9月5—6日，二十国集团领导人第八次峰会在俄罗斯圣彼得堡召开。作为圣彼得堡峰会的成果文件之一，9月6日 《二十国集团峰会五周年声明》的发表，将对G20机制的未来发展产生意义深远的影响。

　　2013年是全球经济治理 “过渡期”的一年，具体表现为大峰会小峰会并行，治理体系出现“碎片化”趋势。其中，自金融危机爆发以来，G8峰会在经历了几年一蹶不振的局面后，开始重新焕发出活力。G8厄恩湖峰会大谈发达国家内部的自由贸易区，对全球多边贸易体制造成严重冲击，反映出G8国家企图重新掌控全球多边贸易投资的规则制定权。金砖国家在推动国际金融体系改革方面遇到空前阻力，德班峰会开始探讨构建区域性的国际金融机构——金砖国家开发银行和金砖国家外汇储备库。正是在这样的背景下，对G20的质疑声不断涌现，发达国家与新兴国家在全球经济治理中是否已经各自为政？G20是否已经开始分化？针对这些声音，《二十国集团峰会五周年声明》明确强调，G20峰会“毫无疑问是‘国际经济合作的主要平台’”。

　　从危机管理机制到长效治理机制

　　G20峰会过去五年的发展历程可分为明显的两个阶段：第一阶段是华盛顿峰会、伦敦峰会、匹兹堡峰会，G20的主要任务是刺激世界经济、恢复增长、强化金融监管、增加国际金融机构的救助资金、反对贸易保护主义等。在这一阶段，G20取得了显著的成绩：推出了1.1万亿美元的巨额经济刺激计划，稳定了市场信心；推动建立了专门负责金融监管的新国际组织——金融稳定理事会；将IMF的可用资金扩大了三倍；建立了“强劲、可持续、平衡增长”的宏观经济政策协调框架，改变了之前各国宏观经济政策只对本国经济负责的局面。正是因为G20采取这些措施，才将世界经济从“大衰退”的边缘拉了回来。第二阶段是多伦多峰会、首尔峰会、戛纳峰会、洛斯卡沃斯峰会、圣彼得堡峰会，讨论的议题转变为财政可持续性、促进增长、创造就业、欧债危机、结构改革、税收改革、金融监管、国际金融机构改革、投资融资、反腐败、发展、能源、大宗商品价格、绿色增长等，议题范围明显扩大，议题触及程度明显加深，开始进入到成员国国内的经济改革与结构调整。正因为如此，G20峰会不像之前那样每次都有一些重大突破，开始进入到平稳前进的阶段，实际上这反映出，G20正在从一个危机管理机制向世界经济的长效治理机制转型。

　　展望未来五年，世界经济形势依然严峻，摆在G20面前的任务并不轻松。从形势看，国际金融危机的负面影响、深层次影响依然存在；总需求依然不足，缺少新的经济增长点，失业率居高不下；全球经济虽朝着复苏方向迈进，但复苏基础仍然脆弱，且各国复苏步伐明显不一致；国际金融市场起伏不定，主要货币汇率大幅波动，贸易和投资保护主义明显增强。

　　从任务看，保持经济增长，促进就业，提振市场信心，维持财政可持续性，降低各国内部和外部的失衡，保持市场开放，推动形成国际经济新规则，确保国际金融市场的稳定和透明，以及推动全球经济发展的成果惠及所有人，都将成为G20全球经济治理的重要目标。

　　“强劲、可持续、平衡增长”作为总体目标

　　 对于一个只有五年历史且正在转型中的国际机制来说，G20如何才能不负使命，完成上述目标？笔者认为，当务之急是加强G20的机制建设，进一步提升G20机制的有效性、合法性与可信性。具体来说，可以从完善议题设置程序和加强决议执行力两方面来入手。

　　议题设置将聚焦到“强劲、可持续、平衡增长”的总体目标框架上来。目前G20的议题设置较为松散，缺乏一致性，成员国在该平台上缺乏一个大的共同目标，容易把注意力放在各自的利益和分歧上，从而忽视为全球经济治理的总体目标作出各自贡献。以圣彼得堡峰会为例，峰会的主题是增长与就业，并强调主要通过三个途径来实现增长与就业：投资、信任和监管。从这里看，峰会主题与实现途径之间是紧密关联的。但其具体的议题设置分为8项，这8项议题之间的一致性较差，很多议题实际上与前面说的三个实现途径关联不大，而到了峰会的成果文件又变成了12项议题，其中很多议题如气候变化、金融教育等已经远远偏离了三个实现途径，甚至已经偏离了“增长与就业”的主题。

　　从这个角度看，G20亟须确立一个核心目标，用这个目标来统筹议题设置，否则由于20个成员国的利益需求过杂，G20议题有无限扩展的趋势，峰会讨论很难出具体成果。从G20发展历史来看，G20峰会在诞生之初是有目标的，那就是应对国际金融危机，峰会议题也比较集中，正因为如此，华盛顿、伦敦、匹兹堡峰会更有成效。但到了2010年多伦多峰会，其目标就开始模糊，当然这也有客观情况，即各国经济复苏步伐不一致导致利益偏好需求都不同，而这实际上也与峰会议程设置缺乏规则有关，轮值主席国权力太大，导致G20的整体进程缺乏目标。

　　目前，可以考虑将“强劲、可持续、平衡增长”设为新时期G20的总体目标，而不仅仅是作为宏观经济政策协调议题的目标。与该目标相关的议题就保留，不相关的就放弃，轮值主席国在设置议程时必须对议程是如何反映了“强劲、可持续、平衡增长”的总体目标给出解释。为G20设立总体目标以便统筹议题设置，是有利于提高G20机制有效性的。

　　以“同行压力”促各国执行力提高

　　目标设立后将它落实，也就是执行力至关重要，如果做出承诺却不能落实，势必将影响G20机制的可信性。最典型的就是G20在反对贸易保护主义议题和国际金融机构改革议题上做了很多承诺，但落实状况一直不好，这实际上已经成为困扰G20机制未来发展的一个老大难问题。

　　从机制性质来看，G20是一个非正式机制，即对成员国没有法律约束力的机制，成员国在G20内做出的承诺不是法律承诺，而是政治承诺，其履行主要还是靠成员国自己，换言之，成员国主导的原则是G20机制运作的一条基本原则。如何在保证成员国自主性的条件下，改善成员国对所做承诺的遵守状况呢？增加G20机制运作的透明度和改进相互评估程序是提高执行力的两个重要方面。

　　在透明度方面，根据政治学上的“观众成本理论”，如果成员国在G20内“做出了什么样的承诺”、“这些承诺的落实状况如何”的信息被本国“观众”和外国“观众”所知晓，那么选民的舆论压力和选票权利将对本国领导人的政策选择产生重要影响，督促他们更好地去落实做出的承诺。

　　从相互评估程序看，在峰会上发布某个成员国遵守承诺状况的报告，用一种“同行压力”来促使该国提高执行力，也是一种有效的办法。目前G20在宏观经济政策协调、发展议题上已经开始了相互评估程序，未来在金融监管、国际金融机构改革、贸易保护主义等议题上也可以开展更多的尝试，以进一步提升G20机制的问责性和可信性。

　　　  （作者单位：上海外国语大学G20研究中心）