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精准扶贫:中国扶贫脱贫的新模式、新战略与新举措
发布时间: 2016-10-27    作者:    来源:国史网 2016-05-03
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  消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求;全面建成小康社会,是中国共产党对全国人民的庄严承诺。《建议》提出未来5年扶贫开发的目标任务是:“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。”它同时规定:“实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高扶贫实效。”精准扶贫,成为打赢这场扶贫攻坚战的制胜法宝。

  一、从“大水漫灌”到“精确滴灌”:扶贫模式的新跨越

  新中国成立初期,针对社会普遍贫困的状况,国家实施以解决多数人基本生存困境为目的的救济式扶贫。这种输血式扶贫起到了暂时性缓贫作用,却不能真正培养起贫困群体的“造血”能力。针对国家区域性贫困和结构性贫困的状况,国家从20世纪80年代中期起,将扶贫开发工作纳入了国民经济和社会发展的整体布局,开始了生产救助与生活救助相结合的、以解决贫困人口温饱问题为主要目标的开发式扶贫,农村贫困人口减少的速度明显加快。针对贫困人口主要集中在地域偏远、农业资源匮乏、文化教育落后、生产生活条件恶劣的状况,进入新世纪以后国家重新划定了贫困县的标准和范围,调整了扶贫资金投放的地区结构,扶贫开发逐渐从解决温饱问题转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距。到2014年年底,全国农村穷困人口为7017万人,比2011年年底减少5221万人,扶贫开发取得了辉煌成就。

  但这种注重区域性的扶贫方式,暴露出贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。不仅扶贫的效果在某些领域不好,出现了资金的浪费,而且扶贫政策偏离了目标,扶贫目标不够精准,存在着“谁是贫困居民”、“贫困原因是什么”、“怎么针对性帮扶”、“帮扶效果又怎样”等不确定问题。这种情况表明,中国扶贫工作必须提高扶贫的精准度,将扶贫目标聚焦到真正的贫困人群。

  中共十八大以来,党和政府持续推进扶贫的理念创新、模式创新和机制创新,深化精准扶贫、精准脱贫,实现从“大水漫灌式”的全面扶贫到“滴灌式”的精准扶贫转变,开创了扶贫开发的新战略、新模式和新路径。

  2015年6月,习近平在贵州考察时指出,扶贫开发工作要做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”,提出了扶贫开发“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”的新思路,并将“精准扶贫”概括为六个方面:“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。”10月16日,习近平再次强调在扶贫攻坚工作中实施精准扶贫方略,注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准,坚持分类施策,广泛动员全社会力量。《建议》明确将“实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高扶贫实效”作为扶贫开发的新模式。11月23日,中共中央政治局会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,习近平在会上指出:“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”。他强调:“推进精准扶贫,加大帮扶力度,是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求,也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。”11月27日,他在中央扶贫开发工作会议上强调,要坚持精准扶贫、精准脱贫,重在提高脱贫攻坚成效;关键是要找准路子、构建好的体制机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

  这样,随着中国扶贫脱贫进入攻坚克难的新阶段,精准扶贫与精准脱贫作为打赢扶贫攻坚战的新战略明确下来。中国扶贫模式从“大水漫灌”转向“精确滴灌”,实现了扶贫模式上的新跨越。

  二、精确识别与精确帮扶:精准扶贫的新战略

  精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核的治贫方式。它主要包括四个环节。

  首先,要精确识别,解决好“扶持谁”的问题。这是精准扶贫的前提。精准扶贫要求必须首先要把真正贫困的人找出来,搞清楚其贫困程度及致贫原因。按照公开透明、分级负责、精准识别的原则,通过有效合规的程序,把谁是贫困居民识别出来,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。总的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”,做好到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作,把好申请关、入户调查关、民主评议关、公示监督关、确认审核关,做到精确识别贫困户、精确登记造册、精确建档立卡、精确实行动态管理,建立“户有卡、村有册、乡镇有簿、县有档、市有平台”的动态数据库,从根本上避免普惠政策代替特惠政策、区域政策代替到户政策的现象,提高扶贫效果。

  其次,要因户施策,精确帮扶,是精准扶贫的关键。要深入分析贫困村和贫困户的致贫原因,确保帮扶到最需要帮扶的群众、帮扶到群众最需要扶持的地方。习近平要求:“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动,深入实施精准扶贫、精准脱贫,项目安排和资金使用都要提高精准度,扶到点上、根上,让贫困群众真正得到实惠。”贫困人群识别出来以后,针对情况确定责任人和帮扶措施,确保帮扶效果。要做到基础设施到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户。要因户施策,通过进村入户,分析掌握致贫原因,逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游,实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程。要保障资金到户,既可以推行专项财政资金变农户股金的模式,也可以通过现金、实物、股份合作等方式直补到户;异地扶贫搬迁、乡村旅游发展等项目补助资金可以直接向扶贫对象发放。

