环境管理政策的确立与强化：1979—1989年的环境保护事业

　　改革开放初期的环保事业处于承上启下的关键阶段，既承袭了1973—1978年环保事业起步阶段的相关经验，又有了开创性的发展，为1992年以后可持续发展战略的实施积累了制度基础和实践经验。本文拟对1979—1989年的环保工作进行梳理，重点探讨环境管理政策确立与强化的过程，以期总结其中的相关经验与教训。[1]本文探讨的环境管理，主要是指通过全面规划，协调发展与环境的关系，运用经济、法律、技术、行政、教育等手段限制人类损害环境质量的活动。[2]

　　1973年8月，中国召开第一次环境保护会议，会上确立了环境保护的32字方针：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”[3]在这一阶段，国家的环境保护工作主要是以治理工业三废污染为中心，然而，20世纪70年代，全国环境恶化的形势依然严峻。

　　一、环境管理政策确立与强化的过程

　　1973年，国务院转发第一次环境保护大会报告中提出：“要设立专门机构，对环境保护工作进行统筹规划，全面安排，组织实施，督促检查。”[4]提出要设立环境管理的机构，并概括了其基本职能。然而，这一阶段的环保部门的实际工作还是以“组织实施”为主，“管理”的职能并没有凸显出来。

　　1978年之后，党和国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来，环境保护与经济建设的矛盾越来越突出。过去单纯以行政命令为指导治理“三废”污染的政策出现了明显的弊病，大部分的投产项目没有执行“三同时”[5]的规定，致使许多地区的污染不仅没有得到控制，而且在继续发展。

　　随后，1979年颁布了《环境保护法（试行）》，将“谁污染谁治理”的政策以法律形式固定下来，明确了各方的环境责任。1984年初，第二次全国环境保护大会将环境保护确定为我国的一项基本国策，并确立了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的环境保护战略方针”。这一方针将环保工作纳入国家整体发展体系之中，适应了新时期现代化建设的需要。同时，会议提出：“要把强化环境管理作为环境保护工作的中心环节，长期坚持抓住不放。”[6]

　　此后，政府在环保方面的职能逐渐从参与治理转移到监督管理。经过不断总结各地环保工作的经验，1989年4月，第三次环境保护大会形成了“三大环境政策”，即环境管理要坚持“预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理”三项政策。会议认真总结了实施建设项目环境影响评价、“三同时”、排污收费三项环境管理制度的成功经验，同时提出了五项新的制度和措施，即环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、推进污染集中控制、继续推行限期治理，形成了我国环境管理的“八项制度”。[7]标志着我国环境管理政策走向成熟。

　　二、新时期环境管理工作的实践

　　相较于1978年以前，新时期的环保工作，建立了自上而下的环境管理体制，在环境管理方式上实现了多元化，由单一的行政手段，逐渐转向行政、法律、经济等多种方式的结合。

　　（一）建立系统的环境管理机构

　　1974年10月，国务院环境保护领导小组正式成立，全国范围内的环保力量还很薄弱，随着环保工作的深入开展，急需充实建设相应的环保机构。1978年，中共中央批转的《环境保护汇报要点》中强调要整顿和加强各级环境保护管理机构，建议各省、市、自治区和工业集中的城市，设立环境保护局。1982年5月，第五届全国人大常委会决定组建城乡建设环境保护部，在部内设环境保护局。然而，环保局附属在国家建委，各省市环保办公室只是省建委里的一个处。这样的体制，使环保机构在政府里没位置，不能参与国民经济计划的讨论，无法行使环保工作的职权，也无力约束一些部委。[8]

　　1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，要求成立国务院环境保护委员会，其任务是研究审定有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织、协调全国的环境保护工作。1988年，在国家机构改革中，将环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局，隶属国务院领导。同时，在“六五”期间，全国有19个省、市、自治区设立了环委会，11个省恢复了一级局建制，近1000个县建立了环保机构，有些省的乡镇设立了环保助理员。[9]至此，全国初步形成了从中央到地方的环境管理体系。

　　除了自上而下建立一套环境管理体系，在具体领域，还建立了专门的环保机构。如在水资源管理方面，1975年6月起，陆续成立了黄河、长江、淮河、珠江、海河、松花江六大水系保护机构。1983年起，实现了水电部和建设部对六大水系的双重领导，进一步健全了水环境管理体系。

　　（二）将环境保护规划纳入国民经济和社会发展计划

　　由于在环境保护的起步阶段未能对环境进行合理的规划，导致了旧污染未及时制止，新污染不断出现的情况。为了及时遏制环境恶化，新时期国家加强了对环保工作的计划指导。1981年，《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》提出：“各级人民政府在制定国民经济和社会发展计划、规划时，必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容，把环境保护的目标、要求和措施，切实纳入计划和规划，加强计划管理。”[10]

