我国体育制度变迁中政府行为失范问题研究

杨炯 尹亭 杭州电子科技大学 浙江大学

<中文摘要>
以新制度经济学的理论为理论依据,综合运用了公共选择理论和政府经济学的理论,主要考察了改革开放以来体育制度变迁中的政府行为失范现象,并着重分析了政府行为在体育制度变迁中在制度方面和事件处理方面失范的原因。我国体育制度变迁以来,政府行为失范存在3种形式:政府行为缺位、政府行为越位和政府行为错位。究其原因主要有社会环境、部门缺陷、制度的特性及行为选择不当等。
<全文>
1前官我国现在处于社会转型过程中，这是以经济转型为中心、涉及社会各个层面的一场深刻变革。由于我国的历史及现实原因，选择了一条政府主导的渐进式的改革路径。随着我国确立了社会主义市场经济体制发展目标以后，我国体育制度开始走向商品化、社会化、产业化、职业化和市场化。体育制度变迁是政府主导下的一种制度创新，政府通过对体育制度变迁的不断校正和调整，保证其沿着制度变迁的内在逻辑和方向顺利演进。政府行为在体育制度变迁中起了巨大的推动作用，但也不可避免地存在着由于政府行为介人不当而引起的政府行为失范问题，直接或间接影响和阻碍着体育制度变迁的顺利进行。本研究就是以体育制度变迁中政府行为的失范间题为切人点，对其形成原因进行研究与分析。2依托的理论及研究方法本研究采用舒尔茨关于制度的定义，即制度是涉及社会、政治及经济行为的一种行为规则。制度变迁，通常是指某一制度安排的变化，而不是指整个结构中所有制度安排的变迁，制度变迁可以看成是制度的替代、转换和交易的过程，即效率更高的新制度代替效率较低的旧制度(初始制度)的过程。通过对相关理论的比较分析，以行为主义为理论基础，渗透现代管理学和经济学的相关理论对政府行为进行重界定:政府行为是指机构及其工作人员利用公共权力对社会事务进行决策、执行、监督等一系列行为的总称。在制度变迁中，政府行为可能起到3种可能的作用:1)它可以沿着体育制度变迁的方向起作用，在这种情况下就会使体育制度变迁月月进行的比较顺利;2)它可以沿着与体育制度变迁相反的方向起作用，在这种情况下就会使体育制度变迁走向崩溃的边缘，3)或者是它可以阻碍体育制度变迁沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走。政府行为失范是指政府职能在实现过程中，政府机构及其公职人员偏离法制轨道和公共行政目标，对公共权力使用不恰当，造成了不利于社会当前利益及长远利益的各种行为。本文通过理论分析和具体的案例展现，论证政府行为失范的几种表现形式，对其进行归因分析. 3政府行为失范的农现形式政府行为对体育制度变迁所起到的作用有3种，本论题主要是在政府行为可能沿着与体育制度变迁相反的方向起作用，会使体育制度变迁走向崩溃的边缘的情况下研究政府行为。我国实行长期的科层制管理，在体育系统内部形成了自己特有的行政文化，具体表现在:投人要素成为焦点，形式主义盛行;着眼于过程;规则的绝对服从[l].体育制度变迁的过程中，由于体育行政部门与其他集团的利益差别，各自会从本身的利益出发对政府行为评价，因而会造成评价的多样化.笔者认为，政府行为失范应该立足于一般的价值判断，充分考虑政府行为出现的特殊背景和长远利益，同时侧杨炯，等:我国体育制度变迁中政府行为失范问题研究重于微观方面，即从公共管理部门的工作成就、效果或质量以及服务对象的满意程度等人手，对社会当前利益和长远利益造成不利影响的行为可以界定为政府行为失范。鉴于本论题重点分析政府行为失范问题，笔者将体育制度变迁中的政府行为失范的表现划分为3个界面进行分析，即政府行为介人不当、政府行为介人过当和政府行为介人失当. 3.1政府行为介入不当(缺位)政府行为介人不当，指的是体育制度变迁中，政府应该介人而没有介人或介人强度和力度不足的行为。政府行为介人不当主要体现在体育政府部门在制定政策法规和对具体体育事件的处理中，造成公共政策失败和体育产品供给的低效率。