改革开放40年，国有企业改革取得了巨大成就，国有企业从上级行政部门的附属物和“算盘珠”，被基本改造成为政企分开、政资分开的独立市场主体和法人实体，国有经济不仅整体上走出了困境，而且结构大幅优化。国有企业改革是推进国家创新治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，国有企业治理作为公司治理的一部分，是国家治理、公共治理与社会治理的子系统。本文将国有企业放到经济社会大系统中，从理顺企业与政府关系、企业与社会关系、企业与市场关系、企业内部关系四个层面，对国有企业改革的历程进行研究，对经验进行总结。

　　一、理顺国有企业与政府的关系

　　国有企业在传统高度集中的计划经济体制下，只是计划的接受者和执行者，既没有经营决策权，也没有自身的经济利益。改革开放后，随着我国逐步由计划经济体制转向社会主义市场经济体制，国有企业与政府之间的关系也开始发生根本性转变，从政企合一到政企分开，从搞好国有企业到搞活国有经济，从“五龙治水”到国有出资人到位，国有企业转变为具有自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束机制的市场主体。

　　（一）从政企合一到政企分开

　　政企关系是国有企业改革的核心，也是国有企业改革理论争论的焦点。为了释放国有企业活力，孙冶方、顾准、蒋一苇等很多经济学家围绕国有企业性质问题提出了具有突破性的理论思想，其中蒋一苇的“企业本位论”认为，国民经济组织只能以企业作为基本的经济单位，要在国家统一领导和监督下，实行独立经营、独立核算，一方面享受应有的权利，一方面确保完成对国家应尽的义务。[1]受这些思想的影响，中国开始探索采取不同方式，将企业经营的自主权从政府行政部门逐步还给企业。

　　1. 以分配制度改革为核心的“放权让利”。首先开始的是扩大企业自主权试点。1978年10月，经国务院批准，四川选择了6户地方国营工业企业率先进行扩大企业自主权试点，试点的主要内容是逐户核定企业的利润指标，规定当年的增长增收目标，允许在年终完成计划后提取少量利润作为企业发展基金，允许给职工发少量奖金。[2]截至1980年底，全国进行扩大自主权试点的工业企业已达到6000多户，占全国工业总产值的60%左右，进行试点的企业半年后基本都实现了增长增收。试点工作大大调动了企业的生产经营积极性，然而由于缺乏系统性的规范，直接造成了1979年和1980年我国财政赤字的迅速扩大和严重的通货膨胀压力，以及部分国有企业经营上的混乱。为厘清企业责权利关系，建立相应约束机制，1981年10月，开始全面实行经济责任制。实行经济责任制的国有企业，必须保证全面完成国家计划，保证财政上缴任务的完成，在分配上具体可以采取利润留成、盈亏包干，以及以税代利、自负盈亏三种形式。从实施效果来看，各种类型的经济责任制对搞活企业起到了积极作用，然而也存在难以克服的问题。经济责任制的本质是国家、集体和个人之间相互承担义务和相应享有权益的法律关系和法律义务，包括权益界定、经济核算，以及责任的确定和制裁。实际情况是，当时的中国缺乏基本的法治和制度条件，经济责任制根本无法真正实现。在权益界定方面，很多方面是“人治”，随意性很大，企业之间缺乏统一标准；在经济核算方面，由于缺乏市场机制作为先决条件，无法真正实现企业核算；在责任的确定和制裁方面，仅限于政府的行政性约束，缺乏有效的“硬约束”，以至于很多情况下企业并不真正对经营结果负责。经济责任制实施一段时期后，改革初期的积极作用逐渐被其内在缺陷所抵消，越来越多的问题逐步显现。为解决经济责任制中国家与企业分配关系不统一，基本通过“一企一策”谈判方式来解决等问题，国家在开展“扩大企业自主权试点”和实行经济责任制的同时，开始试行“利改税”，将国家与企业之间按盈利比例分配的方式改为按统一的税率征收，并以法律的形式固定下来。然而，“利改税”作为一项分配政策，并不能单独对政企分开起决定作用，同时在“利改税”实施中，由于所得税率过高，企业利润大部分都上交国家，严重影响了企业的积极性和发展后劲，因此也没有真正全面实施下去。