  再次,精确管理,是精准扶贫的制度保证。要对扶贫目标精细化管理、对脱贫责任精准化考核,改“大水漫灌”为“精确滴灌”。要按照“一户一策一责任人”的要求,确定帮扶责任人、制定帮扶规划、落实帮扶措施。一是农户信息管理。要建立起贫困户的信息网络系统,将扶贫对象的基本资料、动态情况录入到系统,实施动态管理。对贫困农户实行一户一本台账、一个脱贫计划、一套帮扶措施,确保扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。年终根据扶贫对象发展实际,对扶贫对象进行调整,使稳定脱贫的村与户及时退出,使应该扶持的扶贫对象及时纳入,从而实现扶贫对象有进有出,扶贫信息真实、可靠、管用。二是阳光操作管理。按照国家《财政专项扶贫资金管理办法》,对扶贫资金建立完善严格的管理制度,建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度,将筛选确立扶贫对象的全过程公开;还应引入第三方监督,严格扶贫资金管理,确保扶贫资金用准用足。三是扶贫事权管理。确定省、市、县三级所承担的任务、责任和权利,省市两级政府主要负责扶贫资金和项目监管,扶贫项目审批管理权限下放到县,实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度;各部门加大资金整合力度,确保精准扶贫,集中解决突出问题。

  最后,精准考核,是保证“脱贫成效精准”的必要手段,必须及时对政策实施后的扶贫效果进行评估。精准扶贫必须解决好“谁来扶”的问题,实行脱贫工作责任制,要形成中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制,做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位;要强化脱贫工作责任考核,对贫困县重点考核脱贫成效,要严格落实干部驻村工作制度,健全完善定期督查、专项督查、明察暗访等督查考评制度。要按照中央部署,实施超常规举措,脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。要层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状。要建立年度脱贫攻坚报告和督察制度,加强督察问责。要把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据,在脱贫攻坚第一线考察识别干部,激励各级干部到脱贫攻坚战场上大显身手。要把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来,选好一把手,配强领导班子。

  三、“五个一批”工程:精准扶贫的新举措

  据国家统计局公布数据显示,2014年中国农村贫困人口为7017万人,主要集中在14个集中连片特困地区、592个国家扶贫开发重点县、12.8万个贫困村。这些贫困人口多是难啃的“硬骨头”,中国要在5年时间解决剩余7017万人口贫困问题,必须采取超常规的扶贫举措。中共中央在强调解决好“扶持谁”和“谁来扶”问题时,明确提出了解决好“怎么扶”的问题。要解决好“怎么扶”的问题,必须坚持分类施策原则,因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,实施“五个一批”工程。

  “五个一批”工程的新举措,体现了分类施策、因地制宜的原则。目前7000余万贫困人口主要分成两类,那些丧失劳动能力无法参与经济发展的人群,政府将承担起“兜底”责任,为这2000多万人的群体“买单”;剩下的5000万有能力脱贫的人,政府将采取各种措施多管齐下,增加其收入和自我发展能力,最终实现稳定脱贫。

  首先,发展生产脱贫一批。引导和支持所有有劳动能力的人员,立足当地资源,实现就地脱贫。勉励穷困村、穷困户发展特色农产品及其加工业,深入实施乡村旅行扶贫工程,合理有序开发优势能源矿产资源。加大劳务输出培训投入,继续实施职业技能提升计划,建立和完善输出与输入地劳务对接机制,引导农村贫困人口进入家政、物流、养老等领域就业。

  其次,易地搬迁脱贫一批。对居住在“一方水土养不起一方人”地区,很难实现就地脱贫的贫困人口要实施易地搬迁,要按规划、分年度、有计划组织实施,坚持群众自愿、积极稳妥的原则,因地制宜施行搬迁安置,做到搬得出、稳得住、有事做、能致富。

  再次,生态补偿脱贫一批。加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付,扩大政策实施范围,让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。

  再次,发展教育脱贫一批。治贫先治愚,扶贫先扶智,国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜,帮助贫困地区改善办学条件,对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。

  最后,社会保障“兜底”一批。对贫困人口中丧失劳动能力的人,由社会保障来“兜底”,统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准,加大其他形式的社会救助力度。要加强医疗保险和医疗救助,新型农村合作医疗和大病保险政策要对贫困人口倾斜。

  精准扶贫是为了精准脱贫。到2020年,通过产业扶持可以解决3000万人脱贫;通过转移就业可以解决1000万人脱贫;通过易地搬迁可以解决1000万人脱贫;2000多万丧失劳动能力的贫困人口可以通过全部纳入低保覆盖范围,实现社保政策“兜底”脱贫。

  总之,中国扶贫开发成效显著,但剩下的是最难啃的“硬骨头”。要打赢扶贫攻坚战,就必须将“大水漫灌”的粗放式扶贫转向“精确滴灌”的精准扶贫模式,按照对象精准、任务精准、目标精准、措施精准和责任精准的新要求,落实“五个一批”工程新举措,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口共同迈入全面小康社会。

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