改革开放后，中国养老事业逐渐完善和发展，向养老产业转型。2012年，中国养老产业开始走向市场化。当前，养老产业处于起步发展阶段，还存在很多问题，面临严峻的人口老龄化形势、农村空巢化严重、家庭养老负担重等现状，本文提出一些政策建议，希望可以着实有效解决当前养老产业存在的问题，有利于推动养老产业健康可持续发展。

　　一、中国养老产业情况

　　中国养老产业发展至今，虽然形成了以居家养老为基础、社区养老为依托和机构养老为支撑的养老服务体系，但是，家庭养老功能弱化，社区养老发展空间受限，机构养老发展不平衡等现状，制约着养老产业平衡、充分地发展。总结中国养老产业发展现状，通过与国外发达养老产业比较，可以为中国养老产业的发展从中得到经验借鉴。

　　（一）养老服务业市场规模逐渐扩大

　　2000年，政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，标志着中国走向养老服务社会化，在全国大部分地区试点开展养老服务社会化活动，引导和鼓励社会力量参与养老服务。2013年以后，国家又出台了一系列促进养老服务业发展的政策，如《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》等，“提出加快发展健康养老服务，推进医疗机构与养老机构等相结合发展，探索公建民营、政府购买养老服务等多种养老服务供给方式，对养老服务需求内容进行评估，以提供有针对性的养老服务”[1]。从养老服务社会化政策实施以来，中国养老服务业市场逐渐扩大，养老服务多元化，养老产业逐渐形成养老用品业、养老金融业、养老地产、养老服务等四大领域，其中在四大领域市场又细分出了很多子行业，具体需求延伸到一、二、三产业，不仅满足老年人的日常生活服务，还包括健康生命的延续，成为国民经济的有力支撑。“全国老龄办数据表明，我国老年人口消费规模，预计到2020年将达到3.3万亿元，2030年达到8.6万亿元，2040年达到17.5万亿元。从2014年到2050年间，中国老年人口消费潜力将从4万亿元左右增长到106万亿元左右，占GDP的比例将从8%左右增长到33%左右，养老市场规模逐渐扩大。”[2]

　　（二）养老产业市场缺乏发展规范、监管

　　现在，养老产业市场主要呈现这几种养老发展模式：家庭养老是主要养老模式，但是随着工业化、城镇化的发展逐渐弱化，独生子女、空巢、失独、高龄老人等家庭养老压力非常重。同时，看病贵、看病难等问题又增加了家庭养老负担，一直困扰着大多数家庭。而公私养老机构发展不平衡，公办养老机构需要国家大量财政支持，给国家造成巨大的财政负担；民营养老机构发展没有信誉保证，服务质量差，而且养老费用高，床位利用率低；社区养老产业没有得到充分发展，社区养老专业化水平低，服务内容少，资金来源渠道狭窄，使社区养老至今也没有得到普遍发展。此外，其他养老模式逐渐兴起，包括以房养老、候鸟式养老、乡村田园度假养老等模式，随着时代的发展，人们养老观念的改变，这些高端大型的养老机构发展得越来越多，预测未来，候鸟式养老、田园度假养老、交换养老等观念将会有新的变化。养老地产模式，是以养老概念为名重新组合而成的很多养老地产组织，竞争激烈。因此，上述各种养老模式发展使中国养老产业市场规模扩大，也表明中国养老产业市场没有规范发展的标准，缺乏严格的监管，养老产业发展过程中出现的问题，不利于养老产业的发展。

　　（三）养老产业处于起步阶段

　　从2013年开始，中国养老产业才进入市场化发展，存在起步晚、发展不完善、养老产业发展缺乏规范管理的特点，养老产业发展落后于我国经济发展。“中国有近84%的养老需求还未得到满足，预计到2022年我国养老产业规模将超过11万亿元”[3]另外，民办养老机构最近几年才发展起来，规模小、管理水平差、标准低等难以满足老年人的需求。随着人口老龄化来临和人口规模增大，养老产业发展速度超前于我国经济发展速度，致使我国老年人口面临着未富先老、高龄化、失能化、空巢化等问题。因此，养老产业政策的不完善使这些问题需要一段时间才能得到解决，同时制约着我国养老产业的发展。