　　2. 以落实企业经营自主权为核心的“两权分离”。扩大企业自主权试点、经济责任制和“利改税”从本质讲，都是重点从分配层面进行改革，希望通过为企业留下更多利润，激发国有企业活力，然而在实施过程中，并未达到预期目标。在这种情况下，国家在完善经济责任制的基础上，将进一步深化改革着力点放在落实企业经营自主权上。1986年12月，提出要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”，承包经营责任制成为推进国有企业改革的主要形式，其中包括对国有大中型工业企业实行承包责任制，对国有小型工业企业实行租赁经营责任制，对少数有条件的大中型工业企业实行股份制试点。承包经营责任制对增强企业活力，改善企业效益产生了十分积极的影响。根据国家统计局数据，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2452.1亿元，同比增长11%；销售收入2797.2亿元，增长18.2%；实现利润291.1亿元，增长14.8%；上交国家财政收入增长4.7%。承包经营责任制是经济责任制的发展，是实现两权分离的初级形式，在明确企业责任的同时，赋予了企业最基本、最必要的经营自主权，推动了企业向商品生产者和经营者转变，同时也创造了“能人治企”的强烈氛围，在实践中涌现了一批像马胜利、关广梅、张兴让等全国知名的企业经营管理者。[3]然而，承包经营责任制也存在自身难以克服的缺陷：一是无法真正实现两权分离。承包基数和承包方式往往是讨价还价的结果，承包没有使企业经营机制发生根本转变，也不能从根本上解决企业活力问题。二是无法克服短期行为。企业经营状况受经营者自身能力和道德制约，“短期利益至上”“本位主义”等短期行为时有发生。三是国家无法对企业进行有效监管。企业责权利不对称，国家缺乏监管企业经营风险的手段，所谓“自负盈亏”，实际上是“包盈不包亏”。同时，小作坊式的经营方式，往往带来部门之间、分厂之间、总厂和分厂之间的利益冲突。总之，承包经营责任制仅仅是一种“治标不治本”的改革，没有真正实现政企分开，也不可能使企业真正成为自负盈亏的市场主体。

　　3. 以建立现代企业制度为核心的机制转换。承包制是在不触及国有企业产权制度和治理机制前提下，所能做出的最大限度探索，但事实证明并不成功。在这种情况下，国有企业改革方向必须进行调整，必须在国家经济体制改革大前提下向更深层次延伸。党的十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标模式。党的十四届三中全会明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并指出现代企业制度的特征是：产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。现代企业制度的产权理论基础是法人财产权和国家终极所有权的分离，而这也就意味着建立了能够真正实现政企分开的制度基础。法人独立的财产权被依法确认后，所有者作为股东，不再直接运作投入企业的资产，使企业能够彻底摆脱行政机关附属物的地位，成为自主经营、自负盈亏的独立商品生产者和经营者。经过多年的探索，国有企业改革在政企分开方面终于找到了建立现代企业制度这一正确方向，也为建立社会主义市场经济体制奠定了微观基础。

　　（二）从搞活国有企业到搞好国有经济

　　改革开放后较长一段时期里，国有企业改革的核心在于搞活国有企业，焦点放在扩大企业自主权的试点上。但事实证明，要把数以十万计的国有企业每个都搞好是不可能的，大量在一般竞争性行业从事生产经营的国有中小企业竞争力十分低下，甚至没有国家补贴根本无法生存。在这种情况下，国家提出要着眼于搞好整个国有经济，推动国有资产战略性重组。

　　1. 抓大放小，优化国有资产结构。在计划经济体制下，由于缺乏淘汰机制，国有资产数量众多，且分散分布在几乎所有行业中，造成了大量国有企业规模过小，而企业规模在一定程度上决定了企业的生产成本，决定了企业的规模经济和范围经济程度，从而决定了企业的市场竞争力。为推动国有资产结构的优化，党的十四届五中全会提出“抓大放小”的思路，淘汰规模小、效率低、缺乏竞争力的中小型国有企业，使国有资产的分布从小企业向大型企业集中。之后的十多年里，各地开展了大规模的以产权制度改革为核心的国有中小企业改革，具体形式主要包括股份制改革、股份合作制、兼并和联合、出售拍卖、租赁和承包、托管经营、剥离分立、土地置换、引资嫁接、破产重组等。据国资委统计，2006年全国各种类型国有中小企业的数量已从1995年的31.8万家下降到了11.6万家，减少了2/3左右，其中地方国有中小企业总体改制面达到了80%以上。