《全国运动员注册与交流管理办法(试行)》和《全国运动员交流哲行规定》对运动员的交流进行了规定，“地方之间实行有偿转让的后备运动员，在协议期间内只能代表新单位参加全国比赛，所取得的成绩，只能计给新单位”。“办理运动员交流手续时，可由新代表单位向原培养单位支付一定的培训费，数额由双方按照运动员培养期限、技术等级、运动成绩、支付能力等情况协商确定”.这一规定促进了运动员的交流，但也为很多地方运动队花钱买运动员埋下了伏笔。从我国运动会的奖牌分布，就可以很清楚地看出，发达省份和欠发达省份有着很强的“马太效应”. 3.2政府行为介入过当(越位)政府行为介人过当，指的是体育制度变迁中，政府应该介人但介人强度和力度过大的行为.体育政府部门制定公共政策和产权界定时，过于强调政府力量，造成很强负外部性，为权力寻租和权力腐败提供了空间。《中国足球协会章程》规定:中国足球协会是中华全国体育总会的单位会员，接受国家体育总局和民政部的业务指导与监督管理.实际上，在我国中华全国体育总会的职能基本上也在国家体育总局业务范围之内，足协的主要官员也是体育总局任命产生，同样体现着政府行为的干预。3.3政府行为介入失当(错位)政府行为介人失当，指的是体育制度变迁中，政府不该介人而介人了的行为。政府行为介人失当，扩大了政府自动行使权力的范围，助长了政府天然的扩张性，造成政府的内部性和政府权力垄断。《关于运动项目管理实施协会制的若干意见》中规定:我国目前有3种管理形式，一是由体育行政部门直接管理，二是由事业性的协会实体管理，三是由纯社团性协会实体管理.原则上现在主要是以第一类为主，逐渐向后两类过渡。关于协会的性质，主要有3个特点:组织性、民间性和程序性。而我国实行的协会制基本不具备上述特征，更谈不上自主性，还是政府行政部门(运动项目管理中心)来进行管理，体育政府行为内部化加剧，还增加了制度变迁的成本.如足协通过各种方式的寻租行为等. 4政府行为失范的原因我国体育制度变迁的现实状态是传统体育体制已经打破，而新的体育制度又没有完全建立这样一个过渡阶段。制度变迁的过程也是利益集团(政府、组织和个人)的一个博弈过程，政府主导性及攀力方面的比较优势，政府行为的介人有利于改革的“帕累托改进”.但正如“诺斯悖论”所说的，作为国家代理人的政府在制度变迁中又不可避免地成为改革阻力，增加了改革的交易费用。我们试图通过特定制度环境下对政府行为的种种失范现象进行分析，将政府行为过程进行分解，从环境、主体、客体、手段四方面人手挖掘深层次的原因。4.1社会制度环境的制约制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会与法律基础的规则。宏观制度环境中的某些规则、政策、法规等会对我国竞技体育的制度变迁起制约作用.政府行为总是处于一种特定环境状态下，而我国现在正处于过渡经济过程中，传统的计划经济体制已经被打破，而市场经济体制还没有完全建立起来。体育制度的变迁作为其一个子系统，同样面临过渡时期的种种问题，而体育系统的复杂性又增加了其变迁的难度，并表现出一定的相似特征: 1.不同的利益主体及其行为的多元化格局已经形成.制度结构决定权力结构，权力结构决定利益结构。建国以来，我国体育制度是与计划经济相适应，由政府直接办体育的体制，在当时的历史条件下是合理且有效的.但随着体育制度变迁的展开，特别是市场因素和社会因素的进人，政府传统利益又受到了影响，打破了政府行为对利益的垄断地位。1985年，国务院颁布了《国民生产总值计算方案》，首次使用了三次产业划分的方法，将体育划入第三产业，从此体育制度变迁也进人了产业化的方向。体育制度变迁导致了政府权力利益的部分丧失，政府作为理性经济人就会利用手中的权力来直接或间接获益。体育界中权力寻租，权力腐败现象也屡见不鲜。再加之市场化操作的不规范，政府行为退出范围难以界定，市场作用和政府作用整体上处于一种比较混乱的状态，从而导致政府行为失范的出现. 