　　二、国际比较

　　西方发达国家的养老保险制度发展得比较成熟和完善，因各国的政治制度、社会、文化等方面的不同，分别形成了各具特色的养老产业，每个国家都形成了一套比较成熟的养老产业模式，全面、系统地分析其差异性，能够为我国养老产业发展提供可供借鉴的经验。

　　（一）养老产业发展模式

　　自从18世纪后期，欧洲工业革命兴起，资本主义生产力推动社会经济迅猛增长，也导致了世界人口第二次快速增长，出现了“低出生、低死亡、低增长”局面，西方国家开始探索从传统家庭养老向老年市场化模式的转变，使养老产业得到快速发展。“就养老产业发展模式而言，在欧盟，有以英国、芬兰、爱尔兰、丹麦、瑞典为代表的北欧模式；以法国、奥地利、卢森堡和德国为代表的大陆欧洲模式；以意大利、葡萄牙、西班牙和希腊为代表的地中海模式；以波兰、匈牙利和保加利亚为代表的东欧模式。在北美，有美国模式和高福利的加拿大模式。在亚洲，有日本和韩国模式等。”[4]

　　1. 选择借鉴日本养老产业模式的理由。日本是最早进入老龄化的国家，老龄化程度比较严重。而且日本属于东亚文化，在养老方面十分注重家庭养老，探索的社区养老服务模式比较成熟和完善，积极提倡社会力量和民间团体组织参与养老产业发展，与我国的养老产业模式十分相近。日本养老产业发展模式开始于20世纪50年代，与我国初步建立养老产业的时间几乎相同。日本注重家庭养老，照护政策提倡家庭是高龄老人的主要依靠，政府为贫穷者、无家可归者和居住困难的老人提供设施养护，民间组织参与力量极大。20世纪80年代，日本针对高龄老人推行以社区居家养老为重点的养老产业服务，依托社区建立多种服务设施，为社区提供服务设施和项目供给，进一步完善了社区养老服务体系。20世纪末，日本改革了养老产业发展模式，由原来以保险为核心向以生活照护和健康服务为核心的养老产业体系建设转变，推进《护理保险法》，突出基层政府是养老产业运营管理的主体，鼓励社会组织和民营企业积极参与养老产业建设，向着多元化和社会化发展。在养老产业服务体系中，除了生活照料和医疗保健之外，另外实施“积极老龄化政策”，促进老年人的社会参与，通过促进就业、提供老年教育和参加志愿活动等途径，提升老年人生活质量，促进社会融合。

　　2. 借鉴日本养老产业模式的意义。总结日本养老产业发展模式的特点，主要体现了家庭是养老的基础，居家养老一直是日本政府提倡的，政府和其他主体起补充作用，但是政府是养老产业发展的规划者和政策制定者，直到今天，我国和日本等其他东亚国家一直遵循着这条轨迹在发展。首先，在日本养老产业服务体系中，家庭承担主要养老供给责任，以社区、社会志愿力量及营利企业等多元主体为服务供给补充，政府的责任限定在承担剩余和补缺的范围内。但是，随着人口老龄化和家庭结构的转变，政府承担的责任越来越多。其次，政府在养老产业发展中居主导地位，起着管理和监督社会力量与市场机制的作用。非营利性组织的资金主要来源于政府支持，而且中央政府与地方政府分权明确，地方政府发挥的作用也越来越大。最后，除政府外，企业、民间组织、家庭和社区是养老产业服务的重要供给主体，形成多元化供给主体。大部分老年福利设施是由社会非营利组织和营利性企业支撑，社会力量和企业是养老产业的重要支柱。综上所述，日本养老产业服务供给主体是政府主导和主体的多元化，与我国养老产业主体构成是相同的。不同的是，我国养老产业形成的国家、企业和个人三方承担的资金筹集主体还在完善和发展中，而日本对养老产业服务供给体系发展得已经相当成熟和完善，为我国养老产业的发展提供很好的借鉴。

