习近平2018年在参加广东代表团审议时，期望广东要在“营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”。如何开创新时代广州共建共治共享社会治理新格局，是时代赋予广州的历史使命，是确保广州可持续发展的重大课题。破解这一课题，必须坚持和完善改革开放以来行之有效的经验成果。《羊城论坛》是广州市人大主导打造的为广州市民参与社会治理的重要平台，26年来为广州市民的有序政治参与、探索广州市共建共治共享社会治理实践积累了丰富和宝贵的经验，对其进行总结并完善其运作方式，对于开创新时代广州社会治理新格局具有重要意义。

　　一、营造共建共治共享社会治理格局必须要有人民有序政治参与

　　习近平在十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[1]，“扩大人民有序政治参与”[2]，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”[3]。要打造共建共治共享的社会治理格局，必须扩大和加强人民参与地方政府治理。因为人民有序政治参与是营造共建共治共享社会治理格局的必然选择，是现代社会政治生活不可或缺的组成部分，是政府和城市治理者都必须面对和关注的社会政治生活发展的大趋势。

　　（一）人民有序政治参与是共建共治共享社会治理格局的体现

　　一般而言，人民参与地方政府自治源于西方国家。早在11世纪，欧洲国家中就有相当多的城镇是由全体人民参加的公众大会来治理的。今天，人民参与已成为西方国家城市治理的普遍固定形式。人民参与地方政府自治是民主行政发展的要求和途径，是使由原来自上而下的政府决策和行政管理转变为上下互动、管制和服务相结合的新型地方政府治理模式的路径选择。因此“社区意识的建立和提高公民的参与是民主行政的基本特征”[4]。人民参与城市治理有助于提高政府决策的科学化，为政府及其决策者提供全面真实的信息，使政府决策在更大程度上获得公众的认同和接受，减少政府推行政策的成本。通过地方政府与不同行为者、不同利益团体之间的谈判和互动，把种种非政府的利益团体在不同层次上通过协商，谋求相互理解与共同发展，达到互利、共赢，以实现各主体间效益的最大化。这种人民参与的结果除了减少资源的耗费外，还可在一定程度上遏制膨胀的政府人员的自身利益而保护公共利益不受侵害，最终保证城市治理过程中公平与效率的实现，是共建共治共享社会治理格局的体现。

　　（二）人民有序政治参与是民主政治建设的重要内容

　　人民广泛地参与政治是现代民主政治的核心，是政治发展的重要标志和重要组成部分，它最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行动和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”可能的偏离。因为人民的政治参与能为政治体系的运行提供原料和能量，扩大政治决策资源的提取范围，从而使政治系统运行保持良性循环。尽管人民通过政治参与影响政府的决策是有限的，但它是对公共行政的一种不可或缺的政治补充，是现代城市保持良性运作的基本条件，也是现代民主政治的一个基本特征。因此，一方面民主政治建设的内容必然包含公民的参与；另一方面，要推动和加强民主政治建设也就自然而然地必须扩大人民的参与。正如美国学者约翰·克莱顿·托马斯教授所说：“公民参与带来的回报是它对于民主价值发挥的作用。”[5]

　　（三）人民有序政治参与是营造共建共治共享社会治理格局的必然选择

　　共建共治才能共享，共建共治的过程就是共享的过程，在这一过程中，“要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面”[6]。这种局面的形成首先需要预防和化解社会矛盾，正确处理人民内部矛盾，构建和谐社会。要建立一个和谐社会，实现社会和谐，从政治上说关键是让各个社会阶层有它的渠道来影响国家政策。对社会管理者而言，要建立一个端正、平等的社会，必须靠人民有理智地参与公共事务，以及不断提供建设性的意见。因此，社会管理者只有吸纳社会团体和人民参与社会治理，才能促使政府运行机制的高效、完善。具体按照十九大报告指出的“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[7]，从而“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[8]，最终达到共建共治共享的社会治理格局，提升社会治理能力的现代化水平。

