:“两个为主”政策：演进、问题与对策

 葛新斌 华南师范大学教育科学学院

<中文摘要>
"两个为主"政策之所以难以落到实处,主要原因在于它不但与现行的"就近入学"原则和"以县为主"体制相抵触,而且也没能充分考虑流入地政府的巨大财政压力及其与流出地政府的分工与合作问题。为有效缓解非户籍常住人口子女的义务教育困境,应尽快调整现有政策和法规,并积极推动流入地政府开展地方教育立法和政策创新工作。
<全文>
20世纪90年代以来,非户籍常住人口子女教育日益演变成为我国义务教育的最大难题。第五次全国人口普查显示,2000年我国约有流动人口1.2亿人,其中在城镇就业的农村转移劳动力达8800多万,约占全部流动人口的74%。根据预测,未来10年内,农村每年新增转移劳动力将达1000-1500万〔1〕。为解决非户籍常住人口子女的义务教育问题,2001年5月,国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,明确提出“以流入地政府管理为主,以公办中小学为主”的“两个为主”政策。然而,实地调查却表明,在非户籍人口较为密集的东部沿海地区,流入地政府大都没能落实中央政府的“两个为主”政策。那么,为何当地政府没有认真落实中央政府的相关政策呢?要回答这一问题,就不能不从“两个为主”政策的出台背景说起。一、“两个为主”政策的出台背景分析中央政府“两个为主”政策的形成有一个不断演变的过程。1986年颁布的《义务教育法》第九条规定:“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学。”从此确立了适龄儿童和少年在户籍所在地“就近入学”的原则。1992年,在制定《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》(以下简称《实施细则》)时,中央政府已经开始考虑初显端倪的非户籍常住人口子女的就学问题。为此,《实施细则》第14条规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的,经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限,以其户籍所在地规定为准。”在当时非户籍人口数量相对较少的背景下,以上规定无疑有其针对性和合理性。从20世纪90年代中期开始,农村大量富余劳动力急速涌入经济较发达地带,大量处于义务教育阶段的适龄儿童少年也随之进城。此时,中央政府已明确意识到“就近入学”原则的局限性。鉴于此,1998年,原国家教委和公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》第4条规定:“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件,提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”第7条规定:“流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主。”显然,第4条调强了流入地政府的投入尤其是管理责任,只是尚未概括出“以流入地政府管理为主”的明确说法;第7条则提出了“以流入地公办中小学借读为主”的要求。不难看出,上述规定已然隐含着后来“两个为主”政策的雏形。2001年5月,国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》。其第14条规定:“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”至此,中央政府解决非户籍常住人口子女义务教育问题的“两个为主”政策正式成型。2003年9月,国务院召开“全国农村教育工作会议”,并发布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》,其中第14条规定:“城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主,保障进城务工就业农民子女接受义务教育。”接着,国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。其第二条规定:“流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主。”上述规定,进一步强化了流入地政府的经费投入和管理责任。综上可见,中央政府在对待非户籍人口子女义务教育的问题时,有一个认识上不断深化的过程。其间,中央政府的相关政策不仅经历了从强调在“公办中小学借读为主”到“以公办中小学为主”的显著变化,而且,相关政策的制定主体也从中央政府的职能部门转移到中央政府身上。