　　2. 三年脱困，解决历史旧账。1993年，中国经济出现改革开放以来最严重的经济过热。为了实现经济“软着陆”，国家采取了财政政策和货币政策“双紧缩”，成功将通货膨胀率从1993年的14.7%、1994年的24.1%，下降到1995年的17.1%、1996年的8.3%、1997年的2.8%。在这一过程中，国有企业资金十分紧张，且承担着沉重的财务负担，再加上财政针对国有困难企业的亏损补贴也逐步停止[4]，经营上陷入了前所未有的困境。为了解决国有企业面临的现实困难和深层次问题，党的十五届一中全会提出，要用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。经过1998—2000年三年的时间，国有及国有控股大中型工业企业的经营效益得到了根本性的好转，2000年实现利润达2343.8亿元，是1997年的2.7倍，创历史最高水平。在6599家样本企业中，有4799家采取多种有效途径摆脱困境，脱贫率达到72.7%。“三年脱困”表面上看是解决国有企业亏损的短期困难，实际上是解决国有经济发展中深层次问题。很多国有企业的亏损是历史原因和体制原因造成的，这些企业实现经营机制转换后，是有可能焕发出新的活力，成为市场上有竞争力的微观主体，但如果没有解决历史问题，就不会有继续生存的机会。“三年脱困”不是不加区别地对国有企业进行救助，而是要在深入分析亏损原因的基础上，集中力量解决历史问题，推动建立现代企业制度，把解决国有企业突出矛盾和问题与国家经济长远发展结合起来，从而渡过改革风险期，为国有经济发展奠定基础。

　　3. 盘活存量，发展混合所有制。早在改革开放初期，我国就开始了股份制探索，很多企业也进行了很多有益的探索。然而在很长时期里，关于搞股份制是否会改变我国社会主义性质的争论一直没有停止。直到党的十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标模式后，对股份制改革的争论才逐渐趋于统一，理论开始大胆突破。很多学者明确提出了要调整和改革所有制结构，发展混合所有制经济[5]，并积极倡导国有企业进行股份制改革[6]。党的十五大提出“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。党的十六大报告中提出，“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。党的十八届三中全会提出，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。目前，混合所有制改革已成为国有企业改革的重要突破口，国家以参股形式对国有资本进行管理，盘活现有国有资本存量，放大国有资本功能，促进国有资本保值增值，真正实现从“管企业”向“管资本”转变。

　　（三）从“五龙治水”到国有出资人到位

　　在计划经济体制和改革开放前期，中央部门、各级政府按照管理权限任命领导人员、制订生产计划、调度原料产品、进行业绩考核，国有企业既要受到中央部门的“条条”管理，也要受到地方的“块块”管理。国有企业管理权分散于不同部门和各级政府之间，生产经营活动往往受到行业管理部门管理，人事任免往往由各级政府负责，原材料供应、进出口贸易往往由经济综合部门负责，形成了“五龙治水”局面。结果是，表面上是各司其职、全面管理，实际上是盲目多头、治理松散，讲权利人人有份，问责任无人承担，国有企业经营效率十分低下。随着改革开放继续推进，“条块结合”的管理体制无法适应进一步深化改革的需要。国家开始稳步推动职能转变，减少对企业经营的直接干预，同时在行业管理框架下探索国有企业专职管理。1988年，增设了归口财政部的国家国有资产管理局。这是新中国成立后第一个专职从事国有资产管理的政府职能机构，目的是探索建立政企分开、政资分开的国有资产管理体制，加强国有资产管理，防止国有资产流失。然而，在实际操作中，由于国家国有资产管理局仅仅被赋予了对国有资产进行管理的权利，而没有赋予出资人代表应当具备的人事权和重大事项决策权，因此无法真正担负国有资产出资人代表的职责。2003年，在总结经验教训的基础上，设立国务院国有资产监督管理委员会，作为国务院直属特设机构，代表国家履行出资人职责。按照这种制度设计，国资委作为国有出资人代表，履行国有资产保值增值责任，行使在此基础上派生出来的各种权利，其他政府部门则作为公共管理者，承担宏观调控和行政管理职责，从而实现“政企分开”和“政资分开”。但事实上，这一制度改革直到今天仍未彻底完成，国有出资人职能一定程度上仍分散于中央组织部、财政部、发改委等其他部门。

