改革开放40年来县财政的改革，一方面是国家自上而下的强力推动，另一方面也源于县政内事权与财权的内在矛盾驱动。农村教育经费的筹措特别能反映县财政改革的演进。农村教育是县政重要事务，农村教育经费支出亦体现出县财政的“公共”性，并在县财政中占有重要比例。1979年中国改革开放以来，教育强国已成共识，但教育经费，特别是农村教育经费的短缺和不平衡问题也成为全社会关注的重要问题。农村教育经费并非简单的资金筹措，而是涉及农民负担、县乡政府职责，乃至中央与地方关系问题，牵一发而动全身。农村教育经费问题既是改革中产生的问题，也在改革中不断得到解决，而解决问题的核心环节逐渐指向统一的县公共财政改革。县公共财政改革体现了来自农村教育经费筹措的压力，也反映了县公共财政改革的具体路径和机制。学术界长期关注农村教育经费问题和县财政改革过程中出现的各种问题，如农民负担问题、县乡财政危机问题、“省直管县”和“乡财县管”等，但是从历史学的角度去总结改革开放40年县财政改革尚属少见，本文立足于改革开放40年的经验，从农村教育经费筹措视角探讨县公共财政取向的改革进程和机制。

　　一、农村教育经费筹措体制的变动反映了县财政改革进程

　　（一）1979—1993年，农村教育经筹措体制由社队体制向乡镇体制转型

　　改革开放启动前夕，农村体制仍然是社队体制，直到1983年人民公社撤销，建立乡镇体制。在社队体制下，农村教育基本上形成社办初中、队办小学的格局。1983年，人民公社撤销，乡（镇）政府取而代之。乡镇体制实行政社分开，乡镇政府剥离经济组织职能，强化行政和社会事业职能。乡镇政府无法直接调拨原社队的经济资源，为数不多的预算内资金和一些法定的农村税收附加只能满足乡（镇）政府的部分职能需求，其余由乡（镇）政府自行筹措资金来满足。自筹资金的途径有二：一是继承农户向集体经济组织交纳的公积金、公益金和管理费等三项提留，将这部分纳入政府收支轨道；二是继承给农民办公益事业的集资方式，用“一事一收费”办法，向农民再征收一部分收入，供乡政府办公益事业之需要。这就是后来被简称为“村提留乡统筹”的乡政府自筹资金制度。[1]向农民收费来兴办公共事业，也为国家政策所允许，1980年，《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》提出：“一切有条件的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中合理地组织收入，以解决经费不足的问题。”这一规定打破了事业单位开支由财政包起来的传统模式，为减轻财政负担，增加事业发展资金开辟了一条新的渠道。[2]在当时历史条件下，国家财政困难，无法拿出足够的资金支持公共事业发展，因此，下放事权和财权也是无奈选择。

　　就农村教育而言，国家形成“地方管理，分级负责”的体制，农村办学责任层层下移。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式把义务教育的政策、责任和权力交给了地方，确定中央与地方的教育以分级供给框架，中小学教育经费纳入地方预算，由地方财政拨款，中央实行专项补助。省级和县级政府也采取类似办法，层层下放教育事权，最后形成的格局是县办高中、乡镇办初中、村办小学，在管理上，由县、乡两级政府管理。由于教育经费缺口大，县财政补缺能力不足，筹措经费的压力进一步落实在乡（镇）政府。乡（镇）政府通过收费弥补农村教育经费缺口成为一个主要手段，税费蜂拥而起成为“三农”问题的一个症结。

　　（二）1994—2005年，农村教育经费筹措体制转向“以县为主”

