2日,邓小平在同胡耀邦、万里等同志谈到建筑业和住宅问题时说:“不但新房子可以出售,老房子也可以出售”[16],鼓励公民购买公房。1981年8月26日,邓小平在会见港台知名人士傅朝枢时又说:“允许居民买房也不产生剥削,不是资本主义”[16](p.764)。1980年6月,住房商品化的改革目标被正式提出,允许公房出售的政策开始在全国推行。11月,北京市政府拿出刚建成的团结湖中路南一条1号、2号两栋六层板楼,向归国华侨、侨眷及公众出售,作为北京市面向个人出售住宅的试点。这两栋楼的总建筑面积为1.2万平方米,共计161套住宅,从一层到六层的售价都是每平方米建筑面积400元整。这是新中国成立后北京市第一次向公众出售带产权的商品房。虽然就当时人们的收入而言价格不菲,但由于房源有限且是现房,煤气、暖气、水、电及厨房、卫生间等设施一应俱全,仅半年时间房子售罄。[2](p.5)然而就全国而言,商品房的出售情况较差。尽管当时每平方米建筑面积售价仅为120~150元,但1981年全国仅售出新旧住宅2418套,其中新房1184套,旧居1234套。[17]究其原因主要是仍在施行的低租金的住房保障制度使人们缺乏自己购买住房的动力。 

  为了鼓励群众购买公房,政府进行了补贴售房的改革。1982年政府推出了新的措施——国家、单位和职工按“三三制”原则(“三三制”原则是指个人购房时只需支付1/3的房款,其余的2/3由政府和单位承担。)承担购房费用,并选定在常州、郑州、沙市、四平四个城市进行试点。试点的两年时间内四个城市共计补贴出售住宅2140套、建筑面积114500平方米,投资约1640万元,已收回和将分期收回的资金约占投资的30%。试点城市的职工购买住宅非常踊跃。常州市首批出售158套住宅,第一天登记认购的就有450户,10天内登记认购的已逾千户,许多群众凌晨就去排队。[18] 

  在试点取得良好效果的基础上,1984年10月,国务院决定扩大城市公有住房补贴售房试点。截至1985年年底,全国已有27个省、自治区、直辖市的160个城市和300个县镇开展了此项工作,共向个人出售住宅1093万平方米。[19]但“补贴售房”政策仍未能减轻国家和单位的过重负担,售房所得更无法支撑新一轮的住房建设,故“三三制”原则没有实行多久就遭到多数企业的抵制;同时,住房福利制度的存在使很多城市居民缺乏购房动力。1985年“补贴售房”的做法被终止,住房制度改革开始转向租金制度改革方面。“三三制”原则虽然并未实施太长时间,但它毕竟是对福利分房传统模式的突破,是住房商品化的初步尝试,其意义值得肯定。 

  2.私人建房 

  曾有研究者指出,如果完全依靠政府建房,以1979年建设6000万平方米的速度推算,需要60年才能达到全国10亿民众人均居住3.6平方米这样一个非常低的标准;而到那时,几十年前建造的住房可能已经接近使用年限,需要重修了。[20]世界银行通过对100多个国家的考察分析后得出结论:“将贫民的住房问题,一律由政府包下来,其结果恰恰适得其反。无论在发展中国家抑或发达国家所执行的社会福利政策,对解决居住问题尚未有成功的先例。”[21]可见,要解决住房问题,仅仅发挥政府的积极性是不够的。 

  1979年,福州市在全国率先撤销“私人建房”的禁令,鼓励群众自己动手解决住房困难。1980年3月,全国城市房产住宅工作会议明确指出:要结合落实城市私房政策,鼓励私人建房。4月,邓小平提出“城镇居民个人可以购买房屋,也可以自己盖”的观点[16]。6月,《全国基本建设工作会议汇报提纲》规定:允许个人建房、私人建房,准许私人拥有自己的住宅。8月,中华全国总工会和国家城市建设总局在批转全总生活部《关于“公建民助”、“民建公助”建设住宅情况的调查报告》时指出:“今后,除由国家、地方、企业投资建设住宅外,各省、市、自治区的城建、房产部门还要大力组织和调动个人建房的积极性。各级工会组织应密切配合城建、房产部门做好这一工作。”[1](p.231)这些方针政策改变了过去国家统包下来的住宅建设单一的投资体制,提出了利用多种渠道特别是吸收个人资金来解决居住问题的思路。1983年5月,城乡建设环境保护部发布了经国务院批准的《城镇个人建造住宅管理办法》[18](p.205),第一次在经济运行体系和法制领域载入了私人建房的规章制度,赋予了私人建房以合法性。此后,私人建房的合作范围开始扩大,类型也不断多样化。 