　　二、《羊城论坛》——广州营造共建共治共享社会治理格局的重要平台

　　广州在改革开放先行一步的同时，在营造共建共治共享社会治理格局方面也做出了许多有益的尝试，开创了许多全国第一。其中作为全国第一个政论性电视论坛的《羊城论坛》，26年来为广州人民的有序政治参与、营造共建共治共享社会治理格局搭建了重要平台，成为广州民主政治建设的特色景观。

　　（一）《羊城论坛》的诞生背景及成长

　　20世纪90年代初，随着改革开放的推进，广州进入了现代化过程中最为关键的阶段，一方面，经济体制从计划型向市场型急剧转变；另一方面，城市的大规模改造和建设全面铺开，由此，城市生活中前所未有的矛盾和问题不断成为政府、市民和社会各界共同关注的热点。同时，市民的民主意识空前提高，希望实现政府决策的民主化、加强法律监督和舆论监督、健全社会主义民主法治成为时代的要求和全体市民的共同心愿。为了顺应民心，体现民意，广州市人大常委会以超前的眼光和惊人的魄力，于1992年5月2日在广州电台开办中国内地第一个也是唯一的大型政论性公开论坛——《羊城论坛》。从此，论坛成为影响范围广、持续时间长、规范有序的广州人民有序政治参与的重要平台。平等交流的氛围，与时俱进的策划，细致周到的服务，吸引了越来越多的市民踊跃参加，积极收看。截至2018年6月27日，论坛共举办了210期。26年来，论坛邀请700多位人大代表、1500多次政府相关职能部门、约2万多人次市民参加了现场录制，超过5000万人次收看了论坛，相关媒体报道约3200多条。这对于创新监管方式，将人民参与引入政府自治过程，使政府真正成为满足人民需求的服务者，变政府主导全面控制为对社会实行公共治理的有限责任政府，由政府是单一治理主体转变为多元主体合作治理，给人民提供适当的公共领域，使人民积极参与社会治理，建立一种公平的政治机制，从而达到政策上的平衡，实现社会各阶层、各要素之间相互协调，相互配合，形成共建共治共享社会治理格局提供了重要平台。

　　（二）《羊城论坛》的特点

　　历经26年风雨，论坛形成了自己独特的特点。一是权威性。广州市人大常委会是论坛的主要举办单位之一。人大常委会是国家权立法机关，依法行使立法、监督、重大事项决定、人事任免等权力，在共建共治共享社会治理中具有一定的权威性。二是公开性。举办的时间、地点、内容由电视台提前预告，除有组织地邀请有关人士（人大代表、专家学者、政府职能部门负责人）参加外，欢迎广大市民自由参加。三是平等性。不论是官员还是市民，都要举手发言，或受主持人邀请发言，每次发言3分钟，经主持人同意，可多次发言。四是时代性。每期选题都是在广泛研究的基础上，针对群众关心和关注的焦点问题而定。如第71期“完善社保体系，保障全民利益”是人大代表、市民关注和政府正在着力解决的热点问题，应邀嘉宾及自发前来参加的市民多达300余人，现场极其热烈。五是时效性。论坛紧跟社会热点问题讨论。如第１期的选题及时将当时刚公布并于1992年6月1日起实施的《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》提交讨论，社会反响热烈，实施后效果显著，被《人民日报》誉为“广州的奇迹”。六是持续性。对民生问题持续关注。如围绕社会关注的食品安全问题，先后在第76期“加强食品安全管理，构建食品放心工程体系”、第96期“贯彻新条例，吃上‘放心肉’”、第106期“维护市场秩序，保证肉品安全”、第121期“食品安全大家谈”持续进行主题讨论。七是首创性。论坛是全国城市中首创的一个让公民直接参政议政的民主平台，也是唯一一个坚持了26年的政论性公开论坛。