　　1994年国家实施分税制改革，国家财政体制改革启动；同年颁布《中国教育改革与发展纲要》，中国教育管理体制和教育财政体制推行重大改革。1995年，《中华人民共和国教育法》以立法形式规定教育投入机制：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”1998年，农村税费改革试点，2002年以后，全国普遍推开。在税费改革的同时，国家明确了公共财政政策。2001年5月国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。2002年4月，国务院办公厅颁布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确各级政府责任，强调“县级人民政府对农村义务教育负有主要责任”；经费保障方面，“调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件”。[3]2003年，国务院《关于全国推进农村税费改革试点工作的意见》再次强调，改革后农村义务教育的投入，要确保不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、经国家批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平。[4]

　　“以县为主”是一个重要提法，意味着事权、财权的上收，它是一系列重大改革措施的结果和体现：国家分税制改革、教育财政体制改革以及农村税费改革等为农村教育经费筹措建构了新的体制和政策框架。新的农村教育经费筹措逐渐改变了以往的“农民自办教育”[5]，转向“以县为主”，巩固了以财政拨款为主的体制，确定了公共财政框架。

　　2003年9月，全国农村教育工作会议召开，会议主题是认真落实“以县为主”的农村教育管理体制，“在实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主’的农村义务教育管理体制，把农村义务教育切实纳入公共财政体系予以保障，减轻农民负担，这是牵动农村经济和社会发展全局的一项重大改革”[6]。会后，国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出进一步完善经费保障机制，建立和完善农村中小学教职工工资保障机制，建立健全农村中小学校舍维护、改造和建设保障机制，确保农村中小学校公用经费。[7]

　　（三）2006年以来，深化农村义务教育经费保障机制改革

　　2006年，中国全面取消农业税，“以工哺农”时代到来，国家与农民的利益关系发生根本变化。但是，农村义务教育经费保障机制方面仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题，必须从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入问题。因此，国务院推进深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。[8]

　　农村教育经费筹措进入深化改革期。一方面，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。改革的具体内容包括：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的比例共同承担。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，中西部地区由中央和地方按照5∶5比例共同承担，东部地区所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。[9]

　　另一方面，“以县为主”的教育财政体制要求县公共财政管理创新，合理调整财政资金的使用方法与支出重点，加强财政管理的规范性和科学性。比如，农村集中办学，改变传统的农村教育分散办学格局，实行“一乡一校”“一乡两校”“片办中学”“联办小学”以及“筹办九年一贯制学校”等形式，实现教育资源的优化培植。[10]总体来看，农村教育经费筹措机制的变化，也意味着县公共财政进入了由建构到深入改革的新时期，但是，在整体上县财政不够强大、财力不够充裕的地区，如何构建公共财政和深化公共财政体制改革，仍然面临巨大的挑战。

　　二、从分散到集中：重建县公共财政

　　农村教育是农村地区最重要的公益事业，它的经费筹措体制经历了从社队体制向乡镇体制转型、多渠道兴起，以及向“以县为主”体制的转变，背后体现的是事权和财权的“分散”（放权）与“集中”（收权）的逻辑关系。从“分散”（放权）到“集中”（收权），农村教育经费筹措体制的背后，体现着县公共财政演进的机制。

　　（一）多渠道筹措机制推动事权下放、财权分散

　　一级政府、一级财政，事权应与财权相匹配，这是公共财政的基本原则。就农村教育事业而言，实行管理事权下放在县、乡（镇）二级，办学经费筹款实行县、乡、村三级，也开启了县、乡（镇）、村财权的大分散。县、乡（镇）、村财权的大分散体现了中国改革开放渐进式改革的特点，随着改革开放的推进，各项公共事业经费在体制外生成壮大。改革开放后农村推行家庭联产承包责任制改革，广大农民的生产积极性极大提高，农产品价格逐渐放开，农村市场得以放活，农民收入稳定快速增长；乡镇企业也开始崭露头角。农村一片生机，农民有意愿也有一定能力发展教育事业。国家正是通过放权来促进农村教育事业的发展，在经费安排上，县、乡、村三级组织通过“一事一费”的方式向农民收取教育经费。

