摘 要：五年计划(规划)是有为政府发挥作用的重要抓手,也是具有中国特色的优势制度,能够随着经济形势和任务的变化不断完善。21世纪以来,五年计划(规划)与时俱进,指引经济社会全面发展。围绕五年计划(规划),中国不断健全经济社会发展规划制度体系,形成了以五年计划(规划)及远景目标规划为引领,由区域规划、专项规划和国土空间规划共同组成的国家战略规划体系,为改革与发展提供了重要指引,展现了“一张蓝图绘到底”的社会主义制度优越性。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的新征程中,要更好发挥政府作用,以国家规划推动经济高质量发展和人民共同富裕。

　　关键词：规划制度体系;五年规划;区域规划;专项规划;政府作用

　　一、引 言

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”中国经济发展历程表明，一个有为的政府可以发挥积极作用，并不断改革和完善其作用的方式，加快经济社会发展。

　　在政府发挥作用的方式中，五年计划（规划）是具有中国特色的一项优势制度。它是引领中国经济70多年的发展的“指南针”，并随着中国经济的形势和任务的变化而不断自我完善。进入21世纪以来，五年计划（规划）与时俱进地调整完善，不仅由单纯的经济建设计划，变为经济社会发展的全面规划，而且在其引领下，中国进一步健全了区域规划、专项规划和国土规划等制度，形成了较为全面的规划体系。

　　特别是新时代以来，在五年规划引领下，中国进一步健全了区域规划、专项规划、国土空间规划，形成了以五年规划制度为核心的全方位国家规划体系，进一步巩固了“一张蓝图绘到底”的社会主义制度优势。尤其是从党的十八届三中全会到二十届三中全会的十几年间，各项规划与全面深化改革相结合，进一步发挥出了顶层设计的制度优势。

　　二、经济高速增长中的国家发展规划

　　进入21世纪后，中国经济的形势和任务都发生了很大变化，对国家规划也提出了更高要求。从供求态势来看，中国已经进入买方市场时代，传统产能过剩与新兴产能不足的矛盾并存，居民消费需求正由“衣食”向“住行”升级，这对产业结构升级和经济发展方式调整都提出了更迫切的要求。从资源配置方式来看，中国已经基本建立起社会主义市场经济体制，计划经济基本退出历史舞台，但市场机制仍很不健全，需要深化改革并更好发挥政府作用。因此，中国不仅发展和完善了五年计划（规划）制度，而且健全了区域规划、专项规划和国土规划等制度，初步构建起以五年计划（规划）为核心的国家战略规划体系。

　　首先，“五年计划”转型成为“五年规划”制度，并将“转方式、调结构”作为规划的主线。“十五”计划把“经济结构调整”作为主线，“十一五”规划延续了这一提法，“十二五”规划把主线扩展为“转变经济发展方式”，而“十三五”规划则将主线聚焦为“供给侧结构性改革”，“十四五”规划为“深化供给侧结构性改革”。虽然提法各异，但“在买方市场条件下转方式、调结构”的思路是一脉相承的。

　　其次，区域发展规划体系更加健全，在区域均衡发展中起到日益显著的作用。继改革开放之初使“一部分地区先富起来”的非均衡发展战略之后，中国在新世纪更加重视区域均衡发展。中央政府发布或批复了《西部大开发“十一五”规划》《西部大开发“十二五”规划》《东北地区振兴规划》《促进中部地区崛起规划》等重大区域均衡发展战略规划。此外，中央政府还发布或批复了其他区域发展规划，如《广西北部湾经济区发展规划》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008～2020年)》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》等。