2.体育制度中形成了“双轨特征”。随着市场因家的引人，体育制度变迁在市场和政府的此消彼长中逐步演化.在体育制度转型过程中，可以而且能够进行市场化操作的层面要逐步引人市场机制，逐渐加长“市场轨”。体育中作为公共产品的部分要继续由政府发挥其公共服务的职能，“计划轨”不能有任何的削弱。体育体制中还有一个层面可以进行市场化操作，只是条件还不够成熟，政府可以暂时保持“计划轨”，但最终要限制并收缩“计划轨”。中国渐进式改革的突出特征之一就是增量改革、边际调整，这必然会长时间内存在双轨并存、混合作用的局面.体育制度变迁也遵循这一规律，也就是道格拉斯一诺斯所说的“路径依赖”，或通常所说的旧体制的遗产继承问题。简单地说，体育体制的转型不可能要求现存体育组织履行全新的功能。体育体制改革中的这一矛盾只能通过双轨体制的过渡才可以解决，因而体育体制转型中的双轨体制是不可避免的川。但是，体育制度变迁过程中的双轨制不仅阻碍有效的和公平的市场竞争，而且对公民与竞争性企业合法权利(职业体育俱乐部)造成了严重侵害。这种情况虽然从现象上看是与产业化进程相联系，但本质上是缺乏有效权力制约与监督机制的结果。由于“双轨制”的存在，产生了大量可供相关权力人或集团追逐的“租金”，从而造成了寻租行为、腐败现象的泛滥，这在一定程度上引起了公众对新制度的不满，使改革的阻力增大，社会支持程度降低;另一方面，正是这些在“双轨制”下获取大量“租金”的权力人或集团构成了非均衡状态的既得利益集团，他们的存在对制度变迁的推进构成了来自权力层面的巨大阻力。同时政府退出的范围和程度，以及市场自身的成熟度及45中国体育科技2OO7(第43卷)第5期其作用的有效度如何界定和衡量，也成为了难以解决的问题，导致政府行为作用于体育制度时的一种茫然和不知所措.体育制度变迁中，政府和市场起作用的范围和限度越模糊，政府行为失范的可能性就越大。3.转型时期体育制度变迁中的随机因素对体育系统稳定的影响会增加。体育制度现在正由浅层次的边缘化改革逐渐进人深层次的阶段，产权制度的改革、价格体系的调整、体育政府部门管理职能的调整以及更为艰难的改革措施的出台，会使各种利益主体之间不断出现新的矛盾和磨擦，不确定性因素将进一步增加川。产权理论是体育制度变迁中的一个最为薄弱的环节，产权不清，导致政府行为失范发生的频度和范围增加。《新帕尔格雷夫经济学》解释，产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品多种用途进行选择的权利.它反映的不是人与物的关系，而是人与人的关系.中国的产权理论则强调所有权的重要，并因为所有权对其他诸权的限制而深刻地影响了产权管理的实践.我国体育制度变迁过程中，国家体委与协会(中心)，国家体委与所属企业，协会(中心)与运动员的产权关系应该如何划分，国家体委的资产，特别是无形资产部分尚不明确，如利用一些优秀运动员作广告，随便使用国家体委、中国奥委会的名义，将运动协会会徽用于商业开发等，由于产权不清，造成无人管理，无法管理的局面。那么，政府行为在介人的过程中，势必会因产权不明，产生很多行政失误，甚至会有利用手中权力，谋求个人或部门的利益，人为的制造失范的情况出现。体育制度变迁中的上述特征成为政府行为失范的重要因家，笔者以制度经济学制度变迁的有关理论并依托我国体育制度变迁的实际，从我国社会转型中的体育制度变迁分析了制度环境对政府行为失范的影响. 4.2体育政府部门自身故陷内因是事物变化发展的根本原因，外因是通过内因起作用的。对政府本身进行分析，找出政府行为失范的内在归因才是解决问题的根本途径。马克思主义认为，政府行为总是和国家理论联系在一起。政府行为并不是从社会中脱离出来，它是国家利益的代表，其本身是由人构成的组织和机构.新制度学派认为，国家本质上是追求利益(统治集团的福利或效用)最大化的经济人。体育制度变迁中，政府行为也有了类似的特征，体育政府部门主导下的制度安排，无不体现着政府的意志和利益。