　　二、理顺国有企业与社会的关系

　　在计划经济体制下，国有企业是一种全能型的社会组织，与职工之间是全包关系，企业不仅承担了大量原本应当由政府部门或社会机构承担的职能，而且与员工建立了一种固化的契约，企业无法解雇员工，员工作为“企业人”享受着待遇、服务、保障等“铁饭碗”。随着国有企业改革的深化，国家开始逐步剥离国有企业“办社会”的职能，推动员工“身份置换”，规范国有企业承担社会责任的范围和方式，将其改造成为能够在市场上与其他所有制类型企业公平竞争的微观主体。

　　（一）从企业办社会到回归企业本质

　　长期以来，国有企业承担了大量办社会职能，正如诺贝尔经济学奖得主米勒在谈到中国国有企业改革时所言，中国的国有企业不单只是工厂，简直就是城市，很难把工厂和非工厂的部分分开，国有企业真正的工厂部分有4万工人，但整个工厂却有40万人在里面工作，它不仅经营工厂，还有邮电和其他事业。[7]结果带来一系列问题，大量非经营性支出导致企业成本过高，企业经营困难；资产利用效率过低，不利于资源优化配置；企业同时面对经济效益和社会效益两种目标，导致对国有企业经营者的考核陷入“两难”等。为解决这一问题，党的十四届三中全会首次将分离企业办社会负担工作提到重要议事议程，并逐步开展分离企业办社会职能和分流富余人员工作。在实施过程中，将企业的社会职能分为两部分：一是公益型的社会职能，包括企业自办中小学校、自办的卫生机构等，主要采取移交的方式，交给当地政府纳入公共服务网络管理；二是福利型的社会职能，包括企业负责职工住房职能的管理机构、企业自办的食堂、浴室、托儿所、招待所等后勤服务单位，主要是将其与生产经营主体分离，成为面向社会、自主经营、独立核算、自负盈亏的经营单位。但从实际情况来看，这项工作并没有彻底完成，直到现在中央企业还保留了部分办社会职能。在党的十八大召开前夕，国资委就向十一届全国人大常委会做了报告，指出直到2012年中央企业还有医院、学校和管理的社区等办社会职能机构8000多个，对这些机构的费用补贴每年多达几百亿元。

　　（二）从“企业人”到“社会人”

　　随着国有企业改革的深化，冗员问题已经成为阻碍改革的重大障碍，国有企业必须将一部分员工剥离，推向社会，减轻自身负担，提高经营效率，才能推动产权制度改革，才能在市场上与其他所有制类型企业进行竞争。1997年，国务院召开了“全国国有企业职工再就业工作会议”，明确提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的指导方针。在具体实施中，采取了不同的人员安置方案，包括进入再就业中心，由再就业中心进行培训、发放下岗生活费、办理各种社会保险，并根据劳动需求推荐再就业；将国有企业中的辅业资产改制为非国有企业，将国有企业的富余人员分流到改制后的副业企业中就业；以及协议解除劳动关系、内部退养、协议保留社会保险关系、终止劳动合同、停薪留职等多种形式。据统计，从1997年到2002年，国有企业累计下岗分流人员达2750万人，约占1999年国有企业用工数量的40%。在推动国有企业员工从“企业人”向“社会人”转变的过程中，国家也加强了社会保障体系建设。1996年，开展社会保障制度建设试点工作。2000年，成立全国社保基金和全国社保基金理事会，并将国有企业职工基本保障逐步融入社会保障体系。目前，我国以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为主要内容的社会保障制度基本建立，基金规模不断扩大、相关制度日益完善，为国有企业改革的进一步深化提供了条件。

　　三、理顺国有企业与市场的关系

　　国有企业的特殊性不仅体现在特殊的使命和作用上，同样也体现在市场竞争中的特殊地位上。国有企业有可能会因其国有性质，享有政府所给予的不正当竞争优势，从而对市场竞争环境造成破坏，而这也是很多学者最为担心的问题。事实上，在国有企业改革中，国家高度重视处理好国有企业与市场的关系，坚持有所为、有所不为，推动行业结构性调整和企业重组、加快国有企业分类改革，努力营造公平的市场竞争环境，促进各种所有制经济公平竞争和共同发展。