　　（三）贴近民生的选题机制体现了共建共治共享的人民情怀

　　论坛选题越贴近民生，受关注的程度越高。选题按照“政府重视、群众关心、社会聚焦”的原则，以“贴近实际、贴近群众、贴近生活”为具体要求，根据全市重大工作部署，围绕市人大及其常委会的主要工作和人民群众关心的热点难点问题选出论坛主题。为实现这一目标，论坛的选题直接发函向市委、市政府、市政协、市法院、市检察院、市总工会、团市委、市妇联等有关部门，并通过新闻媒体，广泛向社会各界以及全体市人大代表征集意见。在广泛征求意见基础上，再次通过发函和召开座谈会，综合各方意见后选出14至16个选题，经主任会议讨论决定后实施。论坛选题内容广泛，涉及管理、民生、文化等社会各个方面。纵观已举办的216期论坛，涉及社会经济管理的选题有“社会治安群策群防群治大家谈”“提高政府窗口服务质量大家谈”“新城管、新形象——城市管理大家谈”等；涉及民生的选题的有“医疗保险大家谈”“住房保障大家谈”“菜篮子工程大家谈”“加强食品安全管理，构建食品放心工程体系”“贯彻新条例，吃上‘放心肉’”“维护市场秩序，保证肉品安全”“食品安全大家谈”“医患关系大家谈”“旧楼加装电梯大家谈”“完善社保体系，保障全民利益”“供水用水立法大家谈”等；涉及舆论导向的选题有“塑造广州文明城市新形象大家谈”“维护治安、见义勇为大家谈”“评说文明亮点，构建和谐广州”等。从选题机制到每一选题都体现了人民情怀。正如习近平在十九大报告中指出的：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家做主。”[9]要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中”[10]。这既是民主政治建设的重要内容，也是民主政治建设的重要途径。

　　（四）论坛成为搭建人民有序政治参与的重要平台

　　通过开放、透明的电视论坛，以“国事家事天下事，你谈我谈大家谈”的平等对话方式，以民主、求实的风气，为人大代表、市民、专家学者、新闻记者和政府官员平等对话、真诚交流搭建了平台，保障了人民的知情权、参与权、表达权和监督权。论坛已成为市民喜爱、政府欢迎、人大重视的名牌电视节目，成为广州社会主义民主政治生活中不可缺少的重要标志，是扩大人民有序政治参与的成功实践。2006年，在中共广州市委出台的贯彻《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的实施意见中，论坛被列为“加强民主建设，扩大公民有序的政治参与”的重要平台。2011年第133期“慈善事业大家谈”，市民在论坛中提出关于加快立法的建议，促成《广州市募捐条例》提上2011年度市人大常委会立法议程。2011年，论坛被网民评为最喜欢广州的50个理由之一。每期论坛都受到新闻媒体的关注和报道：2009年第119期“保障妇女权益，构建和谐家庭”，引起了广泛的社会关注，中央电视台在《中国法治报道》节目中作为头条进行了报道。《人民日报》在《广州民主政治空气日浓》一文中对论坛给予了高度的评价，认为：“这种做法是提高群众参政议政意识，建设社会主义民主政治的有效途径，正有力地促进着广州改革开放和现代化建设。”《人民代表报》在题为《好一个〈羊城论坛〉》的文章中，称赞论坛“不愧是建设社会主义民主制度的好途径”。邓小平说：没有民主就没有社会主义。民主法治不仅是国家政治治理的重要手段，也是城市治理必须遵循的基本准则。无论是在国家政治事务治理层面，还是在地方政府公共事务的治理层面，都离不开民主法治。只有将民主法治的指导原则和运作机制引入社会公共治理的过程之中，才能有效克服集权制、官僚制向社会渗透可能造成的弊端，从而提高社会结构的协调性和社会发展的合理性，达到社会的和谐。