　　1982年12月10日，第五届全国人民代表大会第五次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1982—1985）》，“六五”计划中确定的十项基本任务，其中第十项任务是“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展，并使一些重点地区的环境状况有所改善”。1987年，根据国家制订的“七五”计划，国家环保局组织制订了《环境保护“七五”计划》。同时，为了加强对长期环境保护的宏观指导，还拟定了《2000年环境保护规划纲要》。

　　（三）加强环境立法

　　1978年3月，第五届全国人大通过了《中华人民共和国宪法》，其中规定：国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。这是新中国历史上第一次将环境保护写入宪法。1979年9月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1989年12月，颁布了正式的《中华人民共和国环境保护法》，《环保法》明确规定各级行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，这一规定赋予了政府管理环保工作的责任。

　　然而，《环保法》是一部环保方面的基本法，它只是就保护的范围、方针、方法、基本措施等作了原则性规定。各地在贯彻《环保法》的过程中，许多事情因缺乏具体的法律规定而难以处理。“由于没有公布《环保法》实施细则，现行的《刑法》中又没有污染罪或公害罪的规定，司法机关对此很难掌握和执行。”[11]

　　因此继《环境保护法（试行）》之后，我国又陆续制定、颁布了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）。立法还涉及自然资源的保护，如《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《水法》（1988年）等。此外，还颁布了环境保护法规和标准，如《水污染防治法实施细则》（1989年），《大气污染防治法实施细则》（1991年）等，相关法律实施细则的颁布更有利于执法。地方性的法律法规也开始不断完善，以江苏省为例，1980—1987年先后颁布的省级环境保护法规、规章计有30项，市、县一级的环境管理规章多达211项。[12]初步形成了环境保护法律体系，使得环境管理有法可依。

　　（四）完善行政手段

　　1973年，国务院为了预防工业污染，出台了“三同时”的政策，但是这一规定未能得到很好的贯彻，根据调查，1979年执行“三同时”规定的大中型基建项目只占39％。[13]在新时期，环保部门除了严格推进“三同时”政策的落实，还引入了环境影响评价制度。1979年9月颁布的《环境保护法（试行）》第六条提出“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”[14]，以法律的形式确定了这一制度。1986年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》中，对《环境影响评价的范围和环境影响报告书》的内容做了具体规定。“三同时”制度与环境影响评价制度推进了环境保护工作的实施，“三同时”的执行率逐渐提高，如1986年全国大中型项目执行“三同时”的占85%[15]，一定程度上减少了经济发展中出现的新污染。

　　此外，在环境管理中引入责任制是这一时期环保工作的一个创新。1985年，国务院环境保护委员会颁发了《工业企业环境保护考核制度实施办法（试行）》[16]，一些地方省与市、市与区县、市与企业签订了各种形式的环境保护责任书。如鞍钢为了克服长期存在的生产与环境保护“两张皮”的难题，建立了一套以“公司、厂矿两级干部任期环境保护目标责任制”为中心的环境管理体系，将环保指标列入经理（厂长）任期目标责任制，作为其政绩考核的主要内容。[17]在总结各地实施责任制经验的基础上，1989年，第三次全国环境保护会议决定实施各级政府行政首长环境保护目标责任制。前一阶段，提出的“谁污染谁治理”的政策在一定程度上只是无约束力的号召，而实行环境目标责任和城市环境综合整治定量考核制都是明确省长、市长、县长的责任的。这就由无约束力的号召上升到了有约束力的制度。[18]

　　逐渐试行排放污染物许可证制度。排污许可证制度主要针对水污染物的排放，以往对于水污染物的排放主要采取的是浓度控制的管理方式，难以有效控制污染物的绝对排放量，造成80年代末许多地区的水质严重恶化。试行排污许可制度是水污染治理上从浓度控制转向总量控制的尝试。这一制度最早是在上海市开始试行，为了控制黄浦江水质的恶化，上海市政府从1985年开始试行此项制度，截止到1990年，已有50多个市（县）实行了排污许可证制度。[19]

　　（五）大力推进经济手段

　　1979年之前，利用经济手段治理污染主要表现在通过减、免税和留用利润奖励“三废”利用。改革开放以来，在现代化建设急需大量资金的情况下，国家积极开拓各种渠道，增加环境保护投资。如基本建设项目“三同时”的环保投资，老企业改造资金中的环保投资，城市维护费中的环保投资等。1986年以后，环境保护投资数量大幅提升。