况且中国传统的高度集权的体育制度具有压力型的特征:政策目标主要由上级体育部门设定，再通过层级的方式层层向下分解，并强迫下级层次完成固定目标，下级层次缺乏设定目标的自主性。压力制度主要依靠行政手段对体育规范和事件加以管理，造成政府的强权;压力型体制的重人治，轻法治，容易造成政府对个人权利的侵犯。通过对体育规范和体育事件的分析，运用制度经济学的原理进行分析，笔者认为，政府行为失范的内在归因主要集中体现以下5个方面: 1.政府行为目标偏离公共目标.社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理已经证明了这一点.而且，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在各种特殊利益之间的缔约过程”.体育政府部门在进行政策选择和体育事件处理中，政府作为公共利益的化身，以优化资源配置和促进社会福利最大化。但是，现实生活中，无论是政府官员，还是政府机构46都有各自的行为目标，致使干预的公正性与超脱性并非必然.政府官员也是理性人，有其自身的利益追求。国务院对体育的公共性目标有明确的指示，但是体育政府部门在制定相关的体育制度和对体育事件操作过程中或多或少都会与体育公共目标相背离，更多地与部门利益和自身利益相一致. 2.激励机制和约束机制缺失.“政府失灵的原因是约束政府行为的规则过时或约束乏力”[’J。我国政府行为失范是在转型时期难以避免的，但若对政府行为主体的激励与约束机制得到有效的保障，会使现阶段政府行为失范的表现和程度受到很大的限制。政府干预的有效性是以政府机构的效率性为前提的，但是，现实生活中体育制度本身就是一种公共产品，对体育事件的操作中，政府活动也具有公共性，提供公共品，从而使维系政府活动的收人(如税收)具有非价格来源，而其产出主要靠公共支出，很难计算其成本，其次，政府活动具有垄断的特征，其生产技术的不确定性及度t的困难性，使政府产出缺乏“基准线”和终止机制，造成制度的供给与濡求不、平衡，使政府激励机制和约束机制缺失.再次，政府机构的权责划分、协调配合、利益整合等均影响着政府调控体系的运转效率。据报道，在审计风暴中，审计署发现国家体育主管部门的相应问题，[5j究其原因，与其约束机制的缺失是分不开的。3.政府具有天然的内在扩张性。政府以谋求行为空间的最大化，并与公共日益增长的社会需求相契合，导致政府干预职能的强化及机构和人员的增长，由此造成预算规模膨胀和财政赤字攀升。政府机构的扩张，不仅使用以维系政府运转的开支增加，还提高了运行成本，而且，庞大的官徐机构互相掣肘，使政府效能降低。国家体育总局是我国体育的最高行政机构，其组织结构和组成结构相对于改革前的国家体委在规模上有了很大的扩张.体育行政部门人员的快速增加在我国就不能用尼斯卡兰的选票最大化来解释，因为我国政府成员不是通过普选产生的，没有为了点得更多选票而拨出最大化预算的刺激。所以，只能通过官员动机和官员制度来解释.在我国，官员的效用函数包括工资收人和额外收益，而正是这些额外收益构成人们积极要求从政的刺激[6]. 4.决策信息的不完全和公共政策的局限性。政府制定并实施正确的公共体育政策，规范体育系统的秩序，以实现既定的政策目标，必须以充分可靠的信息为依据。但是，信息是在大多数分散的个体行为者间发生和传递，且随着信息的复杂性、多变性以及国际化趋势的增强，体育政府部门要全面掌握和准确分析所有信息非常困难.因此，公共体育决策多是在信息不完全的状态下进行的，且根据并不完全、也不准确的信息制定的公共体育决策，也就很难达到预期效果。正确的公共体育决策还需要决策者具备较完备的决策素养，但现实中的决策者并不都具备应有的决策素质和能力，这势必影响政府决策的效率和效果。5、政府行为的外部性。政府干预的主要目的和作用是矫治政府行为，但也可能派生出外部性，产生某种难以预料的负作用和负效应。