这就使“两个为主”政策具备了更高的权威性和法律效力。二、“两个为主”政策的实施障碍分析实地调查显示,与中央政府强调的“两个为主”政策相比较,流入地政府往往更倾向于强调以多种方式解决非户籍常住人口子女的义务教育问题。那么,在中央政府推行这一政策的过程中,为何会产生从上到下的“政策偏移”现象呢?深究其因就会发现,正是由于“两个为主”政策本身的局限性,加上现行户籍制度和义务教育经费投入体制不配套,共同导致了这一政策窒碍难行的窘困局面。“1.两个为主”政策与“以县为主”体制相冲突2001年5月,在农村“费税改革”的冲击下,我国基础教育经费投入的重心上移至县级财政,于是形成了“以县为主”的义务教育投入体制。从现有体制来看,府的义务教育投入责任“横向平移”到流入地政府身上;另一方面,从义务教育的公共物品属性观察，“两个为主”政策是一次典型的中央政府为提高自身合法性而下卸教育事权的行为〔2〕。在中央集权的体制下,地方政府当然无法从表面上直接违抗中央政府平移或下卸教育事权的政策。不过,在教育投入和管理责任大为增加却没能获得相应补偿的条件下,流入地政府却能够通过“不作为”的方式消极抵制中央政府的合法性举措。由此可见,正是“两个为主”政策所凸现的财权与事权的严重不对称性,构成了流入地政府无意认真落实中央政策的制度诱因。“2.两个为主”政策与“就近入学”原则相抵触1986年4月颁布的《义务教育法》第九条明确规定了适龄儿童少年“就近入学”的原则。2006年6月修订的《义务教育法》第十二条也重申:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”所谓“就近入学”,实质上是以适龄儿童少年的户籍所在地作为判断标准的。对于户籍地政府而言,承担适龄儿童少年义务教育的投入和管理责任具有“属地问责”的强制性质。但对于流入地政府而言,非户籍人口子女之所以被称为“非户籍”,就是因为其户籍不在流入地政府管辖范围之内,所以,流入地政府就不会把他们作为当地的义务教育适龄人口对待。相反,流入地政府和公办学校往往把接纳非户籍学生入学视为一种“额外负担”。这突出地表现在流入地公立中小学往往拒收非户籍学生入学或对非户籍学生施加种种严苛的入学条件限制等方面。3.流入地政府财政支出和教育用地等压力巨大多项调查皆显示,由于非户籍人口的持续快速增长,若严格按照“两个为主”政策解决非户籍人口子女的义务教育问题,流入地政府就会普遍面临着两个巨大困难:一是财政压力巨大,二是教育用地紧张。如在广东东莞,截至2005年底,全市公办中小学已接纳10.75万名非户籍学生就学。为此,全市各级财政共支出各类教育经费2.63亿元,相当于2006年用于全市市民生活最低保障支出的7.6倍。如果再考虑即将实施的义务教育免费政策,必将促使民办学校非户籍学生要求转入公办学校就学,加上未来按同比增长的非户籍学生入读该市所需的教育经费,东莞市财政将会住人口子女就学,东莞市将需新建相当于1000人规模的公办小学94所,公办初中13所。若按生均用地12平方米计算,即需土地1926亩〔3〕。对此,当地相关人士表示,随着今后非户籍常住人口子女持续大规模到东莞就学,东莞必将无法提供相应的教育用地。4.流入地和流出地政府缺乏责任划分与合作《流动儿童少年就学暂行办法》第5条明确规定:“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合,加强联系,共同做好流动儿童少年义务教育工作。”然而,目前我国相关法律法规却没有具体规定流出地政府究竟应当承担何种责任,更遑论如何承担相关责任。调查也显示,实际上流入地与流出地政府之间几乎没有开展任何联系与合作。究其原因,除两地政府互相推卸非户籍人口子女义务教育的责任外,中央政府的相关政策模糊不清也是一个十分重要的因素。最终结果则是,由于非户籍人口子女没有流入地户籍,使其无法享有流入地政府提供的义务教育学位;而流出地政府则视流出的儿童少年为“泼出去的水”,根本不愿意再承担任何经费投入和管理责任。若从博弈论出发观察上述各方的政府行为,容易发现一个简明事实:中央政府为提高自身的合法性,慨然出台了最能够充分体现“公平正义”的“两个为主”政策;流出地政府因此被“豁免”了部分义务教育责任,自然乐得“逍遥(义务教育)法外”;流入地政府面对多方的巨大压力,虽然心有不甘但也只能“消极抵抗”。最终结果是,由于缺乏相应的政策配套资源,中央政府的“两个为主”政策遂被流入地政府束之高阁;而作为社会弱势群体的非户籍常住人口子女,则大多只能“以民办学校为主”就学了。三、完善“两个为主”政策的相关建议放宽历史的视界就会发现,非户籍人口子女的义务教育问题是我国现代化历史进程中“三农”问题的自然延伸,也可谓社会转型时期“二元社会结构”在教育领域内爆发的“并发症”。