　　最后，中国更加重视产业经济和各项社会事业发展，出台了一系列专项发展规划。在产业领域，信息产业部于2001年发布《信息产业“十五”计划纲要》，科学技术部于2001年印发《国家高新技术产业开发区“十五”和2010年发展规划纲要》，建设部于2001年印发《建设事业“十五”计划纲要》等。产业领域的规划在2008年国际金融危机之后迅速增加，其中钢铁、汽车、船舶、石化等十个重点产业调整和振兴规划最具代表性。在社会事业领域，国务院于2001年印发《中国老龄事业发展"十五"计划纲要》，批转《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001年—2005年)》，国家中医药管理局制定《中医药事业“十五”计划》等。社会领域的规划也更加完备。例如，《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006年—2010年）》《中国老龄事业发展“十一五”规划》《卫生事业发展“十一五”规划纲要》等。

　　进入21世纪，中国经济持续高速增长，有力推动各项规划完成，这些规划也引领着经济社会发展方向。不过，产业结构调整和经济发展方式转变任务尚未完成，三大“引擎”带动的经济强劲增长削弱了调结构动力。

　　全球化为首个“引擎”。2001年中国加入WTO，出口规模迅速扩张，有效缓解内需不足。城市化是第二个“引擎”。2002 年住宅用地出让招拍挂制度全面推行，出让价格大幅攀升。在居民刚性与投机购房需求推动下，房价快速上涨，带动地价上升与地方财政收入增长，房地产火爆发展也拉动了上下游产业。工业化为第三个“引擎”。地方政府对土地出让差别定价，以低价出让工业用地，中等价出让商业和服务业用地，高价出让住宅用地，实质是以居民购房款补贴工业生产，刺激工业产能扩张，增加就业与税收。

　　此模式以差别化土地供给制度为核心，借助城市化初期居民对住宅的旺盛需求，将居民储蓄与未来收入转化为“地租”补贴工业投资，加之人口、资源、环境及政策红利，快速推进工业化，并通过全球化消化过剩产品，实现城市化、工业化与全球化联动发展，使中国经济在2003年至2007年连续保持两位数增速。政府利用税费收入加快发展各项事业，如取消农业税、增加种粮补贴、完善社保制度等。

　　但这种发展方式弊端显著。占人口大多数的农民没有充分享受城市化福利，居民财产性收入不足，劳动力供大于求致劳动收入占比低，房价过快上涨与社保不完善压抑居民消费。内需不足使快速增长的产能更依赖出口，对外界冲击抵抗力弱。生产粗放扩张还造成生态破坏、环境污染与资源浪费。快速城市化中，征地纠纷、民工欠薪、留守儿童等问题频发，社会矛盾增多。

　　针对这些问题，中共中央提出科学发展观，成为 “十一五” 和 “十二五” 规划指导思想。“十一五” 规划首次以科学发展观为引领，要求全面贯彻落实。

　　然而，2008年国际金融危机打乱中国经济结构调整步伐，使经济发展方式更加失衡。危机爆发，出口骤降，失业剧增。中国从2008年底推行大规模经济刺激方案，实施积极财政政策与宽松货币政策，依靠宽松信贷实施十大产业振兴规划、开展大规模基建和房地产开发投资，拉动经济逆势增长。在这轮投资驱动中，地方经济形成 “土地融资” 发展方式。地方政府成立国有融资平台公司，注入土地使用权，平台公司以此抵押融资，完善基础设施、建立产业园区吸引企业投资，增加就业与税收。地方政府通过增加土地出让收入与抵押融资额度，撬动地方经济增长。

　　但投资膨胀致产能急速扩张，房价过快上涨抑制居民消费需求，供求矛盾加剧。过去靠外需缓解这一矛盾，金融危机后，美国等发达国家开启“再工业化”，与“中国制造”竞争加剧，加之中国人口红利下降、生态环境和资源约束增强、低成本优势减弱，出口增速下滑，难以缓解产能压力。产能压力伴随利润率下行与债务违约风险上升，行业出清不可避免。

　　过剩产能关乎地方就业与税收，即便低效亏损也常受地方保护，成为“僵尸企业”，扭曲资源配置，加剧行业困境，对其他行业产生“挤出效应”。金融资源向低效产能集中，加剧小微企业、民营经济融资难题。实体经济资本因经营困难投向房地产和金融投机，造成国民经济“脱实向虚”。且过剩产能多集中在高污染、高能耗领域，易引发生态破坏、环境污染与资源浪费，破坏中华民族永续发展的根基。

