一、美国对华政策调整的背景

　　当约翰•F•肯尼迪1961年1月20日就任美国第35届总统之机，正是美国对华政策面临考验之时。自50年代中期以来，国际形势趋向缓和，美国对华孤立围堵的遏制政策也由于中国实力的增强和国际地位的不断提高而举步维艰。特别是1958年炮轰金、马事件后，越来越多的美国政界人士也感到，共产党中国的巩固和发展已经是不可否认的事实，美国不能再无视它的存在，必须改变策略以免陷入困境。其实美国的一些智囊集团像“对外关系委员会”、“洛克菲勒兄弟基金会”，特别是“康隆有限公司”，它们对美国外交政策的审议早就开始为转变对华政策进行酝酿了；美国国内舆论也已经开始转变对中国的态度，敌对情绪逐渐缓解，被艾森豪威尔政府后期所压制的主张改变美国对华僵硬政策的社会思潮得以发展；尤其大选时肯尼迪在对华政策上给人们以“自由派”的印象，加之其政府“精英”中不乏“关心”中美关系发展的人，这一切似乎都预示着美国外交将在近期出现较大的调整。然而转变对华政策对新政府来说仍有很多困难：事实上就在艾森豪威尔离任前，他还告诉肯尼迪，虽然总的来说他将支持其对外政策，但对于任何承认北京和允许中国大陆加入联合国的企图他都会强烈反对；而肯尼迪以微弱多数当选，也自觉在行使美国人民授予的总统权利时并不那么底气十足，因此对选举问题格外谨慎，尤其是对华政策上的任何转变都将予人口实，使其陷入斗争的地狱；何况在肯尼迪本人看来，中共对改善美中关系似乎也并不感兴趣，以往与北京的这种联系都没有什么作为。所以尽管新上任的肯尼迪及其政府中的许多高级官员都感到多年以来美国的对华政策并未反映出亚洲的现实，但考虑到将受到“院外援华集团”、共和党和许多国会成员的强烈攻击，以及害怕在这个问题上造成国会和民众的分裂，还是认为：一项更为现实的对华政策所能带来的潜在利益并不证明就有理由为此冒严重的政治风险。为此总统还特别提醒国务卿腊斯克：他不希望在华盛顿邮报或纽约时报上读到国务院正在考虑转变对华政策。显然就肯尼迪而言，采取一项更为现实的对华政策不是其当前而是将来的任务。但此时的中国大陆正在经历最为严重的自然灾害：尽管到目前为止还没有出现大范围的饥荒，但严重的食品短缺已令其从有限的外汇储备中拿出2亿美元用来安排1961年里近三百万吨的粮食进口了，而且若是1961年的收成仍然不好的话，那么除非大量进口粮食，否则营养不良和疾病就会到处泛滥，可能还会有相当数量的人挨饿[1]，这个问题却是新政府无论如何也无法回避的。事实上在1月25日肯尼迪就职后的第一次记者招待会上，便有记者问及有关中国大陆的粮食问题。于是针对中国的自然灾害，新政府内部首先就一系列具体而又迫切的问题展开了深入的研究和激烈的讨论。