　　（五）开放互动的形式成为市民参与共建共治共享的演练场

　　26年来，论坛不断求新求变策划方式，积极构建平等互动的多向对话机制，成功营造“人人有话说，事事有回应”的氛围，让市民在论坛上充分平等民主交流。参加论坛的无论是人大代表、政府官员，还是专家学者、普通市民，都要遵守三个注意事项：发言要举手并作自我介绍，发言不得超过3分钟，发言时不能读稿。这三项注意更像是三大纪律，所有参加论坛的人都必须遵守，高级领导也不例外。论坛充满了亲民性。从珠江新城到荔湾广场、从冼星海音乐厅到农讲所，论坛都曾留下足迹。2003年起，论坛相对固定在人大机关和人民公园举办，参加论坛的依然是人大代表、政府各职能部门官员和普通公民。不同的是论坛设在不收门票游人如织的公园，使每一位公民都可以自由地参与其中。许多唱歌、打拳、办事的市民，遇到有兴趣的话题就过来积极发言。笔者曾多次目睹过市民积极踊跃举手要求发言，怕主持人看不到高高举起的手，有的市民挤到前排甚至半站起身来以示意主持人，力争发言的机会。市民说，论坛讨论的话题讲出了我们想说而无地方可说的话，我们一定要争取机会说话。中山大学一位教授说：后面是庄严的市政府大院，前面是公众可以自由参与的政论性论坛，周围是晨运、健身、娱乐的公民，在这里，国事家事天下事，你谈我谈大家谈，这是一个多么亲民、开放的政府，又是一幅多么和谐美妙的图景。想参加论坛的市民可通过多种途径获悉羊城论坛的信息。每次论坛召开前，主办方都会通过电子邮件、文件交换、电话通知等形式通知参与各方。市民想参加论坛可以于每次论坛举办前的3天左右在广州日报、广州市电视台、广州人大网看到在论坛召开的预告，还可以在各大主流媒体上获悉论坛举办的新闻报道。在论坛现场论坛发言质量高的市民，工作人员会通过手机发短信主动联系。政府部门也可通过《情况反映》《强音》，及时了解到论坛召开情况，许多专家学者是通过《百期羊城论坛》图文集对论坛有了更深入的了解。《民主与法制》杂志在题为《赞〈论坛〉》的文章中建议“联系群众的形式是多种多样的，但愿各级领导能从《论坛》中得到应有的启示”。港澳一些新闻机构如《东方日报》、《海峡时报》、无线电视翡翠台等，都录制采访拍摄论坛，报道论坛的有关情况。

　　三、完善《羊城论坛》，为广州共建共治共享社会治理格局增彩

　　共建共治共享新理念为广州新时代社会治理的发展和创新提出了新目标和新要求，也为进一步完善论坛指明了方向。为了进一步办好论坛，提升广州社会治理能力现代化水平，必须做好以下工作：

　　（一）必须大力夯实人民参与论坛的物质基础

　　马克思主义认为：一切政治活动归根到底是由一定的物质生产方式决定的。一般而论，社会经济越发展，人民政治参与的意识和愿望越高；而政治参与的机制越完善，人民接受政治信息的能力越强，参与政治的可能性就越高，实施政治参与行为的主动性就越大。改革开放后的广州经济有了很大的发展，人民物质生活水平有了极大的提高，与之相适应，造就了一大批参与型的人民，公民参与政治的量和质较之以前都有了很大的变化。但同时也应看到，广州人民的政治参与毕竟还处在一种初级阶段，还受到社会物质条件的限制，如论坛想缩短举办周期，扩大论坛规模、改进论坛形式等都需要强有力的物质基础，许多外地省、市想学习论坛，但最终都未能坚持下来，主要原因之一也是物质条件不具备。因此，要大力发展生产力，降低政治参与的成本，保证人民具备政治参与的能力与条件，为人民参与论坛提供强有力的物质基础。