  组织城镇私人建造住宅,国家主要采取了民建公助、公建民助、互助自建和自筹自建四种形式。民建公助的主要做法有两种:一是个人自筹一部分资金、材料,房管局或企业再补助一部分,自己翻建和改造自己的原有住宅,用加层、扩推等办法增加居住面积,解决眼前住房困难;二是由政府统一划给地皮,统一设计,个人集资按规划要求自建住宅,征地和公用设施费用由政府负担,职工所在单位在资金、材料、运输、施工等方面给予帮助。公建民助的主要做法有两种:一是居住在公房的缺房户,自己出一部分资金和劳力,帮助房管部门改造、扩建所住公房。所投资金和劳力,合理计价一起抵租;二是吸收群众的一部分资金,由房管部门新建住宅,优先分给“投资户”,产权归公。投资户的资金在数年内逐步归还或者抵租。互助自建就是一户建房,亲友们有钱出钱,有料出料,有力出力,帮助建房。自筹自建就是个人自筹资金、材料,自己建房。 

  多个大中城市的试点证明,组织私人建房,投资省,见效快。私人建房每平方米平均造价在50元左右,一般只需要三四个月就能入住。[1](p.221)河南省南阳市在1980~1982年,采取民建公助的办法,建造住宅10.5万平方米,解决了1203户居民的住房问题。这些住宅如果完全由国家投资建设,按每平方米造价120元计算,则需投资1260万元,而采取民建公助的办法,国家只花了60万元。[21](p.76)实践证明,解决城镇住房问题,发挥国家、地方、企业、个人四个方面的积极性,比仅由国家包下来的办法要好得多。 

  特别需要说明的是,实施公房出售、私人自建等政策与我党对住房属性理论认识的突破是分不开的。新中国成立后30多年,住宅的商品属性在实际工作中被否定,住宅一直被作为福利设施进行分配。而根据马克思主义基本原理,住宅本身是具有商品属性的,它是使用价值和价值的统一体,住宅的价值仍然是由生产该产品的社会必要劳动时间决定的,它的价格必须以价值为基础。这一时期提出的住宅商品化正是在恢复住房的商品属性。 

  (三)进行危旧房修缮与改造,改善居民的居住条件 

  前已述及,为了解决城市住房紧张的问题,党和政府通过落实私房政策、加大住宅投资和调整住房供给模式的初步尝试等措施,增加了城市住房的供给量。但是,由于过去欠账太多,城市住房的供给量仍远跟不上住房困难户、缺房户增长的需要。因此,中央多次强调:“各城市对现有的居民住宅、市政工程和公用事业等各项设施,都要加强维修养护工作”。“改善人民居住条件,除了搞好新建以外,一定要抓好现有住房的维修。维修好现有房屋,花钱不多,可以延长房屋的使用年限。有的房屋经过改造,还可以改善居住条件,增加居住面积。”[1](pp.38,388) 

  据统计,截止到1982年年底,全国城市住房总建筑面积约为11.8亿平方米。如果对房屋进行合理有效的维修保养,适当延长其使用寿命,使每年的自然淘汰率从2%降到1%的话,每年就等于增加1180万平方米的住宅。[22]可见旧房维修改造在缓解住房紧张方面具有很大的潜力。有鉴于此,国家十分注重建立健全相关的房产管理机构及规章制度,以加强对现有房屋的维修管理工作。1979年3月,国家城市建设总局成立,其业务范围就包括住宅建设和房屋管理工作。此后,各级房产住宅部门建立健全了必要的管理机构,为做好房屋的维修管理工作提供组织保障。同时针对各地房屋的修缮和养护范围不明确、修缮标准不统一等情况,1979年3月国家建委颁发了《城市房产管理维修主要经济技术指标试行标准》[1](p.137)、1983年1月城乡建设环境保护部颁发了《城市房屋维修服务五条纪律八项注意(试行)》[18](p.40)等文件,使房屋的维修管理工作有章可循,进一步规范完善了房屋的修缮管理工作。 

  在此基础上,政府多措并举推动各地危旧房修缮与改造工作。以武汉市为例,全市每年从房屋租金收入中拿出50%的资金用于房屋修理,并主要通过三种方式开展工作: 

