乡村振兴战略的历史逻辑、现实观照及时代意蕴

　　——以中共中央1号文件[1]为中心的考察

　　新民主主义革命时期，农村是中共奋斗的主战场，依靠着“三农”政策的成功，中共唤起亿万农民的革命热情，奠定了中国革命的胜利之基。社会主义革命和建设年代，中共在农村展开巨大的社会变革，构建起符合传统社会主义要求的新生产关系。然而，在继续革命和超前发展思维的主导下，中共“三农”的政策曾出现偏差，频繁的政治运动更是给农民、农业、农村带来严重危害。这种情况一直持续到改革开放的启动才得以改变。

　　一、乡村振兴战略的历史逻辑

　　改革开放以前，中共“三农”政策的制定和实施，总体上是服从于革命或者继续革命这一基本指导思想的。改革开放以后，随着党的工作中心发生转移，改革和发展成为党的基本方针和主流话语，“三农”政策的制定也因此发生重大转向。基于此，改革开放亦成为中共乡村振兴战略历史逻辑的新起点。

　　（一）新时期中国农村改革的起点

　　中共十一届三中全会开启改革开放的大幕，实现伟大的历史转折。1978年12月到1984年间的5年，是改革开放的起步阶段，同时，也是新时期农村改革的起点。这一阶段，中央把改革的重心放在农村。

　　改革开放启动之初，中国农村尚未从“文化大革命”造成的巨大灾难中恢复过来，活力严重不足，有2.5亿人口还没有解决温饱。这一现象引起中央的高度重视，特别指出：“我国农业问题的这种严重性、紧迫性，必须引起全党同志的充分注意。”[2]基于此，中央将发展农业视为解决“三农”问题的首选。5年之中，中央有两次全会专门通过涉农决议，并从1982年开始，连续三年出台1号文件。从这些决议和文件可以看出，在这段时间，推行和完善家庭联产承包责任制，通过对经营机制的调整来提高农民的生产积极性，进而达到活跃农村经济的目的，成为解决“三农”问题的重中之重。

　　在1982年的1号文件中，“关于农业生产责任制”和“关于改善农村商品流通”是关注点。文件指出，建立农业生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。除了要进一步完善和发展农业生产责任制，文件还指出，当前农村商业不适应发展商品经济的需要，造成生产性浪费，因此，亟待改善商品流通，发展商品经济。[3]在1983年的1号文件中，中央则重点关注“农村经济政策”的问题，其中，稳定和完善农业生产责任制，仍然被视为农村工作的主要任务。[4]相比前一年的1号文件，1983年的1号文件还强调了实行“政社分设”的问题。此时，人民公社体制改革进入关键推进期。在1984年的1号文件中，中央提出的农村工作重点是：“在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏理疏通渠道，发展商品生产。”[5]值得一提的是，这个文件提到农村雇工问题，为农村社队企业的发展开了政策上的口子，此外，有关农村综合发展的提法在这里也被首次强调。

　　在改革开放起步阶段，中共准确地抓住农业经营机制这个“牛鼻子”，大力推进“大包干”，使改革首先在农村取得突破性进展。[6]通过改革，农民成为农业真正的经营主体，活力得以极大激发，进而促进粮食产量实现井喷式增长。短短几年，从3亿吨增长到4亿吨。[7]农民吃饭问题得到有效解决后，乡镇企业也得到大发展，农村经济呈现出有史以来从未有过的活跃和繁荣。

　　（二）探索中国特色的农村市场化、工业化、城镇化路径

　　1984年10月，中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，这一《决定》，提出要加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐。[8]此后，中国经济体制改革的重点由农村转入城市。