体育制度变迁中，政府行为的不当干预经常会派生出外部性，而与政府主导的体育制度供给的相关因家也将进一步增加产生派生外部性的可能性.在拥有足够的知识和时间来考虑潜在的负作用前，政府干预的强大政治和公众压力就可能产生对干预行动的巨大而紧迫的需求;由于派生外部性一般在干预行为发生很久之后才间接出现，杨炯，等:我国体育制度变迁中政府行为失范问题研究决策者的短视和高贴现率常使其忽视潜在的负效应;政府提供的数量和质量的难以界定，导致人们潜心研究其副作用的动力和方法受到限制;且派生外部性自身特点决定了公共政策的后果可能远离目标，难以进行预测和控制。政府行为派生外部性的一个突出表现是政府推行的各种公共管制和福利政策不能达到预期效果。如政府强制实施的球员最低工资政策，导致了球员失业率的上升;政府行为派生外部性的又一突出表现是“寻租现象”的普遍存在。目前，已由要素性寻租发展到更为严重的制度性寻租。政府行为派生外部的另一突出表现是政府在力图消除市场分配不公时引致了新的分配不公。一方面表现在收人和财富的再分配上，可能使部分人不当地无偿占有了他人的劳动成果;另一方面，表现在政府权力和特权的行使上，为滥用权力、以权谋私提供了机会。4.3体育制度的复杂性与难操作性新制度经济学术语的“制度”，主要包含3个方面的内容:一是非正式规则，指人们在长期的社会经济活动中无意识形成的约定俗成的那些行为准则;二是正式规则指人们有意识建立的一系列制度;三是实施机制，即保证上述两类规则能够得到实施的一系列制度川。体育制度是指国家体育机构和社会体育组织，以及由他们制订并实施的各种规章制度、条例、办法的总称.体育制度变迁的过程是构成体育制度的要素的变动过程，也就是体育制度非正式约束的变迁、体育制度正式约束的变迁和体育制度实施机制的变迁。我国体育制度中3个变量的变迁过程与政府行为有着千丝万缕的联系，而且，双方处在一种互动的关系中。政府行为在体育制度变迁中的种种失范表现，与我国体育制度本身也有着不可剥离的联系: 1.非正式约束。制度经济学认为，非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素.我国的体育制度转型在质上的一个重要含义就是制度的不断创新.我国体育制度变迁到现在，在正式约束方面取得很大的进展，但是根源于文化、历史传统的非正式约束的转变却是一个长期的过程，因此，其对政府行为的操作形成了很大的障碍，加剧了政府行为的失范。在非正式约束中，意识形态处于核心地位，风俗习惯也是影响非正式制度中的一项重要内容。意识形态因索方面，其在体育制度变迁中的作用主要表现:1)意识形态可以节约信息费用;2)成功的意识形态可以有效克服“搭便车”行为，3)意识形态可以减少强制执行法律和法规的费用以及实施其他相关制度的费用。在传统的惫识形态中，体育是为政治、经济等等服务的，体育也作为社会公益事业和社会福利事业来对待，政府行为在体育事业的发展中起统治作用.虽然当时也出现一定的问题，但在整体上还是前进的和发展的，也很大程度地提高了新中国的国际声誉，也为开展和平外交做出了贡献。但是，当体育制度变迁的方向引人市场机制，打破政府行为对体育垄断地位时，体育中原来属于事业性质的部分资源已从公益和福利形态中分离出来，进人了市场，步人了产业化运作，这势必会影响到某些利益集团的利益，因此，会受到很大的阻力.同时，要克服传统愈识形态的束缚，构建对体育制度新的意识形态任重道远。习惯方面，它也是非正式约束中的另一项重要的内容。本研究中所使用的习惯一词，可以定义为所有在正式规则没有定义的场合，规范人们行为的惯例或作为“标准”的行为。而在正式规则没有定义的场合，“标准行为”通常表现为前人或多数人或年长者的榜样式行为，即我们所说的非正式规范，它是人们在长期交往中无意识地形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。