　　（二）加强政府部门的参与意识，提高应对能力

　　人民政治参与不仅是国家政治民主和政治文明的重要组成部分，也逐渐成为现代政府治理过程和城市治理者日常工作的一部分。不管城市治理者承认与否，愿意与否，喜欢与否，人民政治参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用，发挥越来越大的影响力。论坛作为人民政治参与的一个桥梁和重要舞台，其影响力也日渐扩大。26年来，论坛不仅成为有效沟通政府施政与民众诉求的平台，也成了提升各级政府和官员实践以人民为中心的施政理念的演练场。通过论坛的互动，使政府官员更自觉地坚持以人民为中心的施政理念，自觉遵从人民群众的意志，维护人民群众政治参与权利，使对全体人民利益的敬畏，成为施政者们的常态化的心理共识。因此，作为城市治理者尤其是政府部门和官员，应该加强论坛的参与意识，关注和重视在论坛中表现出来的民意、民情，变被动参与为主动参与，使之成为政府展现其社会治理能力和公关意识、实现其社会治理职能的新平台，把人民的参与热情和行动纳入公共治理的日常程序中，使之有序化、规范化，并最终在公共政策的制定与执行中充分体现民众的意志和愿望，真正实现共建共治共享的目标。同时，通过论坛这一公共政治舞台，使政府官员和城市治理者提升自己的政治、业务和与公众沟通、交往的综合素质，提高应变能力和应对能力。这也是构建和谐广州、建设幸福广州对政府和城市治理者领导能力的基本要求。

　　（三）适当拓宽选题渠道，灵活安排录制时间

　　现在论坛的选题是由广州市人大常委会相关部门提议，向各个相关部门发函并通过新闻媒体广泛向社会各界以及全体市人大代表征集意见，最后经主任会议通过后形成的。虽然这一选题方式能结合常委会的工作重点，但针对新一年度可能出现的新情况、新问题，论坛不能及时地针对最新焦点及热点进行讨论，灵活性不够。因此，应该考虑适当拓宽市民群众参与论坛选题的渠道；可以通过电视台或者利用大数据，让市民群众以手机短信之类的方式及时参与论坛选题的选择。同时灵活安排录制的时间。一直以来论坛一般都安排在工作时间举办，这种安排可以有效保证有关工作单位和政府职能部门在工作日参与论坛，但大多数市民很难抽身参加论坛，他们只能通过电视了解论坛。论坛应该更多地吸引一线的市民参加论坛。因此，未来的论坛是否可以考虑更灵活地安排录制时间，适当安排在双休日或者节假日举办，或者工作日和双休日交替安排，以让更多的市民有机会参加论坛。

　　（四）加强《羊城论坛》后续信息反馈机制建设

　　现在每期论坛在规定的录制时间内完成后，经工作人员剪辑由电视台播出。节目播出以后，很多电视观众可能会对论坛讨论的话题有不同的观点和意见。但按照现在的论坛运作方式，每期论坛节目播出了就基本告一段落，很难再有途径把市民观众的意见和建议反馈给相关职能部门，进而反馈给社会，尤其是通过论坛讨论后促成相关法律法规完善的成果更无法反馈给社会。因此，应该加强论坛的后续反馈机制建设。在论坛节目播出后，开通信息反馈机制，可以考虑让市民通过书面、网站论坛、手机短信、微信公众号等形式反馈意见，由电视台整理后向社会公布信息，也可以考虑在下一期论坛录制时简要地将上一期论坛主题的社会反馈意见简单概括介绍，争议特别大、仍然是社会关注热点难点的问题甚至可以考虑作为论坛的后续讨论选题。

　　可喜的是，我们的各级官员尤其是政府官员越来越重视这一论坛；我们的市民越来越积极、踊跃、自发地参与。26年——不是终点而是新的起点。论坛必将以其独特的魅力，在“营造共建共治共享”舞台上走在全国前列。衷心祝愿论坛越办越好，成为广州人民有序参与政治生活和城市治理、构建广州共建共治共享社会治理体系的一个双赢舞台。

　　（作者为中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授）

　　[1]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第48页。

　　[2]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第36页。

　　[3]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第36页。

　　[4]　D.H.Rosenbloom Public Adminiwtration, Understanding Management, Politics, and Law in the public sector. N.Y. Mcgrae-Hill, 1993, p.445.

　　[5]　[美]约翰·克莱顿·托马斯著，孙柏瑛等译：《公民决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2005年版，第153页。

　　[6]　《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第215—216页。

　　[7]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第48页。

　　[8]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第39页。

　　[9]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第35页。

　　[10]　本书编写组：《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第22页。