　　1985年和1986年，中央连续两年出台1号文件，并在1991年的中共十三届八中和1998年的中共十五届三中全会上专门通过两个涉农决议，此后，直到2004年和2005年，中央才继续出台1号文件。1985—2005年间，中共“三农”政策方面的最大特点，就是持续推进农业经济体制的市场化改革，同时，通过对农村工业化、城镇化的探索，不断提高农业的综合生产能力，增加农民的收入。总体而言，这一阶段，中共处理“三农”问题的基点仍是农业的发展，着眼于农村经济，立足于从整体上提高农民的收入。

　　在1985年的1号文件中，扩大市场调节，使农业生产适应市场的需求，成为关注点。[9]为了进一步活跃农村经济，文件从改革农产品统派购入手，制定了十项具体政策。在1986年的1号文件中，“深入进行农村经济改革”成为重中之重。在这个文件中，乡镇企业和个体经济的地位得到充分肯定，特别是围绕农村商品生产，提出了“生产服务社会化”的要求，市场在农村经济发展中的作用被强化。[10]到1991年中共十三届八中全会，中共中央通过《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，对20世纪90年代农业和农村工作进行全面部署，基调是稳定20世纪80年代以来所形成的农村政策。到1998年中共十五届三中全会，中共中央通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出适应市场经济要求的农村经济体制构架，实现理论上的重大突破和创新。到2004年和2005年，针对新世纪之初面临的农民增收缓慢、农业发展薄弱、城乡二元矛盾突出等突出问题，中共中央连续出台两个1号文件。在这两个文件中，科学发展观成为解决“三农问题”的指导思想，“多予少取放活”则成为一条重要方针。[11]

　　从20世纪80年代中后期到新世纪之初，中共逐步探索农村市场化改革，不断推动农村经济全面向市场经济过渡。这一阶段，中国农业的综合生产能力得以稳步提高，农村工业化、城镇化水平日益提升，特别是乡镇企业的大发展为农民增收提供了一条重要渠道。

　　（三）推进社会主义新农村建设

　　在2005年10月召开的中共十六届五中全会上，中共中央正式提出建设社会主义新农村的重大历史任务。此后几年间，围绕建设社会主义新农村，中共“三农”政策和实践进入着力城乡统筹、促进全面发展的新阶段。

　　2006—2012年间，中共恢复改革开放之初的传统，连续7年出台1号文件。其中，2006年出台的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》是有关建设社会主义新农村的纲领性文件。在这个文件里，“多予少取放活”的方针被进一步强调，“以工促农”和“以城带乡”的新思路逐渐形成。此外，像现代农业建设、农民持续增收、农村人居环境、农村社会事业、乡村治理机制等问题也被重点提及。[12]接下来的几年，中央每年侧重一个点，进行深入部署，全力推进社会主义新农村建设。2007年1号文件主要围绕如何积极发展现代农业进行部署，提出“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，培养新型农民，深化农村综合改革，改善农村人居环境，成为此次1号文件的亮点和重点。[13]2008年1号文件主要围绕如何通过加强农业基础建设来进一步促进农业发展农民增收进行部署。在这个文件中，惠农政策的制度完善成为重中之重，其中，切实保障农民土地权益、妥善处置乡村债务、探索乡村有效治理机制等以前比较少关注的问题，都得到了很好的顶层设计。[14]2008年10月，中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在对改革开放30年中国农村改革进行全面回顾和总结的同时，对农村改革发展作出了总体性规划。围绕如何切实贯彻好这一重大决策，2009年的1号文件，主要对2008年战胜重大自然灾害及2009年国际金融危机蔓延背景下的农业发展和农民增收问题进行了探讨。需要指出的是，这个文件对“建立健全土地承包经营权流转市场”作出一些原则性的规定，为其下一步深入改革奠定了基础。[15]2010年的1号文件，如何统筹城乡发展力度，努力形成城乡经济社会发展一体化格局成为关注重点。文件提出，中央要积极引导社会资源投向农业农村，通过加快改善农村民生，以达到缩小城乡公共事业发展的差距。[16]在2011年和2012年的1号文件中，分别关注农村的水利建设和科技创新问题，提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”[17]和“把农业科技摆上更加突出位置”[18]的思路。