　　“一事一费”即专款制度，在改革开放初期具有一定的合理性，在预算内资金极为有限的情况下，“一事一费”的专款制度对于农村教育事业的发展发挥了巨大作用。事实上它是农村公共分配制度重构的突破点，也是县、乡（镇）财政体制转型的开始。建立乡镇政府和在农村全面推行家庭联产承包责任之后，意味着对原人民公社时期的“一级所有、队为基础”的集体经济组织结构的否定，原有的国家——集体——农民三角分配关系，直接演变成国家与农民之间的分配关系。农村公益事业的举办就从农民集体办公益事业，上升为政府职能，向农民收费办教育就是国家财政职能的实施。

　　多渠道筹措机制意味着在旧体制外尽可能扩大财源，各相关职能部门尽可能参与筹款。从财政收入体系的角度看，意味着预算外经费快速增长。财政收入包括预算内、预算外两大渠道。预算内收入是法定的税收收入和非税收入，均具有明确的法律或行政条例依据，具有较高的法制化、规范化程度以及可预见性。预算外收入本质上政府履行职能时的财力补充，然而，改革开放开始，预算外资金膨胀速率超出预料，管理失控愈演愈烈。根据1986年国务院《关于加强预算外资金管理的通知》，预算外资金包括行政性事业性收费、各项附加、预算外国营企业收入等。

　　由于教育历史“欠账”过多，经费严重欠缺。1985年，湖南省政府决定实行省、县、乡三级筹款，乡财政基本用于乡、村小学的办法，但乡财政多无此力量，实际仍由县财政包干经费中解决，教育经费不足的困难仍无实质性改变。[11]1986年，湖南省又决定扩大地方教育经费的资金来源，从1986年7月1日起开征教育费附加，此项附加以各单位和个人实际缴纳的产品税、营业税、增税的税额为计税依据，按1%的附加率征收。1989年3月1日起调为3%，1990年8月1日起调为2%。此项附加由税务机关在征收三税的同一张缴款书上增列专项，随同税款缴纳，并如数划入县教委在银行开设的“教育附加专户”，按专款资金管理，由教委统筹安排，用于改善中小学校教学设施和办学条件。1990年湖南省政府《湖南省农村征收教育附加的实施办法》规定，对乡、镇、村办企业和个体工商户及农户征收教育费附加，前者按“产、营、增”三税税额征收，后者按村组农户的纯收入征收，征率为1%—1.5%。农村教育附加，取之于乡镇，用之于乡镇，其征收、使用方案，由乡镇人民代表大会决定，乡镇人民政府组织实施。从1990年起，此项附加由乡镇财政所管理。[12]于此，乡（镇）政府通过向农户收取农村教育附加费，大大扩张了财权。

　　农村教育经费是最早的公益事业收费项目之一，这一模式推动着更多收费项目的扩展和收费方式的多元化。既然农村教育是为农民举办的公益事项，可用收费办法解决资金来源问题，农村文化事业、治安保卫等当然可以向农民征收费用，如此等等。在转轨时期，县、乡政府原有的收入筹措方式被打破，单一化的收入来源渠道被多元化的收入来源渠道所取代，呈现多元化格局。收入来源的复杂程度不断加大，收入方式变化多端，政府层级越低，情况越突出。[13]透过农村教育经费的筹措，可以看到县、乡（镇）二级财权在扩大公共事业筹款的过程中均走上扩展之路，也符合放权以发展社会事业的工作机理。

　　（二）“以县为主”新机制推动县公共财政重建

　　以国家放权，县、乡（镇）、各部门扩权的农村公共事业筹款机制，经过20世纪90年代的高速膨胀后，逐渐走到尽头。包括农村教育经费筹措在内的“以县为主”新机制，开始了事权和财政上收，并推动县公共财政重建。