　　表1 环境保护投资数量及其占国民生产总值的比例表

　　数据来源：《中国环境年鉴》编辑委员会编：《中国环境年鉴1990》，中国环境科学出版社1990年版，第87页。

　　实行排污收费制度。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中明确规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费。”[20]在我国经济管理体制尚未进行改革的国营企业中，由于财政上实行统收统支，企业利润全部上缴，企业没有相应的独立经营活动，因此对它们实行排污收费和罚款，很难起到作用。随着经济管理体制的改革，污染越严重，企业承担的责任就越大，支付抵偿污染的费用也就越大。这就直接影响到企业和企业职工的经济利益，促使企业职工从切身利益上去关心“三废”治理。[21]因此，随着经济体制改革，排污收费制度在环保事业中发挥着越来越重要的作用，全国各省市陆续开始试行排污收费工作。在全面总结全国试点工作的基础上，1982年2月，国务院发布《征收排污费暂行办法》。截至1982年底，全国已有25个省、自治区、直辖市执行了“暂行办法”。[22]排污收费制度为强化环境监督管理，促进工业污染防治发挥了重要作用。例如湖北省黄石市在实行征收排污费的3个月内，有22个单位迅速上了58项治理污染的工作，其中15个单位的20个项目很快建成投入使用。一些部门、单位拖延多年的治理“三废”的“胡子”工程，施工进度也大大加快。[23]

　　然而，在实践过程中，排污收费制度也出现了许多新问题，主要是：征收排污费工作发展很不平衡，执法不严，收费管理工作薄弱，一些地区、部门和单位挤占、挪用排污费。[24]随着经济体制改革的深入发展，尤其是1984年国家对预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款，1988年7月，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，改革环保补助资金的使用方式，设立污染源治理专项基金，由拨款改为贷款，以利于集中资金进行重点污染源的治理，提高资金的使用效率。

　　三、改革开放初期环保工作的经验

　　改革开放以来的环保工作取得了一定的成效，为下一阶段的环保工作积累了一些经验。

　　首先，党和政府逐渐认识到解决环保问题的长期性与复杂性。在70年代初认为：“只要路线对头，领导重视，发动群众，大搞综合利用，工业‘三废’对环境的污染问题并不难解决。”[25]1974年10月，国务院环境保护领导小组提出了“5年控制，10年基本解决污染问题”的奋斗目标。[26]1979年提出“要下决心在一九八〇年底控制住污染，到一九八五年底基本解决污染问题”[27]。1983年第二次全国环境保护大会，提出了我国环境保护的战略目标，即到2000年，力争全国环境污染问题基本得到解决。[28]直到1989年第三次环境保护大会，才逐渐认识到“不能期望中国的环境问题在短期内得到完全的解决，我们必须树立长期作战的思想”[29]。在环保工作的实践中，党和政府逐渐认识到在制定环境目标时既要积极，又要可行，环境目标必须放在国家的财力和技术可以支撑的水平上。

　　其次，结合国家正在进行大规模现代化建设的国情，减少政府直接参与环境治理，正确处理环境管理与环境建设的关系是这一时期环保事业的重要经验。由于我国的环境保护事业是在人口大量增长、工业高速发展、能源消耗大幅度上升，而国家对环境保护的资金投入又较为有限的情况下进行的[30]，采用大量投资与先进技术都不现实，基于现实国情，为了避免走“先污染，后治理”的老路，必须加强环境的管理。正如李鹏在任国务院副总理时指出的：“为什么要重视环境管理呢？第一，我们现在还拿不出许多钱来治理环境；第二，有许多环境问题确确实实通过加强管理就可以解决。”[31]可以说，环境管理既是基于现代化建设的国情，又是顺应政治、经济体制改革之下环保部门的合理选择。

　　利用行政、法律、经济、技术等多元化手段是强化环境管理的有效方式。由于国家正面临着经济体制改革和政治体制改革，各行各业都有自己的主管部门，而环境保护部门的管理领域是很广的，可以说与各行各业都有关系，单一的使用行政手段很难达到管理目标。同时，随着企业经营自主权的扩大，法律与经济手段逐渐成为环境管理的主要方式。这一时期大量的环境立法推进了环保政策的落实，然而由于一些领导部门为了保护地方经济的发展不执法，环保部门在代表政府行使职权时往往遇到阻力。归根结底，是因为环境保护与经济、社会发展的矛盾未能得到充分解决，因此，国家在宏观层面要加强执法监督，实行责任制。同时，应该顺应市场经济规律，更有效地发挥经济手段在环保工作中的作用。

　　（作者为中国社会科学院研究生院博士生）

　　[1]　学界对新中国环境政策的探讨主要集中于环境保护的起步阶段，相关成果主要有：翟亚柳：《中国环境保护事业的初创——兼述第一次全国环境保护会议及其历史贡献》，《中共党史研究》2012年第8期；王瑞芳：《从“三废”利用到污染治理：新中国环保事业的起步》，《安徽史学》2012年第1期；张连辉、赵凌云：《1953—2003年间中国环境保护政策的历史演变》，《中国经济史研究》2007年第4期。