　　从2006年到2012年，在贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的大背景下，针对城乡发展不平衡这一突出问题，中共适时调整农村政策，积极统筹城乡经济社会发展，着力建设社会主义新农村。这一阶段，中国农村的基础设施建设得到较大改善，城乡差距不断缩小，尤其是农民居住环境和农村公共服务发生较大的变化。

　　二、乡村振兴战略的现实观照

　　2012年11月，中共十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，与此相应，中共的农村政策与时俱进，进入新阶段，社会主义新农村建设也取得新进展。但是，在进入新阶段，取得新进展的同时，中共“三农”工作依然面临不少亟待解决的问题。其中，既有过去留下来的老问题，又有一些在新条件下产生的新问题。从2013年开始，中共延续惯例，连续5年出台1号文件，有针对性地推进“三农”工作。这几年的实践，可以说是中共乡村振兴战略出台的现实观照。

　　（一）2013年1号文件着力于如何增强农村发展活力

　　文件指出，伴随工业化、城镇化的深入推进，中国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。尤其是随着农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化的趋势日益明显。更值得关注的是，农民利益诉求多元，使得加强和创新农村社会管理势在必行。国民经济与农村发展的关联度显著增强，农业资源要素流失加快，让建立城乡要素平等交换机制的要求显得更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距变得任重道远。[19]对于如何解决这些交织在一起的问题，文件认为，当务之急是要加快发展现代农业，以进一步增强农村发展的活力。

　　（二）2014年1号文件着力于如何加快推进农业现代化

　　文件指出，中国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展所面临的环境更加复杂，困难挑战增多。一方面，工业化、信息化、城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，另一方面，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出亟待破解的课题。[20]对于如何加快推进农业现代化，文件给出的答案是全面深化农村改革。在方向和路径上，文件提出加快建立利益补偿机制、促进生态友好型农业发展、开展农业资源休养生息试点、构建新型农业经营体系、深化农村土地制度改革、发展新型农村合作金融组织、推进城乡基本公共服务均等化、创新基层管理服务等一系列创新举措。

　　（三）2015年1号文件着力于新常态下的“三农”工作

　　文件指出，随着经济发展进入新常态，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。另外，在经济新常态下，农业竞争力如何保持、农业可持续发展能力如何提升、城乡如何实现共同繁荣等难题，对我国“三农”提出重大考验。[21]对此，文件再次强调了全面深化农村改革的重要性，强调要从改革中来挖掘潜力，靠科技和制度创新来驱动发展。

　　（四）2016年1号文件着力于如何在“三农”工作中落实新发展理念的问题

　　文件提出，在经济发展新常态下，确保如期实现全面小康，是一个必须完成的历史任务，加快转变农业发展方式，实现绿色发展和资源永续利用，则是一个必须破解的现实难题。为此，文件提出用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念引领“三农”工作，任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村的要求。[22]文件中，建设美丽宜居乡村、培育新型职业农民等成为新亮点，而促进城乡公共资源均衡配置，破解城乡二元结构，坚决打赢扶贫攻坚战，则成为重中之重。

　　（五）2017年1号文件着力于农业领域的供给侧结构性改革

　　文件明确指出，我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。具体而言，主要存在农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等突出问题，而解决这些突出问题的关键举措，就是坚定不移深入推进农业供给侧结构性改革。[23]2017年1号文件贴近民生，提出推进农业供给侧结构性改革的主要任务是增加农民收入、保障有效供给，主攻方向是提高农业供给质量，根本途径是体制改革和机制创新，最终目标则是要实现农业增效、农民增收、农村增绿。