因此，“制度”的功用在于告诉人们关于行为约束的信息.而体育制度的变迁特别是市场化因素的进人，对我国传统的习惯性思维是一种颠覆。特别是体育产业化的提出，更是对传统体育事业提出了挑战。体育政府部门在一定程度上还会以传统的政府行为手段来管理体育工作，影响体育制度变迁，特别是涉及到体育政府部门利益的时候，其更愿意用有利于部门利益获得的传统行为进行操作，这种有意识无意识的传统习惯也会强化政府行为的失范。2.正式约束。制度经济学家认为，正式约束也叫正式规则，指人们有意识创造的一系列法律法规，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的规则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。在正式约束中新制度经济学认为，政治规则通常决定着经济规则。诺斯指出，政治规则并不是按照效率原则发展的，它受到政治的、军事的、社会的、历史的、社会形态的约束。制度经济学还强调，政治规则与有效产权的关系，认为只有设置一项规则即产权的预期收益大于其成本的情况下，才能导致产权的出现。在这种规则的等级结构中，政治规则的有效性是产权有效的关键。如果有明确的政治规则制约着政治当事人的活动，政治的交易成本很低，有效产权就会产生。反之，就会出现无效产权。即如果人们把大量精力投人到政治活动交易中就会抑制生产性活动，那么财富再分配的领域的收益率就会高于生产领域的收益率。这更加促发了对政治权力的追逐，从而在再分配领域实现个人利益的最大化.在我国体育制度的变迁中，体育的国际化起到了极大的促进作用。我国体育制度的市场化运作，也借鉴了很多国外的东西。特别是某些体育部门实行职业化改革的尝试，大量引人了西方体育职业化开展较早的国家(特别是英国、美国)的成熟经验(联赛的操作、章程以及具体细节也是大量地模仿)。但是由于背景不同、体育发展的模式和阶段的差异，很多国外行之有效的制度在我国却行不通，因此，这些正式约束也对政府行为失范埋下了伏笔，如体育中的权钱交易、体育政府部门的寻租、体育腐败等。3.实施机制。主要指人们判断制度是否有效，除了看正式约束和非正式约束外，还要看制度的实施机制是否完善，如果离开了实施机制，那么任何制度就形同虚设。体育制度中关于体育法规和文件不在少数，但是，很多法规缺乏操作性，以体育法为例，其中规定的内容大而空，没有具体细节，也没有衡量标准和方式.有些部门法规和文件只存在理论上的可能性，缺乏现实性.此外，体育政府部门及体育部门内部的利益分割也会产生分歧，在实施过程中，政府行为也会有不同的表现。加上体育法规和文件缺乏约束力等。造成很多休育事件的处理中，政府行为的不同标准，使其公正性受到质疑。由于体育政府部门也有自己的效用函数，同时发现、衡量违约和惩罚违约者也要花费很大的成本，结果许多体育事件的处理都是不了了之或草草了事。可见，实施机制的不完善也为政府行为失范开了绿灯。47 4.4政府行为介入手段选择不当我国现在的基本阶段是位于一个由国家推动发展到亲善市场的一个过渡阶段，过渡阶段就意味着长期性、复杂性和不稳定性.体育系统中引人市场因素也是我国体育发展的方向和与体育全球化的必然趋势。1993年5月24日国家体委(国家体育总局的前身)发布的《国家体委关于深化体育改革的意见》中明确提出，改革的总目标是，改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局，力争在本世纪末初步建立具有中国特色的社会主义体育新体制。根据体育改革目标的要求，我国体育改革取得了令人瞩目的阶段性成绩，体育行政部门也起到了切实的领导作用，但是，在实践过程中体育行政部门在体育制度变迁中介入手段没有与体育实践的步伐相一致，造成了种种不利的影响和后果.笔者试图通过对体育行政部门介人手段的不当选择方式进行分析，主要归纳为以下2种形式: 1.法律手段法外化.