  一是政府拨款和社会集资相结合改建危房。危房改建坚持专款专用和地址、层次、面积、住户四不变的原则,从1980年到1984年年底,市政府共拨付危房改建专款1800万元,实际完成工作量耗资1906万元(其中,1984年拨款250万元,社会集资10.35万元);共计改造危房355栋,竣工面积15.98万平方米;受益居民3441户,企事业单位67户。二是维修一般破损房屋采取成片维修与分散修理相结合,以成片维修为主;重点修理危房与一般维修保养相结合,以维修保养为主;专业队伍与群众参加相结合,以专业队伍为主。1980~1983年共改造危房239片,做到修一片,好一片。1984年共维修房屋31.3万平方米。三是房管部门每年拨出专款进行零星修补。一般做法是根据住户要求,按季节安排工作,春夏开展“三修”(修屋漏、修沟道、修化粪池),冬季开展“两防”(防倒塌、防寒冻)。1984年共修理房屋8883栋,使2.7万多户居民受益。[23] 

  但是,由于当时的危旧房改造仍是以国家单独投资为主的方式进行,政府承担着对职工住房进行实物分配的责任。囿于财力所限,政府没有条件对危旧房屋进行较大规模的改造。如1980年北京市就把成片改造危房正式列入了全市的基本建设计划,并采取了搬迁一栋、拆一栋、回迁一栋的方法,但随着回迁户占房越来越多,资金周转越来越困难,最后只好停建。1988年,北京市政府采取“一个为主,四个结合”的办法,即以区县为主,危房改造与住房改革、综合开发、房地产经营和保护古都风貌相结合,取得了很好的成效。[2](p.170)这说明,同扩大住房供给一样,危旧房屋的改造同样需要发挥国家、集体、个人等多方面的积极性。 

  三、解决城市住房紧张问题的成效及社会意义 

  改革开放初期,党和政府在解决城市居民住房问题方面进行了大胆尝试,并取得了初步的经验。尽管当时处于改革的探索阶段,受到各种因素的制约,一些改革举措并未取得预期的效果,但城市住房紧张问题在短时期内还是得到了一定的缓解。 

  首先,私房政策得到落实。1978~1986年,北京市清退私房5.4万余间,占应退数的66%。其中,退还一般房主4.35万间,占应退数的61%;退还“三高(“三高”即高级干部、高级知识分子、高级民主人士。参见《北京志·市政卷·房地产志》,北京出版社2000年版,第122页。)、知名人士5700间,占应退数的90%;退还华侨、港澳台同胞和台属4400余间。此后,尚未清退的2.84万余间被占自住房陆续得到清退。[24]截至1984年年底,武汉市已退还私房产权16288户,占应退还总数的92%,对其中14543户进行了现金结算,偿付房主资金959万元;腾退挤占房主自住房2437户,占应腾退的50.4%。[23](p.43) 

  其次,城镇居民的住房条件得到初步改善。这一时期,党和政府加快了城市住宅建设的步伐,城镇新建住宅面积大幅度增加。从新中国成立到1984年,全国城镇共建成住宅11亿多平方米,按每套住宅建筑面积50平方米计算,共建成住宅2000多万套。其中,1979~1984年新建住宅即达6亿平方米,约合1200万套,超过了前30年住宅建设的总和。[25]城镇个人建房在解决城市住房紧张问题上功不可没。1984年全国城镇个人建房1380万平方米,占当年城镇住宅建设总面积的10.7%。[21](p.75)住宅供给量的快速增加,使城镇居民人均居住面积大幅度提高,由1978年的4.2平方米增至1984年的6.3平方米,增长了50%。[13](p.551)同时,很多城市居民从过去积水、漏雨、阴暗潮湿的破旧危房搬进了新建楼房,不但有水、电、暖气等设施,而且单元式的住房结构使得老少三代、大儿大女等问题都得到了较好的解决。虽然城市居民的住房问题还依然存在,但无房户、拥挤户和不方便户已经在逐年减少。 

  综上,城市住房紧张问题的初步缓解是改革开放初期党和政府取得的一项重要成就,其社会意义主要表现在以下三个方面: 

  1.带动了中国经济的增长 

  城镇住宅建设对相关产业影响巨大,并为相关产业的发展提供了更广阔的空间,对整个国民经济起到很强的带动作用。仅以建筑业为例,1984年全社会建筑业总产值为1171亿元,国民收入293亿元,分别比1977年增长了1.5倍和1.4倍;建筑业总产值占社会总产值的比重由1977年的7.7%上升到9.0%,建筑业国民收入占国民收入的比重由1977年的4.7%上升到5.2%。[13](pp.20,23,33,35) 

  2.提升了党和政府的公信力、凝聚力 

  “文革”使中国“就整个政治局面来说,是一个混乱状态;就整个经济情况来说,实际上是处于缓慢发展和停滞状态”[26],党的威信受到了严重损害。邓小平对此有着清醒的认识,指出:“现在应该说,我们党在人民当中的威信不如过去了”,“处理任何问题,都要使全党全国人民的注意力集中于怎样恢复和提高党的威信”。[6](pp.268,279)邓小平提出:“一个真正的马克思主义政党在执政以后,一定要致力于发展生产力,并在这个基础上逐步提高人民的生活水平”[26](p.28)。作为改善民生重要一环的城市房荒的初步缓解,无疑是恢复和提升党的威信的有力举措。福州市居民在住房问题得到解决后曾激动地说:“感谢共产党……现在的干部真是替老百姓做好事。”杭州市职工在看到房管部门努力解决住房问题后也说:“区房管所和我们心往一处想,劲往一处使,解决住宅问题,更有希望了。”[1](p.234) 