　　三、乡村振兴战略的时代意蕴

　　通过对改革开放以来中共1号文件的梳理，可以看出近40年来中共制定“三农”政策的历程，同样，可以领悟近40年来中共“三农”思想的演变。基于对这近40年乃至中共90多年“三农”思想智慧的汲取，特别是对近5年实践的归纳和总结，中共在党的十九大提出乡村振兴这一既具有深厚历史底蕴，又闪烁着鲜明时代意蕴的重大战略。2018年1月2日，中共中央、国务院再次颁发1号文件——《关于实施乡村振兴战略的意见》，在对新时代“三农”工作作出全面部署的同时，也对实施新时代乡村振兴战略作出顶层设计。

　　首先，乡村振兴战略的提出意味着中共对于“三农”问题的思考进入了新境界。把“三农”问题当作解决中国革命、建设和改革开放的重大战略问题来思考和谋划，这是贯穿中共90多年发展史的基本思想，乡村振兴战略的源头无疑来自于此。然而，每个时代都有每个时代的主题，与这一主题相对应，中共对于“三农”问题的思考也在不断地发展中。在新民主主义革命年代，在社会主义革命和建设时期，中共更关注和重视农村政治、经济关系的重构，更着眼于农村对革命或继续革命的支援。在改革开放之初，中共把主要精力放在农村经营关系的调整上，之后，又将农村经济市场化作为重点进行推进。直到进入新世纪以后，立足于科学发展的社会主义新农村建设才成为中心。相比之前的思考，乡村振兴战略的提出，更具有人文关怀，它所强调的不只是单纯的农业丰收、农民增收、农村整洁，而是基于乡村社会整体发展之上的，对理想故园的归依，对美好家园的期盼。正如习近平所指出的，农村“绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”，而是要建设成为“农民幸福生活的美好家园”。[24]中共十六届五中全会曾提出建设社会主义新农村的20字总要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。此次，乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字总要求。除了“乡风文明”，其他几点要求都进行了升级，这一升级不只是文字上的变化，更是其背后理念和思想的更新，意味着注入人文关怀的社会主义新农村建设实现了发展和超越，进入了新境界。

　　其次，乡村振兴战略的提出令中共的“三农”政策和思想在很多方面实现了新突破。从本质上来说，乡村振兴战略与中共长期坚持的“三农”政策和思想是一脉相承，不可分割的，但是，结合中国特色社会主义新时代的特点，在很多方面进行了发展，甚至是理论上的突破。比如，坚持“农业农村优先发展”，这一提法是对“工业反哺农业，城市支持农村”思路的进一步强化，特别是对以往“重农业、轻乡村”思路的改变。又如，首次将“实施乡村振兴战略”作为建设现代化经济体系的重要内容确定下来，将“乡村振兴”纳入一个关乎中国现代化进程成败的更高层次定位之中。再如，提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，相比以往的“城乡统筹”，“城乡融合”是一个很大的跃升，预示着一种全新城乡关系的构建和形成。“统筹”强调的是有意识的政府行为，“融合”更强调人与人之间的水到渠成式的融合，通过市场、交流、沟通，产业、群体、文化之间实现自然而然的交融。此外，像完善承包地“三权”分置制度、第二轮土地承包到期后再延长30年、实现小农户和现代农业发展有机衔接、促进农村一二三产业融合发展、健全自治法治德治相结合的乡村治理体系等提法，都是对一些具体政策的提升或突破。