　　第一，农村税费改革是关键性的第一步。既要办公共事业，又要减轻农民负担，这一矛盾的解决之道就是农村税费改革。但农村税费改革并非终点，它是重建县公共财政的契机。通过“费改税”，就是理顺国家与农民的分配关系，理顺政府与部门的关系，解决收费主体多元化的难题，实现财权统一：改革前向农民收取的提留统筹资金和其他种类繁多、名目不一的各种收费、集资、摊派等，都是由“七站八所”等乡镇职能部门和事业单位直接办理的。这些资金毫无疑问是财政性资金，它的所有权属于国家，调控权属于地方政府，管理权也必然属于同级财政。“三权归位”，回复到“部门管事、财政管钱、政府调控”的正确轨道。[14]农村税费改革的主要内容是“三个取消、两个调整、一项改革”：“三个取消”即取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民收费的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰费税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；“两个调整”，即调整农业税政策，调整农业特产税政策；“一项改革”，即改革村提留征收使用办法。经过改革，农村以农业税及附加、农业特产税及附加、村内公益事业“一事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费制度形成。[15]

　　第二，综合预算改革强化县预算完整统一和约束力。1994年分税制改革后，县财政普遍进行了预算改革，与新的财政体制接轨，但也留下了不少漏洞，例如：预算内、外资金两本账；乡镇教育经费上划县教委统管，仍具有专款属性，不利于财政统一。2001年推行的综合预算改革，加强预算内外资金管理，将预算内资金和预算外资金及单位其他收入按预算办法统筹安排，实行“核定收支、资金统管、超收分成、欠收自负、比例拨付、综合平衡”的管理原则，确保同级政府财政收支平衡。

　　第三，优化转移支付。在分税体制下，“两个比重”提高，中央集中财权财力，而中央与地方事权没有做出重大调整，地方政府出现巨大的支出缺口，这就需要自上而下的规模巨大的财政转移支付。中国地方政府又分层为省、县、乡三级政府，参照中央财政转移支付，省对县以下政府同样实行一定程度的财政转移支付。国家的财政转移支付体系建立起来了，“以县为主”的公共财政在财力上逐步得到均等化的效果。[16]

　　第四，财政“省直管县”和“乡财县管”。分税制后，省以下财政体制创新的两个举措分别是“省直管县”和“乡财县管”，其目的就是扩大县级管理权限，增强县市自主发展能力，促进县域经济社会协调发展。“省直管县”财政体制[17]，主要是改变省管市、市管县（市）的财政管理模式，省级财政直接管理地（市）级和县（市）级财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、预算资金调度等方面，都由省级财政直接对地（市）和县（市）级财政。“乡财县管”的财政体制创新在2006年经过试点开始推广[18]，各地相继出台改革实施方案[19]。新体制有助于扩大县公共财政的调控能力，规范乡镇财政收支管理，强化财政监督职能。随着“乡财县管”措施的推广和实施，规范了县乡之间的财政分配，优化了县乡财务关系，使得财政管理体制得到了实质性的发展。

　　结论

　　透过农村教育经费筹措方式的演变，可以看到县财政40年的改革之路：从计划经济体制下财力薄弱的县财政，经过国家放权和县、乡（镇）扩权的过渡转型，逐渐走向统一的公共财政之路。改革开放之初，百业待兴，但是由于历史“欠账”过多，“包袱”过重，县财政无法为农村公共事业提供足够的经费保障。只有通过财权下放和权力的适度分散，才能发挥各方面的积极性，促进公共事业发展。但过度的财权下放和权力分散又会导致新的问题和损害公共事业健康发展。收权成为必然选择，“以县为主”，重建县公共财政，成为改革的目标。从多渠道到“以县为主”，从“分散”（放权）到“集中”（收权），农村教育经费筹措体制的背后，体现了社会体制转型，体现了县公共财政演进的机制。

　　县财政改革顺应了市场体制改革的进程，随着旧体制的逐渐解体，国家在市场经济基础上建立新体制。就农村公共事业来说，旧体制解体，意味着农村公共事业的资金不再来源于集体经济组织，而是来自个体农民。新体制建立在新基础之上，既要发展农村公共事业，又不能让农民负担过重，因此，理顺和规范国家与农民的分配关系，建立新的农村公共分配制度十分重要。“取之于民，用之于民，取之有道，用之有度”，这就要树立公共财政的理念，强化公共财政职能。