　　针对上述问题，“十二五”规划强调以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，将加快转变经济发展方式作为推动科学发展的必由之路，提出五项基本要求。在科学发展观指导下，中国也更加重视对国土空间和自然资源的节约集约利用，并提出了主体功能区战略。2010年，国务院印发了首个主体功能区规划——《全国主体功能区规划》，将我国国土空间按开发方式划分为优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，按开发内容划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。

　　从“十五”计划到“十二五”规划时期，中国经济社会发展上了一个大台阶，综合国力显著增强。国内生产总值由2000年的100280.1亿元增至2015年的688858.2亿元，剔除价格因素，年均增长9.7%，在全球排名由第六升至第二。

　　但是，中国经济的结构性矛盾也在加剧。尤其是地方政府“土地融资”模式下，金融机构与产能过剩行业、地方融资平台、房地产企业深度绑定。金融“创新”层出不穷，“影子银行”大行其道，后果则是产能过剩加剧，房地产库存积压，各类显性和隐性债务激增，居民财富占有差距增大，生态环境加速恶化，发展不平衡不充分的问题更加凸显。中国亟需全面深化改革，并以新理念来引领经济发展和国家战略规划的制定。

　　三、经济新常态和高质量发展下的国家发展规划

　　党的十八大以来，中国经济进入增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新常态，结构性矛盾进一步加剧，发展不平衡不充分的问题更加凸显。

　　2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。作为继党的十一届三中全会以来又一次划时代的会议，全会强调改革的顶层设计，这就更加需要完善国家战略规划体系，以引领改革的系统集成和全面深化。

　　2016年开始实施的“十三五”规划，是在全面深化改革的背景下实施的第一个五年规划，理念先行是其鲜明特点。2015年10月，党的十八届五中全会在研究“十三五”规划建议时，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。在新发展理念指导下，2015年12月，中央经济工作会议提出了推进供给侧结构性改革，部署了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的任务。供给侧结构性改革也成为“十三五”规划的主线。在“十三五”规划成功实践的基础上，“十四五”规划继续强调，要坚定不移贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　为构建更加合理的区域发展格局，中国在原有区域均衡发展战略的基础上，实施区域协调发展战略。从2015年起，中共中央、国务院先后印发《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，确立了五大国家级区域协调发展战略。

　　在推进协调发展的同时，中央还制定规划，指引不同地区进行各具特色的先行先试。2019年，中共中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》。2021年，中共中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。此外，中央还发布了一系列其他区域发展规划，如《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》《洞庭湖生态经济区规划》等。

　　专项发展规划更加注重在新发展理念指导下的高质量发展。在产业领域，国务院于2015年印发《中国制造2025》，全面推进实施制造强国战略，具体部署了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备等十个重点领域。“十三五”时期，美国发动对华经贸摩擦和科技打压，这也促使中国加快了产业升级和关键核心技术自主化步伐。“十四五”时期，中国密集出台一系列产业发展规划，涉及具有战略性、基础性、引领性的一百多项重大工程，涵盖科技、数字经济、信息通信、交通、政务、数字化转型等各方面。

　　在社会领域，国家规划指引中国打赢了脱贫攻坚战，全面建成小康社会。从“十三五”时期开始，中国的扶贫工作进入攻坚克难阶段，剩下的都是深度贫困地区。2015年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》。2018年，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。2021年，中国历史性消除绝对贫困，如期全面建成小康社会，这也成为国家战略规划的又一次成功实践。与脱贫攻坚相衔接的是中央于2017年提出的乡村振兴战略。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指引巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。

　　在主体功能区战略的基础上，国土空间规划正式形成。2017年，国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030）》，这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。2022年，首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发，形成了国土空间开发保护利用的可持续发展的“中国方案”。