  3.解决城市房荒的实践为此后的改革奠定了基础 

  第一,相比新中国成立初期的福利性制度,这一阶段的措施遵循和贯彻了住房商品化这一思路,适应了当时的客观经济形势,城镇居民的住房问题也在一定程度上得到了缓解。通过落实私房政策,把挤占、没收的私房发还给私房业主,有利于促进职工买房,推动住房制度改革。第二,尽管此时对城镇居民住房的规定尚处于初步的改革试点阶段,但是住房改革已被纳入法制轨道。第三,住房改革不再仅被视为一个部门的工作,与之相关的配套措施也在逐步完善。这些都成为此后社会主义市场经济背景下住房保障制度改革的有利因素。 

  [参引文献] 

  [1]房产通讯杂志社编:《国家房地产政策文件选编(1948~1981年)》,1982年,第7页。 

  [2]臧美华主编:《回眸·北京城市住宅和房地产发展60年(1949~2009)》,当代中国出版社2010年版,第63页。 

  [3]武汉市情编辑部、武汉市档案馆编:《武汉大典(1976~1998)》第2卷,武汉出版社2000年版,第209页。 

  [4]《三中全会以来重要文献选编》上,人民出版社1982年版,第273页。 

  [5]《李先念文选(1935~1988年)》,人民出版社1989年版,第327页。 

  [6]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第138页。 

  [7]《陈云文集》第3卷,中央文献出版社2005年版,第471页。 

  [8]城乡建设环境保护部办公厅编:《城乡建设环境保护部文件汇编(1982~1984)》,中国环境科学出版社1986年版,第591页。 

  [9]北京市房地产管理局组编:《北京市房地产法规汇编》,中国人民大学出版社1993年版,第224页。 

  [10]《中华人民共和国宪法(1978年)》,全国人民代表大会网,http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4365.htm,2016年1月1日。 

  [11]《武汉市志·城市建设志》下,武汉大学出版社1997年版,第1063页。 

  [12]《江苏省志·房地产管理志》,江苏人民出版社2005年版,第82页。 

  [13]《中国统计年鉴·1985》,中国统计出版社1985年版,第420页。 

  [14]刘挥:《努力实现我国城镇人民居住的小康水平——庆祝中华人民共和国成立三十五周年》,《住宅科技》1984年第10期。 

  [15]《1978年邓小平讲话拉开中国住房改革序幕》,新华网,http://news.xinhuanet.com/book/2007-11/06/content_7020046.htm,2016年1月1日。 

  [16]《邓小平年谱(1975~1997)》上,中央文献出版社2004年版,第615页。 

  [17]王微主编:《住房制度改革》,中国人民大学出版社1999年版,第220~221页。 

  [18]城乡建设环境保护部城市住宅局编:《国家房地产政策重要文件选编(1982年~1984年)》,中国房地产杂志社1985年版,第197页。 

  [19]亢飞:《改革开放以来中国城镇住房政策的演变》,《党史研究与教学》2013年第5期。 

  [20]张群:《居有其屋——中国住房权历史研究》,社会科学文献出版社2009年版,第204页。 

  [21]周争先、张云:《当代中国城市住房问题透视》,华中师范大学出版社1992年版,第73页。 

  [22]湛国楠、钟绍基:《必须重视旧住宅的维修利用和改造》,《开放时代》1984年第5期。 

  [23]《武汉经济年鉴·1985》,武汉年鉴编辑委员会1985年版,第43页。 

  [24]李琦:《改革开放初期北京市统一战线落实政策工作回顾》,《北京党史》2009年第2期。 

  [25]宋玉川:《城市住宅建设的两个步骤今后十六年需新建城市住宅四千六百多万套,到本世纪末达到每户一套住宅的“小康”水平》,《人民日报》1985年5月8日。 

  [26]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第264页。 

  [责任编辑:杨文利] 

  [作者简介]瞿晓琳,湖南师范大学政治学博士后流动站研究人员,410081;法学博士,副教授,中南民族大学马克思主义学院,430074;湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心,430074。 

  本文为国家社会科学基金青年项目《改革开放以来中国共产党解决城市民生问题的基本经验研究》(12CDJ004)的阶段性成果。

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