　　（二）养老保险基金缴纳形式

　　1. 选择德国养老保险基金缴纳形式的理由。在欧洲工业革命过后，西方一些国家纷纷探索建立养老保险制度体系，制定养老金缴纳方式，大致分为基础养老金、基础养老金+收入比例养老金及收入比例养老金等几种制度体系。养老保险基金缴纳方式是多种渠道的，其中，养老金缴纳是由政府、雇主和雇员三方负担的形式。目前世界上实行养老保险制度的国家，大多数实行的是这种负担方式，要求保险对象按照一定比例缴纳保险费，而国家或企业则要按照职工工资总额一定的比例为职工缴费，同时政府财政在资金上给予一定的补助，这就是养老金缴纳方式中三方负担形式。采取这种负担方式的国家主要是英国、德国、日本、加拿大等。其中，德国按照养老保险制度规定由政府、雇主和雇员三方共担，2004年，雇主、雇员共同缴纳占总比例为19.5%，二者各承担9.75%，联邦补贴占20%。[5]

　　2. 借鉴德国养老保险基金缴纳形式的意义。德国早在1930年进入了老年型社会，是世界上最早建立社会保障体系的国家，而且社会保障制度比较完备。德国的养老保险基金缴纳方式是由国家强制性的公共养老保险、职业养老保险和个人自愿养老保险三部分构成。职业养老保险和个人自愿养老保险属于商业性质保险，所占比例不大，国家强制实施的公共养老保险在整个养老保险体系中占比较大。德国的公共养老保险根据国家强制性规定，被保险人达到法定退休年龄后向其支付养老金。公共养老金实行的是现收现支法。但是近年来，随着人口老龄化逐渐加剧，德国养老金支出不断上升，而养老金缴纳比率下降，养老保险金收支严重失衡，于是在2001年进行改革，计划在2030之前，把公共养老金缴付率控制在22%以内，调整养老金指数在67%，大力发展商业性保险，并给予政策性优惠。2004年进行改革，延长退休年龄和建立可持续的公共养老金缴费方式。总起来说，德国的三方负担养老金的方式与我国的养老金缴纳方式一样，由国家强制性规定企业和个人将收入的一部分上缴，建立个人账户，采取部分积累的模式，国家制定各项有效的投资计划，保证养老金保值增值，能够很好地解决老龄化带来的问题。这种养老金缴纳方式，减轻了国家和企业的负担，促进了经济的增长。

　　（三）养老机构

　　1. 选择美国养老机构发展模式的理由。养老机构是养老产业发展的一项重要内容，西方发达国家养老机构发展比较成熟，积累了许多成功经验，例如美国。“美国是发达国家中老龄产业发展市场化程度最高的国家。美国的养老产业大多是私人投资并实行市场化、商业化运作，政府给予扶持政策，引导社会力量参与养老产业，制定鼓励和监督机制，规范企业市场行为，保证老年产品和服务质量。”[6]美国养老机构的定位是针对生活不能自理的失能老人的需求，根据提供必要服务的类型划分为退休社区、独立居住机构、介护机构、养老院和收容所。根据老年人的身体状况及服务需求，养老机构主要分为自理性住房和居住社区、持续照料型退休社区、介助型居住机构、专业护理机构等几种类型。1987年，美国出台《护理院整顿法案》，明确规定了长照机构达到服务目标和服务内容以及设定监管条例、监管机构等，从立法角度使老人在机构养老获得了保障。由于美国的养老机构分为医疗服务和非医疗服务性质，设定监管的力度和机构也完全不同。“美国的养老机构整体采用的是地产+服务模式，所以从投资、开发、运营都比较复杂，私募资金主要面向养老机构，在美国前十大养老机构拥有者中，REITs和私募基金是投资主流。总之，开发商、投资商、运营商构成了一个完整的养老地产金融生态。”[7]