　　“十三五”时期以来，中国的综合国力大幅跃升，世界影响力显著增强。中国经济总量在2023年达到17.8万亿美元，占世界总量的比重提升至16.9%。2023年，中国的工业增加值达6.8万亿美元，其中制造业增加值达4.7万亿美元，连续14年保持世界第一制造大国地位。

　　同时，中国经济面临的困难也不容忽视。如果说21世纪初中国经济高速增长的三大动力分别为城市化、工业化和全球化，并且以人口、资源和环境为要素红利，那么“十三五”以来，上述三大动力及要素红利都发生了深刻变化。

　　第一，城市化进程放缓，房地产市场供求关系发生重大变化，以土地为核心的地方经济发展方式面临转型压力。2015年开始，为了房地产去库存，政府出台了一系列刺激房地产市场发展的政策，如除四个一线城市外全面取消限购、降首付、认房不认贷、棚改货币化安置等，引发了一次历史上时间最短、幅度最大的全国性房价上涨。针对房价上涨过快问题，2016年中央经济工作会议提出“房住不炒”，各地政府陆续推出限购、限贷、限价、限售、限网签等政策，从严调控房地产市场。然而，本来旨在抑制房地产行业过度扩张的政策，却刺激了房地产企业采取“三高”（高房价、高负债、高周转）的模式来提高利润率，对冲调控政策，结果造成房价持续上行，并引发社会资本、金融资本涌向房地产，国民经济脱实向虚，房地产行业资产负债率持续攀升，成为金融风险最大的“灰犀牛”。从2020年8月开始，政府出台了限制房地产企业融资、限制银行对房地产贷款等严控政策，限制房地产企业非理性拿地。房企融资环境随之收紧，融资额大幅下降，流动性危机造成大面积债务违约，项目停工烂尾问题使购房者不敢购房，销售回款不畅又进一步加剧停工烂尾，恶性循环之下，“房价只涨不跌”的预期被打破，购房需求下降，行业全面收缩，2022年房地产开发投资和施工面积首次出现了持续负增长，拖累上下游关联企业一并下行。房企拿地节奏放缓，土地市场变冷，土地流拍率上升，政府税收和土地出让金收入下降，财政困境随之加剧。

　　第二，传统工业化基本结束，新经济形态带来极大不确定性。2016年至2023年，全社会固定资产投资增速的平均值仅为4.9%，相比之下，“十五”“十一五”和“十二五”时期的平均值分别为19.8%、22.0%和15.4%。2015年至2023年，工业增加值年均增长6.8%，而“十二五”时期为7.3%，“十一五”时期为16.2%。主要行业进入存量博弈、利润微薄的“红海”时代。尽管新经济形态加快发展，但以移动互联网为主要媒介的平台经济在联通国内大市场的同时，也造成了线下经济萎缩、传统就业下滑和地方税收流失等问题。针对新经济形态尤其是线上经济的税收征管体制尚未健全。同时，在全球主要经济体的宽松货币政策刺激下，国际金融资本体量急剧膨胀，扩张势头猛烈，并借助互联网谋求垄断地位，挤压个体、私营经济生存空间，吞并中小资本，进占民生领域，榨取中小企业的生产者剩余和居民的消费者剩余，甚至威胁国家产业、金融和数据安全。

　　第三，全球化遭遇逆流，外部环境发生重大变化。中国的产业升级与发达国家的“再工业化”，让双方在高端和中低端制造业领域都进入竞争状态。因此，美国从2018年开始对华发动经贸摩擦、实施科技封锁。外部环境的不稳定性不确定性显著上升。2012年至2023年，中国的外贸依存度由2012年的45.3%降至2023年的33.1%，出口总额占GDP的比重也由24%降至18.9%，这两项指标都已回落到20世纪90年代的水平。在国际金融领域，美联储加息。叠加中国经济下行，引发了资本外流。在2015年12月开启的加息周期里，中国的外汇储备由2014年的3.84万亿美元降至2016年的3.07万亿美元；2022年3月至今的新一轮加息周期里，中国的外汇储备由2021年的3.25万亿美元降至2022年的3.13万亿美元。资本外流也限制了中国改革和监管的力度，如对资本利得、存量财产的征税，以及反不正当竞争执法等。