　　最后，乡村振兴战略的提出为中共进一步解决“三农”问题明确了重点，指明了方向，提供了新思路。改革开放40年，中共不断探索解决“三农”问题的思路，进入中国特色社会主义新时代，目标和思路已经实现了大跃升。习近平指出，“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”[25]，可以说，如何完成“农业强”“农村美”“农民富”的目标，“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”[26]成为中共解决“三农”问题的大方向和总思路。从政策层面上来看，这一大方向和总思路，决定了中共今后相对长一段时间里面“三农”工作的重点。一是要补齐农业现代化这块短板。中共十八大曾提出“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的“新四化”目标，其中，农业现代化相对而言比较滞后。农业要强，前提就是要尽快实现现代化，而要实现农业现代化，“提升农业发展质量”“培育乡村发展新动能”[27]自然成为重中之重。二是要深化农村土地制度和集体产权制度改革。土地是农业之本，也是农民的最大权益。只有激活农村的土地资源，农民才会产生强大的发展动能，只有切实保护了农民的土地利益，他们才会真正富起来。因此，如何巩固和完善农村基本经营制度，特别是完善承包地“三权”分置制度，成为解决农民致富和农村活力问题的一把关键钥匙。三是解决农村产业融合和绿色发展的问题。要实现“农村美”，核心在于转变农村生产方式，因此，要极力推进农村一、二、三产业的融合发展和绿色发展，让农民成为创业创新主体，在保护好农村生态的同时，让农民富起来。四是健全乡村治理体系。有效的乡村治理体系，是实现“农业强”“农村美”“农民富”的有力保障，没有有效的乡村治理，任何改革和发展成果都不可能得以长久保持。只有坚持以人民为中心的原则，把自治、法治、德治有机结合起来，乡村才能够实现长治久安和文明和谐。需要指出的是，中共所要构建的新时代乡村治理体系，并不只是传统意义的管制体系，而是基于人才、制度、文化、民生、扶贫攻坚等各方面各领域均得到较高层次发展或较好水平供给条件下的新型治理体系。

　　（作者为中共广东省委党史研究室第三研究处副处长）

　　[1]　1982年至1986年，中共中央曾连续5年发布以农业、农村和农民为主题的1号文件。在此后的改革开放中，中共中央通过颁布1号文件来推进“三农”工作成为一个重要传统。在中国农村改革史上，1号文件亦成为具有特殊含义的涉农专有名词。

　　[2]　《关于加快农业发展若干问题的决议（1979年9月28日）》，参见中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第156页。

　　[3]　《全国农村工作会议纪要》，中国网，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14684460.htm。

　　[4]　《当前农村经济政策的若干问题（1983年1月2日）》，中国网，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14684996.htm。

　　[5]　《关于1984年农村工作的通知（1984年1月1日）》，中国网，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14685167.htm。

　　[6]　中共中央党史研究室：《中国共产党的九十年（改革开放和社会主义现代化建设时期）》，中共党史出版社、党建读物出版社2016年版，第688页。

　　[7]　武力、郑有贵：《解决“三农”问题之路——中国共产党“三农”思想政策史》，中国经济出版社2004年版，第601页。

　　[8]　《关于经济体制改革的决定（1984年10月12日）》，参见中共中央文献研究室：《新时期经济体制改革重要文献选编》（上），中央文献出版社1998年版，第267页。

　　[9]　《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策（1985年1月1日）》，中国网，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14685741.htm。

　　[10]　《关于1986年农村工作的部署》，中国网，http://www.china.com.cn/aboutchina/data/zgncggkf30n/2008-04/09/content_14686513.htm。

　　[11]　《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见（2004年12月31日）》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_63347.htm。

　　[12]　《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/test/2008-08/20/content_1075348_2.htm。

　　[13]　《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见（2006年12月31日）》。

　　[14]　《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见（2007年12月31日）》。

　　[15]　《中共中央、国务院关于二〇〇九年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见（2008年12月32日）》。

　　[16]　《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，人民网，http://politics.people.com.cn/GB/1026/10893985.html。

　　[17]　《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/29/content_1795245.htm。

　　[18]　《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新  持续增强农产品供给保障能力的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2068256.htm。

　　[19]　《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm。

　　[20]　《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm。

　　[21]　《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.htm。

　　[22]　《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/01/content_2813034.htm。

　　[23]　《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，新华网，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-02/05/c_1120413568.htm。

　　[24]　《习近平在湖北调研：“卷裤腿踏积水”实实在在接地气》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2013/07-24/5076525.shtml。

　　[25]　中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第157页。

　　[26]　《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018年1月2日）》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。

　　[27]　《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018年1月2日）》，中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。