　　[2]　张明顺主编：《环境管理》，武汉理工大学出版社2003年版，第1页。

　　[3]　《关于全国环境保护会议情况的报告》，参见国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973—1987》，中国环境科学出版社1988年版，第5页。

　　[4]　《关于全国环境保护会议情况的报告》，参见国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973—1987》，中国环境科学出版社1988年版，第4页。

　　[5]　即防治污染工程措施必须与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

　　[6]　中华人民共和国生态环境部网，http://www.mep.gov.cn/zjhb/lsj/lsj_zyhy/201807/t20180713_446638.shtml。

　　[7]　中华人民共和国生态环境部网，http://www.mep.gov.cn/zjhb/lsj/lsj_zyhy/201807/t20180713_446639.shtml。

　　[8]　谢怀基、张振镛：《环境保护工作的当务之急》，《人民日报》1980年1月31日，第6版。

　　[9]　《关于印发〈曲格平同志在环境保护“六五”总结会议上的发言〉的通知》，参见国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973—1987》，中国环境科学出版社1988年版，第631—632页。

　　[10]　《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，参见国家环境保护总局、中共中央文献研究室编：《新时期环境保护重要文献选编1978—2000》，中央文献出版社、中国环境科学出版社2001年版，第142页。

　　[11]　罗典荣、邓建煦：《关于健全环保法制的几点想法》，《人民日报》1981年3月9日，第2版。

　　[12]　罗典荣：《10年来我国环境立法的发展——纪念〈环境保护法（试行）〉颁布实施10周年》，《环境保护》1989年第8期。

　　[13]　中央人民广播电台：《各级环保部门和工业主管部门认真贯彻环保法，治理环境污染取得成绩，沿着党指引的道路前进》，《人民日报》1982年8月19日，第4版。

　　[14]　《中华人民共和国环境保护法（试行）》，《人民日报》1979年9月17日，第2版。

　　[15]　《北京市环境保护局1986年工作总结》，北京市档案馆藏，档案号193-001-00590-00005，第7页。

　　[16]　国家环境保护局政策法规司编：《环境保护法规汇编（第1辑）》，中国环境科学出版社1990年版，第120—122页。

　　[17]　鞠定国：《大型企业建立经理（厂长）任期环境保护目标责任制的尝试》，参见国家环境保护局编：《第三次全国环境保护会议文件汇编》，中国环境科学出版社1989年版，第202页。

　　[18]　曲格平：《中国的环境管理》，中国环境科学出版社1989年版，第232—233页。

　　[19]　刘春玉：《为确立中国的排污许可证制度积极创造条件》，《环境保护》1990年第8期。

　　[20]　《中华人民共和国环境保护法（试行）》，《人民日报》1979年9月17日，第2版。

　　[21]　罗典荣、邓建煦：《工业排污收费与防治工业“三废”》，《人民日报》1980年9月16日，第5版。

　　[22]　《中国环境保护行政二十年》编委会编：《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第137页。

　　[23]　《以经济办法促进环境保护，全国二十个省、市、自治区实行排污收费》，《人民日报》1980年10月30日，第2版。

　　[24]　王延荣、萧体焕：《要加强排污费征收工作，国务院环保委员会第十一次会议原则通过〈污染源治理专项基金有偿使用暂行办法〉》，《人民日报》1987年10月23日，第2版。

　　[25]　《国务院批转国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》，参见国家环境保护局办公室编：《环境保护文件选编1973—1987》，中国环境科学出版社1988年版，第3页。

　　[26]　《环境保护工作汇报要点》，参见国家环境保护总局、中共中央文献研究室编：《新时期环境保护重要文献选编1978—2000》，中央文献出版社、中国环境科学出版社2001年版，第4页。

　　[27]　《环境保护工作汇报要点》，参见国家环境保护总局、中共中央文献研究室编：《新时期环境保护重要文献选编1978—2000》，中央文献出版社、中国环境科学出版社2001年版，第9页。

　　[28]　城乡建设环境保护部办公厅编：《城乡建设环境保护部文件汇编1982—1984》，中国环境科学出版社1986年版，第999页。

　　[29]　《努力开拓有中国特色的环境保护道路——曲格平同志在第三次全国环境保护会议上的工作报告》，参见国家环境保护局编：《第三次全国环境保护会议文件汇编》，中国环境科学出版社1989年版，第26—27页。

　　[30]　《努力开拓有中国特色的环境保护道路——曲格平同志在第三次全国环境保护会议上的工作报告》，参见国家环境保护局编：《第三次全国环境保护会议文件汇编》，中国环境科学出版社1989年版，第22页。

　　[31]　李鹏：《环境保护必须适合中国国情》，参见国家环境保护总局、中共中央文献研究室编：《新时期环境保护重要文献选编1978—2000》，中央文献出版社、中国环境科学出版社2001年版，第50页。