　　第四，传统要素红利渐行渐远，经济比较优势亟待重塑。充裕的廉价劳动力曾是中国最大的比较优势，但近年来人力成本上升，比较优势不再显著。曾经的人口红利正在转化为养老压力，截至2023年底，全国60岁及以上老年人口占比已达到21.1%，65岁及以上老年人口占比也达到15.4%，中国正在步入中度老龄化社会。尽管中国人口拥有潜在的素质红利，但当下的产业结构还无法将其充分释放出来。而年轻人因为就业、购房、生育等压力，出现了不婚不育的倾向，2022年中国人口出现61年来首次负增长。此外，生态环境和自然资源约束都在加强，以牺牲自然为代价的粗放发展方式必须彻底改变。

　　上述四方面新变化，使得中国在“十四五”时期遇到了经济下行、失业增加、财政平衡难度加大等问题。传统经济发展方式已经接近尽头，必须进一步全面深化改革，重塑经济发展方式，这是“十四五”收官年和“十五五”时期必须完成的历史任务。

　　四、党的二十届三中全会加快健全宏观经济治理体系的步伐

　　政府凭借战略规划体系，有力推动了中国经济社会发展与科技进步。但当前存在规划类型繁杂、内容冲突以及地方规划多变等问题。为此，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，凸显国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。我们应坚决落实党的二十届三中全会精神，完善国家战略规划体系，推进各领域改革，重点做好以下工作。

　　其一，健全居民收入增长机制。转变发展方式的关键在于增加居民收入、扩大国内消费，降低对投资和外贸顺差的过度依赖，这是发展方式转型与推进共同富裕的重要内容，也应是“十五五”规划的重点任务。具体而言，要切实保护劳动者合法权益，维护市场公平竞争，完善劳动性收入增长机制；推进农村集体所有制改革，完善资本市场法治，增加居民财产性收入；完善社保体系，深化养老、医疗、教育、住房等领域改革，增强居民安全感。

　　其二，构建适配新经济形态与新形势的税收制度。鉴于“土地财政”和“土地金融”作用渐弱，需建立新财税制度体系。一是构建与线上、数字、平台经济适配的税收体制；二是推动税负公平，加快个人所得税改革，完善资本要素收入征税制度；三是适应存量财富增加与财产传承形势，探索存量财产税收征管制度。

　　其三，探索在社会主义市场经济下发挥资本积极作用、控制消极作用的方法。依法加强资本监管，完善法规，严格执法，引导资本规范发展，坚持“两个毫不动摇”，促进非公有制经济健康发展。尤其要深入研究金融资本运行规律，完善金融市场体系，引导金融资本做好科技、绿色、普惠、养老、数字金融工作。

　　其四，坚守法治与生态底线。以往政府与企业关系存在越位、缺位、错位问题，存在非法治扶持、寻租腐败等现象。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以法治化手段发挥政府作用，公平支持企业发展，加强税收征管与市场监管，构建法治政商关系。同时，严守生态保护、耕地保护和自然资源保护底线，健全区域利益补偿机制。

　　其五，完善国家安全保障体系。世界变局加速，不确定性加剧，必须深入贯彻总体国家安全观，大力维护国家安全。中国产业和科技赶超尚未完成，维护国家安全核心在于科技发展与产业升级，突破“卡脖子”技术，构建安全稳定产业链价值链。同时，维护军事、政治和经济安全，为全球资本提供安全可靠的大市场。

　　

　　作者：武力 中国社会科学院当代中国研究所研究员；李扬 中央财经大学马克思主义学院副教授

　　本文发表于《教学与研究》2025年第2期【学习贯彻党的二十届三中全会精神】栏目