　　（一）从“一统天下”到打破行业垄断

　　新中国成立后，国家按照苏联模式，在计划经济框架下集中建设了一大批工业企业，形成比较完整的工业体系，国有经济包揽了经济的方方面面，形成“一统天下”的局面。随着改革开放的深化，多种所有制经济迅速发展，对国有企业形成了巨大竞争压力。党的十四大明确提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，如何定位国有企业在市场中的角色，成为摆在政府面前的迫切问题。为实现国有经济与市场机制的和谐共处，国家加快了国有经济战略性调整的步伐，并同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。

　　1. 坚持有进有退。有进有退核心在于解决国有资产布局不合理问题。在具体实施中，主要从两个层面推进：一是将国有经济从一些不具备竞争优势且并非需要国家控制的领域退出，包括对大量中小国有企业进行改制、兼并、破产等；二是对需要控制的行业和领域的国有资本进行优化，包括推动企业兼并重组、提高企业竞争力等。在国家政策的推动下，国有资本大规模从竞争行业撤出，1998年，国有工业企业数量为6.5万个，占所有工业企业单位个数的39.39%，国有工业总产值为35571.0亿元，占整体工业总产值48.92%；到了2006年，国有工业企业数量为2.6万个，占所有工业企业单位个数的8.93%，国有工业总产值为98910.5亿元，占整体工业总产值31.24%。2015年10月，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，提出改组组建国有资本投资、运营公司，并要建立国有资本布局和结构调整机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域，这必将进一步推动我国国有经济布局的优化和国有资本配置效率的提高。

　　2. 推动垄断行业改革。一些行业中，国有企业处于行政性垄断地位，这种垄断区别于通过市场竞争导致的生产集中而形成的经济性垄断，是一种制度性的缺乏竞争的体制，是因为存在垄断壁垒导致竞争者无法进入。这些国有企业虽然经营效率低下，但因自身垄断地位，仍获得高额垄断利润，不仅阻碍了所在行业的技术进步，而且增加上下游产业的成本，破坏市场经济运行效率，带来整个社会福利的损失。为了推动垄断行业改革，国家从1994年开始对电信、铁路、民航、电力等行业进行拆分重组，从而优化市场结构，完善竞争机制。客观来讲，垄断行业改革取得了巨大成就，但目前尚未完成，这主要是因为在很多行业中，仍以国有企业之间的竞争为主，非公有制经济实际上很难进入，且规模上无法与国有企业进行竞争。

　　（二）从做大做强到分类改革

　　国有企业具有国有资产保值增值的“营利性使命”和提供公共服务的“公益性使命”双重企业使命。改革开放后较长时期里，国有企业面临着较大经营压力，生产达不到规模经济，市场竞争力弱，此时如何实现“营利性使命”成为核心问题，因此将培育具有国际竞争力的大型企业集团作为国有企业改革的重点内容。到了21世纪，大批新型国有企业脱颖而出，国有企业经营状况大为好转，甚至很多企业进入世界500强，此时国有企业的“公益性”使命放到重要的位置上，国家开始加快推进分类国有企业改革。

　　1. 培育具有国际竞争力的大型企业集团。国有资本分布过宽、过散，造成了大量国有企业规模很小，缺乏竞争力。为提高国有企业市场竞争力和盈利能力，国家将国有资本向少数领域、大型企业集中，培育具有国际竞争力的大型企业集团。党的十五大提出的“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”。国资委成立后，更是从出资人角度，提出了“做大做强”“做强做优”“做强做优做大”等发展战略，加快培育主业突出、技术领先、管理先进、绩效优秀、全球资源配置能力强的世界一流企业。在此期间，国资委直接管辖的中央企业数量也从2003年3月的196家，逐步兼并重组为2018年2月的97家。国有企业规模的扩大带来了国际竞争力的提升。2017年，中央企业中有48家企业进入世界500强，营业收入合计达到31305.89亿美元，利润总计693.16亿美元，平均利润为14.44亿美元。