　　改革开放以来县公共财政取向的改革，正确处理了“分散”与“集中”的关系。县级财权、财力的分散与集中，构成了县公共财政改革的机制，放权以发展事业，收权以强化职能，最后走向统一。分散与集中具有阶段性，在过渡转型期，财权和财力分散占主导，以发挥县、乡、各部门各单位各方面的积极性，深挖潜力，拓宽财源，做大“蛋糕”。然后，根据事业的发展和矛盾的转化，在实践中促转型，“以县为主”，进行收权，统一县公共财政，做好综合性配套改革。40年的县财政改革和发展，始终坚持了渐进式改革，旧新体制的变换是渐进有序的，讲条件的，不急于求成，从而最大限度保持了平稳过渡。正确对待和处理在改革中出现的问题，并用改革来解决发展中的问题。

　　（湖南师范大学马克思主义学院副教授）

　　[1]　何振一：《改革农村公共分配制度 方能切实减轻农民负担》，《党建研究内参》1997年第31期。

　　[2]　谢旭人主编：《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第153页。

　　[3]　《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，《国务院公报》2002年第16号。

　　[4]　《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，《国务院公报》2003年第14号。

　　[5]　农村义务教育的经费主要来自乡镇财政和农民集资，而乡镇财政的主要收入来源是农业四税，也是从农民手里收取的收入，所以有些地区的农民将农村义务教育叫作“农民自办教育”。（周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第164页）

　　[6]　温家宝：《在全国农村教育工作会议上的讲话（2003年9月19日）》，《国务院公报》2003年第35号。

　　[7]　《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，《国务院公报》2003年第31号。

　　[8]　《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《国务院公报》2006年第5号。

　　[9]　谢旭人主编：《中国财政改革三十年》，中国财政经济出版社2008年版，第231页。

　　[10]　樊忠达、陈炽：《关于汝城县公共财政取向改革情况的调查》，《地方财政研究》2005年第10期。

　　[11]　《湖南省志·教育志》，湖南教育出版社1995年版，第1296页。

　　[12]　汤云风主编：《浏阳财税志 续编》，浏阳财政局编，内部刊物，第19页。

　　[13]　贾康、阎坤：《中国财政：转轨与变革》，上海远东出版社2000年版，第84页。

　　[14]　杨纯华：《税政时评》，海风出版社2007年版，第176页。

　　[15]　众多县（市）志都肯定了税费改革的积极意义，已形成共识。例如，杨承其主编：《洪江市财政志》，内刊，湖南图书馆藏，第417页。

　　[16]　转移支付研究文章非常多，以福建县域财政转移支付为例，从纵向看，县域地区在获得财政转移支付后，财政才得到了根本性的改善；从横向看，不同项目的转移支付起到的均等化效果各异。参见兰永琳、童秉财、吕海彦：《县域财政转移支付均等化效果研究——基于福建省县域转移支付数据的分析》，《福建金融》2018年第1期。

　　[17]　浙江省一直实行省直管县财政体制，对浙江发展县域有积极影响。可参见《浙江财政体制改革得与失》，《中国新闻周刊》2006年5月1日。

　　[18]　据山东省的情况看，2004年开展“乡财县管”试点，到2016年全省共有42个县（市、区）的456个乡镇实行“乡财县管”，占乡镇数的38.1%。（山东省人大常委会预算工委办公室：《全省“乡财县管”的情况、问题及建议》，《山东人大工作》2016年第6期。）

　　[19]　例如汨罗市按照《湖南省乡镇财政管理条例》等文件出台《汨罗市乡镇财政管理体制改革实施方案》，汨罗市财政局2017年10月12日，详见其官网，http://www.yueyang.gov.cn/mlzfw/25221/25222/ 26735/26745/27280/content_1136330.html。