我国的体育法律法规主要有中央文件、行政法规、部门规章及规范性文件和地方立法等几部分构成.根据国家体育总局的官方网站统计，我国体育相关立法就其门类分为综合类12部(含附件)、群众体育27部(含附件)、竞技体育25部、体育科技与文化教育9部、体育计划财务场馆池器材等等20部、体育经济10部(含附件)、监督审纪4部、运动同技术等级管理办法和各项目运动员技术等级标准71部、其他23部和91部地方法规.从体育立法种类与内容上看，竞技体育相关立法门类最多、也具有一定操作性。其他法律法规(特别是群众体育)缺乏现实性和可操作性。我国一般体育执法主要由体育行政部门来行使，如果是涉及到违反宪法和法律的案例主要由法律机关实施。体育制度变迁的复杂性和过渡性，造成了体育执法的难度.现实中许多体育案件不了了知.[aj从获得的资料可知，我国相关监督审纪的体育法规只有4部。体育制度中方方面面的因素错综复杂，政府行为的介人有一定的限度和力度，因此，政府失范也成了其一个重要的后果。体育政府部门以言代法，以权压法的现象时有发生.如“田亮事件”等阁.基于上面的叙述，笔者将法律手段的法外化归纳为3点:体育立法不健全;体育执法不严格;体育法规约束机制不到位. 2.经济手段姜缩化.在市场经济中，信息总是不充分而且时常发生扭曲，从而导致市场失灵.在政府干预时，也会遇到同样的问题。在体育制度变迁过程中，充满了不可确定的因素，政府不可能拥有正确解决体育制度变迁中的一切间题所需要的完全信息，因而在不完全信息的基础上建立的决策是不可能完全正确的.这就使得政府行为的干预与其本意有很大的出人，不仅没有提高体育资源配里的效率，相反可能降低了效率.最为典型的就是中国的“出线足球”与体育俱乐部制度的改革.体育制度变迁的过程实际上就是体育系统中政府行为与市场因素的发挥作用的界面重新划分。由于体育制度变迁是采用“双轨调控”的方式，形象的说法就是“老人老办法，新人新办法”，除了上面的法律手段以外，经济手段也是较为常用的方式。对体育产品以及体育市场的调节主要有财政杠杆、货币杠杆、价格杠杆等等，但体育行政部门更加热衷于行政直接干预的方式，造成了许多负面影响。政府作为“经济人”，在有时可能会是被动的被利用的角色，但在大多数情况下是主动寻租的.因为租金的存在，有利于本身或者本部门的效用或利润最大化.也就是说，政府是会去创租(Rent Creation)的。从狭义上讲的寻租，亦即现代社会中最多见的，也是更为高级的寻租方式，是利用政府行政的、法律的手段来维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配。这类寻租行为往往涉及采用阻碍生产要家在不同产业之间自由流动、自由竟争的方式来维护或搜取既得经济利益的行为。在我国，往往表现为一部分企业采取种种手段，获取政府的“特殊照顾”，通过减免税收或财政补贴的办法，使既定的经济利益在企业间重新分配，让自己享有其他企业的“输血”，从而获得一种经济租。体育系统中也不可避免地存在着政府设租行为和企业寻租行为，政府行为对体育中市场因素过多的管制成了产生权力寻租的沃土，由于寻租行为而产生腐败，对某一行为的约束制约机制软化也进一步刺激着寻租和腐败的新生。如赛场内、外的假摔事件，金牌内定，官员介人裁判执法等，竞技比赛中的官哨、假球、歇契球等等都是一定程度上暗含了体育行政部门的设租、寻租行为。即经济手段的萎缩化包括了经济信息不完全，经济手段选择不当，设置寻租行为等. 5结柬语政府行为不管是在理论中还是实践中都是一个重要的课题，一个敏感的话题，也是一个难题。体育系统的复杂性增加了体育制度变迁中政府行为问题研究的难度.本文的重点在于提出政府行为失范问题，以期引起体育学界和政治学界的重视，并对该问题提出自己粗浅的看法，希望有更多的理论工作者来探讨这个问题。

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