　　2. 借鉴美国养老机构发展模式的意义。综上所述，美国的养老机构是由养老地产和三大参与主体共同构建的生态金融体系，三大参与主体定位明确，既能有效规避风险，又能获得收益。与我国相比，我国养老地产的参与主体定位不清，有风险存在的可能。从专业护理配套体系角度讲，美国的养老地产拥有成熟的医疗护理服务配套体系，有专业的护理团队，配有专业的全职社工。而我国的养老地产在配套医疗护理体系方面还不成熟，处于起步阶段，缺乏专业医护人员，专业养老机构的性质没有凸显出来。

　　三、政策性建议

　　中国养老产业与西方发达国家相比起步较晚，发展到今天，中国养老产业经历了较长时间的实践与探索，但是，随着中国改革的深化，人口老龄化的加剧，养老产业从政策设计、服务内容与发展模式等方面都有需要完善的地方，这也表明中国养老产业存在很大的增长空间。因此，要根据我国的国情，逐渐完善养老产业的发展。

　　（一）养老产业向普遍化和现代化相结合的方向发展，提供公平的养老环境

　　随着社会的进步和经济的发展，促使人民的生活水平逐渐提高，导致社会老年群体对社会化、专业化与市场化养老需求增加，局限在社会福利层面的社会服务和家庭服务不适应新形势的发展需要，高质量的护理保健成为养老产业的发展趋势。因此，近年来，国家不断制定发展养老产业的社会政策，出台对养老产业政策支持，与养老产业相关的配套政策也得到很好的完善和落实，这对中国养老产业的发展起着积极推动的作用，给养老医疗、养老地产及养老服务等相关领域带来发展契机。2013年，李克强主持召开国务院常务会议，确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施，指出：要在政府“保基本、兜底线”的基础上，推动社会力量成为发展养老产业的主力军，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。因此，在这项政策的引导下，“养老机构要进一步明确功能定位，调整结构，大力发展养护型养老机构，以满足半失能、失能老人长期照护的刚性需求，根据城乡老年人对养老机构的不同需求，重点发展需求较大的城区中小型、小微型和家庭型养老机构，农村敬老院要完善功能转型升级”[8]。把这些养老机构向着普遍化和现代化方向建设发展，将养老机构分为“自理型养老机构、助养型养老机构、养护型养老机构三类”[9]，配备各种性质的服务设施，把低端的养老机构改造成现代化的养老机构，提高养老机构入住率，满足大多数老年人高要求的养老需求，提高老年人的生活质量。从另一方面来说，国家投入大量资金建设高端、现代化性质的养老机构，需要高昂的养老费用，只能适合高收入老人群体入住，而大多数老年人的经济并不宽裕，想住环境好、条件好和服务好的养老机构却住不起，因为贫穷而被拒之门外，最终导致养老机构入住率低，造成养老服务的大量浪费，养老机构供需失衡，没有营造公平的养老环境。

　　（二）政府主导多元主体参与养老产业发展，规范养老产业市场秩序

　　从世界各国来说，养老产业模式主要集中在居家养老、社区养老和机构养老三大类上，并且养老产业市场在逐渐开发中。“我国提出关于养老产业的发展要走社会化、产业化道路的要求，鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、企业或机构按市场化要求自主管理的体制和运行机制。”[10]社会力量的加入，有效地完善了养老产业建设，并且社会力量参与养老产业建设才刚刚起步，我国养老产业发展要向着投资主体多元化的方向发展，需要更多社会力量参与其中，构建服务形式多样化、服务对象社会化和服务队伍专业化的养老产业服务体系。

　　“从发达国家应对人口老龄化的历程来看，政府在养老产业建设和发展中发挥了重要的主导作用，在构建政策体系、制定法律法规、组织实施和监督管理方面政府要承担主要责任，调动社会、市场各种资源，有效地应对日益严峻的人口老龄化发展形势。”[11]在社会主义市场经济体制下，政府直接干预市场的职能逐渐弱化，但是政府一直占据主导作用。为了打造公平竞争的大环境，政府应该给予公办养老机构和民办养老机构同样的资金和政策扶持，准确定位民办营利性机构的性质，遵循市场经济规律，发挥民间投入的积极性，充分吸收社会资本参与养老产业建设，充分满足社会的多元化需求；建立行业管理机制或法规，规范养老产业市场无序、盲目的发展状态，建立稳定有序的市场运行秩序；建立对养老机构进行的监管制度或机构，明确老人入住机构的基本权利，明确养老机构的建设标准和护理标准，等等。总之，政府主导多元主体参与养老产业建设，能够营建规范的市场运行秩序，监管养老机构健康发展，保障老年人的合法权益。