这一问题的最终解决,必将有赖于我国城市化进程的进一步展开以及城乡分割的二元社会结构的最终消解。然而,具体地看,现行户籍制度并没成为非户籍人口流动的屏障,反倒是“以县为主”体制构成了推行“两个为主”政策的阻碍因素。这就表明,如果能够进一步完善现行的义务教育经费投入体制,即可在一定程度上纾缓非户籍人口子女义务教育的困局。因此,目前较为可行的解决问题,应该是通过推进相关法制建设并出台配套政策措施,建构一种更加积极长效的义务教育财政转移支付制度,以保障非户籍人口子女义务教育的宪法权利。据此,现提出如下教育立法和政策建议:1.中央政府应尽快建立健全非户籍人口子女义务教育的法规体系正如已有论者指出的那样:“受教育权利的平等不仅要从行政上、财政上加以保证,更要从法律制度上加以保障。”〔4〕作为社会的弱势群体,非户籍人口子女的义务教育权利更需国家从法律层面上予以实质性保障。而且,从长远来看,随着城市化进程的进一步加速,我国非户籍人口子女的义务教育问题将会更加严峻起来。为此,中央政府应改变过去那种被动应付的窘困局面,而预作长远打算和通盘考虑,着手制定一部高层位的非户籍人口子女义务教育的单行法律或法规,以改变目前相关的部门规章和规范性文件效力偏低、支离破碎甚至相互抵触的现象。在这部未来的法律法规中,不仅应系统全面地规范非户籍人口子女义务教育的相关问题,且尤需制定具有强制性和可操作性的经费投入办法,以确保非户籍常住人口子女义务教育经费的稳定来源。2.流入地政府应加快非户籍人口子女地方教育立法和政策创新步伐我国幅员辽阔,各地情况差异甚大,仅有国家统一立法,尚不能圆满解决非户籍人口子女的义务教育问题。正是考虑到这种局面,2006年修订的《义务教育法》第十二条规定,解决非户籍人口子女的义务教育问题，“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这就为流入地政府制定相关地方教育法规提供了法律依据。然而,在“以县为主”的体制下,囿于地方本位观念,省级以下基层政府不可能产生主动解决本地非户籍人口子女义务教育问题的强烈意愿。这时,就只能由省级政府出面,站在更具超越性和前瞻性的历史高度,制定富有法律强制性、能够在省级行政区域内统一实施的非户籍人口地方教育法规和政策,以便为非户籍人口子女接受义务教育打造一个良好的法制基础和政策框架。此外,中央政府也应督促省级政府,对那些非户籍人口数量特别巨大的地方,在经费投入和教育用地等方面给予重点支持和政策倾斜。3.应积极建构公平合理的非户籍常住人口子女义务教育转移支付制度“两个为主”政策最受诟病之处,即在其事权与财权的严重不对称性。这构成了流入地政府不愿意落实该政策的关键因素。为维护中央政府政策的权威性和巩固中央政府的合法性基础,国家应考虑调整相关政策措施,尽快建立公平合理的非户籍常住人口子女义务教育转移支付制度。具体而言,中央政府应加大对非户籍常住人口特别集中地区的义务教育财政转移支付力度,降低流入地政府教育事权与财权的不对称程度,以调动流入地政府落实“两个为主”政策的积极性。然后,从长远着眼,中央政府宜在将来制定的“教育经费投入法”或“非户籍人口子女教育法(条例)”之中,明确规范中央政府、省级政府、流入地政府和流出地政府在非户籍人口子女义务教育中的财政责任,从而把非户籍人口义务教育的经费投入纳入规范化、制度化和法制化的轨道。4.注重发挥民办学校在非户籍常住人口子女义务教育中的重要作用正如前文所述,仅靠流入地政府一己之力实难承担起非户籍学生义务教育的经费投入责任。因此,在具体落实“两个为主”政策时,中央政府应允许流入地政府结合本地实际,通过建立多元化的经费投入体制解决这一问题。具体言之,首先,省级政府应督促流入地政府优先通过调整公办学校布局、扩建和新建公办学校等方式,尽可能吸纳更多非户籍学生入学。其次,省级政府应允许流入地政府负责统筹,通过基层政府、企业和社会捐助等途径,多方筹措非户籍人口子女义务教育经费。第三,省级政府应从政策上鼓励和扶持流入地民办学校的发展与壮大,使之成为解决当地非户籍人口子女义务教育的重要渠道。最后,中央政府应督促省级政府和流入地政府遵照《民办教育促进法》规定,向民办学校提供经费补助,用以购买其义务教育学位。

参考文献

〔1〕中国教育与人力资源问题报告组.从人口大国迈向人力资源强国〔M〕.北京:高等教育出版社,2003.461.
〔2〕何帆.为市场经济立宪〔M〕.北京:今日中国出版社,1998.168.
〔3〕广东省东莞市教育局.东莞市解决非户籍常住人口子女义务教育问题访谈录〔Z〕.内部打印资料.2006-3-28.
〔4〕劳凯声.教育法论〔M〕.南京:江苏教育出版社,1993.31.