　　2. 推进分类国有企业改革。协调好“盈利性使命”和“公益性使命”，是保障国有企业健康发展的根本，因此国家在国有企业改革的目标设定与评价中，引入了分类改革的思路。2015年8月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类”。商业类国有企业按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善现代企业制度，成为充满生机活力的市场主体。公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。分类改革是新时代国有企业改革的重大创新，也是国有企业改革进入精细化阶段的重要体现。分类将成为国有企业改革的基础性工程，是不同程度发展混合所有制的重要依据，也为有针对性地对不同国有企业立法创造了条件。

　　四、理顺企业内部关系

　　党的十四届三中全会明确，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这意味着国有企业所有权和经营权开始分离，国有企业经营者在真正意义上开始享有经营自主权。国有企业内部关系逐渐被理顺，从治理层面主要体现为从工厂制到公司制，从管理层面主要体现为从“挖潜增效”到科学管理。

　　（一）从工厂制到公司制

　　在计划经济体制下，国有企业没有独立法人地位，按照党的八大决定，在国营企业中实行“党委领导下的厂长（经理）负责制”，其实质内容是党委行使决策权，厂长行使指挥权，职工代表大会行使监督权，厂长、党委书记往往是由资历较老的工人、机关干部或转业军人担任，很多人并不具备管理能力。党的十二届三中全会明确提出要实行“厂长（经理）负责制”。1988年，通过《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，对“厂长（经理）负责制”作出了更加明确的法律规定。这部至今还影响未改制的国有独资企业的法律，极大地强化了厂长（经理）的权利和责任。[8]“厂长（经理）负责制”的建立对于在当时历史条件下完善国有企业领导体制，解决长期存在的党务和企业经营事务不分问题发挥了重要作用。随着国有企业改革方向被明确为建立现代企业制度，过去的“厂长（经理）负责制”已经无法满足现代企业制度的需要，必须要在公司制的框架下建立现代法人治理结构。1993年12月，《中华人民共和国公司法》明确了现代企业制度的基本内涵、运行机制和实现方式，将法人治理结构表述为股东大会、董事会和监事会。到了1998年，已有2066家国有企业初步建立了公司制，其中93.5%的企业设立了董事会，83.6%的企业设立了监事会。国资委成立后，从出资人代表角度，继续加快建设现代法人治理结构，并对国有企业治理模式进行了有益探索。

　　（二）从“挖潜增效”到科学管理

　　改革开放初期，中国国有企业管理水平很低，生产秩序混乱，质量管理薄弱，“大锅饭”意识强烈，正如邓小平在不同场合多次指出的：“一个拖后腿的问题是普遍存在的不会管理。技术落后，管理技术水平低，在工业上是个很突出的问题。”为提高国有企业管理水平，国家采取一系列措施提高管理水平，并经历了“六五”企业整顿、“七五”管理升级、“八五”管理现代化等不同阶段，但效果并不理想，国有企业的问题主要在于政企不分、缺乏活力。随着国家将国有企业改革方向确定为建立现代企业制度，国有企业开始在产权和治理层面改革，为国有企业内部实施科学管理提供了基础。国有企业加强了科学管理的探索，并取得了显著成绩。一是管理理念发生深刻变化。大部分企业树立了市场、效益、质量、成本、品牌、营销、全球化、以人为本等适应市场经济要求的理念和社会责任意识。二是管理手段更加丰富。战略管控、购并整合、流程再造、精益生产、扁平化组织、供应链管理等新的管理思想，以及企业资源计划（ERP）、经济增加值（EVA）、平衡计分卡、六西格玛、5S管理等先进手段逐步被引入国有企业，并对提高管理的科学化和规范化发挥了积极作用。三是管理水平不断提高。经营管理人才开始与国际接轨，管理者的素质大幅提高，国有企业集聚了一批适应市场竞争的企业家和职业经理人，对于提高国有企业经营效率、打造国际竞争优势发挥了重要作用。

　　五、经验和总结

　　回首改革开放40年，国有企业改革取得了世界瞩目的成就，推进了社会主义市场经济体制的建立，使得国有经济活力、控制力和影响力得到更好的发挥，保证了经济发展的稳定运行和完善。国有企业改革作为中国社会主义市场经济体制改革的中心环节，对改革的经验教训进行总结，对于深化新时代国有企业改革具有重要意义。归纳来看，国有企业改革可以主要总结六条基本经验：