　　（三）做好养老产业长期规划，保证老年产业可持续发展

　　养老产业发展属于社会一个庞大体系的福利事业。从养老产业的特征来说，养老产业是集多种行业于一体的综合性产业，产业链长，覆盖面积广。以养老产业的一个构成部分——养老地产为例，“从目前全球养老地产发展模式看，大致分为欧洲以政府主导的社会福利型、美国的市场化开发型以及日本以政府+开发商合作开发模式”[12]。养老地产是养老产业发展的关键，需要大量的资金投入，而且养老地产回收时间较长，所以目前我国还没有探索出成熟的发展模式。总之，“人口老龄化给我国养老产业发展带来了很多投资价值，市场规模大，且市场增长快。同时，兼具涉及领域广、环境好、健康可持续等特点，涉及医疗、金融、旅游、文化等几个行业，投资范围较广”[13]。因此，2013年9月国务院颁布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，养老产业发展被列入重要养老规划中，国家出台了关于养老机构规划、养老金并轨等多项相关政策。由于我国面临着快速老龄化、未富先老、城乡差别大等社会问题，养老产业也加快了发展速度。

　　随着人口老龄化的发展，养老产业的发展已经成为世界性的普遍趋势。在欧美发达国家，养老产业发展得相当成熟。养老产业影响着经济的发展和社会的稳定，而且是关系民生发展的大事。所以，推进我国养老产业的发展，需要从国家发展规划和与之相适应的制度安排做起，借鉴西方发达国家养老产业发展的成功经验，总结自中国养老产业发展以来的成就和经验，从经济、社会、政治、文化等各方面考虑，制定长远发展规划。结合国情实际，统筹城乡发展，制定养老产业发展战略，“形成政府、投资者、养老机构、从业人员和老年人多方共赢、健康发展的局面。实现养老产业大规模发展，不仅有效解决我国未来几十年不断增长的养老需求，有效应对老龄化挑战，而且促进经济增长，为就业带来巨大的发展空间”[14]。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所博士后）

　　[1]　张文娟：《中国社会养老服务体系建设》，社会科学文献出版社2017年版，第9页。

　　[2]　《养老产业行业深度研究报告（全）》，https://wenku.baidu.com/view/e9f68b7dfbd6195f312b3169a45177232f60e433.html。

　　[3]　《中国有近84%的养老需求还未得到满足，预计到2022年我国养老产业规模将超过11万亿元》，中国产业信息网，http://www.chyxx.com/data/201812/701211.html。

　　[4]　扁丹星主编：《老年产业概论》，中国纺织出版社2015年版，第21页。

　　[5]　孟卫军、秦莉、沈勤编著：《社会保障国际比较》，清华大学出版社2013年版，第154页。

　　[6]　扁丹星主编：《老年产业概论》，中国纺织出版社2015年版，第21页。

　　[7]　邹继征：《我国养老体系完善与养老产业发展研究》，新星出版社2015年版，第173—174页。

　　[8]　吴玉韶、王莉莉：《中国养老机构发展研究报告》，华龄出版社2015年版，第111页。

　　[9]　吴玉韶、王莉莉：《中国养老机构发展研究报告》，华龄出版社2015年版，第112页。

　　[10]　扁丹星主编：《老年产业概论》，中国纺织出版社2015年版，第32页。

　　[11]　人口老龄化态势与发展战略研究课题组：《人口老龄化态势与发展战略研究》，华龄出版社2014年版，第445页。

　　[12]　邹继征：《我国养老体系完善与养老产业发展研究》，新星出版社2015年版，第167页。

　　[13]　邹继征：《我国养老体系完善与养老产业发展研究》，新星出版社2015年版，第168页。

　　[14]　邹继征：《我国养老体系完善与养老产业发展研究》，新星出版社2015年版，第152页。