　　一是坚持党的领导，保障正确政治方向。国有企业改革的关键时点和重大决定，均是在党的领导下，经过党内领导集体的充分讨论后决定，能够始终确保在政治上不发生偏离，保障了国有企业改革的顺利实施。或者讲，国有企业改革是以政治改革为前提的，政治上“定调子”，经济上“抓落实”，从而有效防范了改革风险。

　　二是坚持问题导向，注重解决发展的实际问题。国有企业改革的根本出发点是为了解决国有企业发展面临的现实问题，而不是一种“乌托邦式改革”，因此从改革伊始就做到了脚踏实地、稳步推进。例如，放权让利、经济责任制、承包制是为了解决国有企业活力不足的问题；“三年脱困”“分离企业办社会职能”“减轻企业负担”是解决国有企业经营困难、难以为继的问题，从而为进一步深化改革提供条件；优化治理结构是解决委托代理机制失灵的问题等。正因为始终坚持问题导向，确保了国有企业改革不断取得效果。

　　三是坚持循序渐进，选择渐进式改革路径。国有企业改革是一种渐进式的改革路径，先解决目前能够解决的问题，而将目前尚不具备解决条件的问题留到未来解决。例如，国有企业改革之初，没有涉及产权层面改革，而是采取了承包制等经营层面措施，等到一些新的理念被广泛接受以后，再提出建立混合所有制等产权层面改革。这种“试错式”渐进式改革维持了社会稳定，确保了改革平稳进行。

　　四是坚持上下联动，将顶层设计和基层创新相结合。国有企业改革实际上存在两个不同路径：一是自上而下的改革路径，由国家做好顶层设计，各部门各地方负责贯彻落实，例如很多重大的改革决定都采取这种路径；二是自下而上的改革路径，由地方政府根据企业实际采取创新性改革举措，并进行试验，在取得效果以后由中央政府进行确认并在全国推开，例如很多中小企业改制模式都是地方政府创造，并由中央政府总结推广。上下联动的改革路径，确保了改革动力的持续性，对一些难以解决的问题找到创新性的解决办法。

　　五是坚持统一思想，营造改革良好氛围。国有企业重大改革举措推出之前，都会在学术界和理论界进行充分酝酿和广泛讨论，在基本达成共识后，再由中央“一锤定音”，从而确保了改革始终处于良好氛围。实际上，改革开放以来大量知识分子参与国有企业改革的研究讨论，为中央贡献了智慧，为社会引导了舆论，营造了良好的改革氛围，对于推动改革发挥了不可替代的作用。

　　六是坚持开放创新，借鉴先进国家发展经验。国有企业改革之初，就是在广泛借鉴国外先进经验基础上进行的。从20世纪70年代末，政府部门、学术部门就组织了多次出国考察，学习美国、日本等先进经验。在改革过程中，也广泛借鉴了国外先进经济理论和企业理论，并在自身实际的基础上进行创新，从而发展出一条符合自身特点的道路。开放创新建立完善了中国特色社会主义理论，为国有企业改革提供了指导。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所副研究员）

　　[1]　蒋一苇：《企业本位论》，《中国社会科学》1980年第1期。

　　[2]　章迪诚：《中国国有企业改革编年史（1978—2005）》，中国工人出版社2006年版，第17页。

　　[3]　邵宁：《国有企业改革实录（1998—2008）》，经济科学出版社2014年版，第24页。

　　[4]　财政对国有企业的资本注入从20世纪80年代初的“拨改贷”就停止了，但此时还有财政对国有困难企业的亏损补贴。这项补贴在1985年曾占到财政收入的20.2%，而后迅速下降，1990年为16.5%，1995年为5%，2000年为2%，2003年完全停止。

　　[5]　中国社会科学院经济学科片课题组：《建立社会主义市场经济体制的理论思考与政策选择》，《经济研究》1993年第8期。

　　[6]　厉以宁：《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社1994年版。

　　[7]　经济学消息报社编：《诺贝尔经济学奖得主专访录——评说中国经济与经济学发展》，中国计划出版社1995年版。

　　[8]　宁向东等：《国有企业改革与董事会建设》，中国发展出版社2013年版，第29页。