中央与地方之间的财政关系是一个国家财税制度体系中最重要的内容之一。改革开放以来，伴随着由计划经济体制向市场经济体制的转变，中国经历了一个财政分权的过程，这既改变了中央与地方之间的财政关系，也深刻地影响着中国经济发展的路径与方式。本文将改革开放以来中央与地方财政关系的演进划分为1979—1993年、1994—2003年以及2004年至今三个时段，进而尝试梳理和探讨1978年以来在经济体制改革和财政分权的过程中中央与地方财政关系所发生的变化及其内在逻辑。

　　一、财政“包干”下的放权尝试（1978—1993）

　　1979—1993年可以被视为改革开放后中央与地方财政关系调整的第一阶段，在此期间，中央政府开始了以财政包干为主要特征的放权尝试，在一系列配套改革下，地方政府在财政收支以及经济发展方面都获得了计划经济时期所不能比拟的自主权，中央的放权为地方的发展注入了活力，却始终难以缓解中央政府的财政困境，这为分税制改革的推行埋下了伏笔。

　　（一）“分灶吃饭”的逐步推进

　　在改革开放初期，由于税收减免、提高职工工资福利、提高农产品价格、增加利润留成等一系列补偿性政策的实施，不论是中央政府还是地方政府都面临着较大的财政收入压力，这使得地方政府的“增收”以及以增收为基础的“分成”都很难真正落到实处。1979年中国的财政赤字高达170.67亿元。[1]为了配合全面的经济体制改革，也为了缓解财政困境，中央政府开始再次下放财权。

　　1980年2月，国务院下发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》。同年4月，财政部又下发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制若干问题的补充规定的通知》，自1980年起，开始推行新的管理体制，这一新的体制即中央与地方的“分灶吃饭”。新体制的核心内容在于按照企业和事业单位的隶属关系划分中央与地方的财政收支范围。地方政府的财政收入被划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。地方的基本建设投资，地方企业相关资金，农林水利文教卫生等事业费、行政管理费等都归地方财政支出。地方自己进行收支平衡，原则上地方多收入即可多支出。[2]并且，“分灶吃饭”后，“中央各主管部门对于应对由地方安排的各项生产建设和文教事业，不再归口按“条条”安排支出，不再向地方分配财政支出指标”[3]。1982年底，国务院对这一管理体制进行了调整，规定自1983年起除广东、福建两省外，其他省份“一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法”[4]。

　　“不再归口按条条安排支出”是一个值得关注的变化，这意味着地方政府在安排自身的财政收支乃至经济发展方面获得了更大的自主权。20世纪80年代初期，我国的税制也在不断的调整当中，这种调整与财政管理体制的改革密切相关。计划经济时期的税制过于简化，改革开放以后，为了减少政府对于微观经营主体的直接干预，税收对于经济的调节作用日益受到强调和重视。1983年和1984年，财政部两度出台文件推进国营企业的“利改税”，税制的改革直接影响了财政收入的变化，中央与地方之间的财政分配也必然随之进行调整。

　　“划分收支、分级包干”体制出台时，财政部提出“原则上一定五年不变”，即执行到1984年。1985年3月，国务院通过《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》[5]，核心内容之一是按照利改税后的税种设置，将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入三类，“产品税、营业税、增值税；资源税；建筑税；盐税；个人所得税；国营企业奖金税；外资、合资企业的工商统一税、所得税”均属于“中央和地方财政共享收入”。规定中明确“地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡”。“自求收支平衡”是“分灶吃饭”的一个重要特征。

　　为了因地制宜，1985年开始在全国推行的“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制针对不同地区，也采取了不同的执行方案，大体上包括“总额分成法”“定额上解办法”“定额补助办法”“民族地区财政体制”“大包干办法”等几种形式。[6]1985年的这次改革并没有缓解中央政府的财政压力，而与此同时，一些地方还因为留成比例小而缺乏组织财政收入的积极性。[7]于是，1988年7月，国务院又出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，决定对原有的包干办法进行改进，在1988—1990年期间，中央针对不同地区情况开始分别推行“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”等形式的包干办法。[8]尽管存在各种各样需要改进的问题，但“分灶吃饭”发挥的重要作用不能否认，对于原有的过于集中的管理体制的打破是这一改革最重要的意义所在。

　　（二）中央政府在财权下放中的财政困境

　　20世纪80年代，中国经济焕发出巨大的生机与活力，放权调动了地方政府的积极性，带动了一个新的竞争体系的形成，“分灶吃饭”后地方政府获得了前所未有的收支权限以及自主安排经济发展的权利。这一时期很多地方特别是东部沿海地区的财政收入迅速增长，有的省份甚至在短短的十余年间翻了几番。然而，在“分灶吃饭”改革举措逐步推进的过程中，中央与地方之间财政分配方式的调整并没有给中央政府带来足够的财政收入，相反，中央政府的财政汲取能力呈下降趋势。

　　关注同一时期的地方财政统计数据，可以发现在这一时段内尽管在改革的推动下各地经济大都有不错的表现，但地方政府上解中央的财政资金没有同步增长，有的省份甚至出现了大幅度下降。1979年，北京市上解中央财政支出占其财政收入总额的比重为63.4%，1993年，该比重下降至41.9%。[9]1979年，上海市上解中央财政支出规模为150.4亿元，1993年下降至105亿元，但同期上海市的财政收入却由1979年的172.7亿元增长为1993年的242.3亿元。[10]北京、上海历来是重要的财政收入上解省份，而对于经济发展状况相对差一些的省份，同样存在着上解支出缩减的问题，只不过表现形式稍有差异。从20世纪80年代中期开始，中央财政一直面临着入不敷出的局面，需要依靠发行货币和借债来维持。[11]同时下降的还有中央财政收入占国内生产总值的比重。就规模而言，1979年我国中央政府财政收入占国内生产总值的5.64%，随着放权改革的推进，这一比重有所上升，在1984年一度达到9.14%，但此后开始逐步下降，在1993年低至2.68%。这必然在一定程度上影响中央政府的权威和调控宏观经济以及调节收入分配的能力。20世纪70年代末直至90年代初，中国经济由于改革的推进而保持着快速的增长，但中央政府财政收入的增速却因“放权让利”不可同日而语。

　　二、里程碑式的分税制：财政分配制度框架的初步确立（1994—2003）

　　1994—2003年是改革开放后央地财政关系调整的第二阶段，在确立了社会主义市场经济体制的改革目标和完善税制的基础之上，中央开始全面推行分税制，这次改革具有里程碑式的意义，给中央与地方财政关系奠定了一个基本稳定的制度框架，使之不再像以往一样频繁调整和改变。财政收入的集中使中央政府迅速摆脱了收不抵支的困境，而财政支出责任并没有相应地集中于中央，因此分税制实行后地方政府的财政支出压力不断增长。

　　（一）从“分成”“分灶”到“分税”：一条“渐进式”的改革路径

　　中央政府持续得不到缓解的财政压力是分税制改革出台的重要原因之一，这是许多研究者的共识。从实践结果来看，财政包干体制在财政收入的分配上显然过于向地方倾斜，以致中央政府长期收入增长远低于支出需求，财政赤字规模不断增长，这不仅制约了中央政府的调控能力，也必然增加中央的债务依存度和财政运行风险。改革势在必行，分税制是改革的方向，作为财政包干制与分税制之间的过渡，中央政府在20世纪90年代初期一度推行分税包干制。分税包干制探索的重点在于根据税种重新划分中央固定收入、地方固定收入、中央与地方的共享收入以及共享收入的分享比例。1992年，中央决定选取辽宁、天津、青岛、浙江等9个省市进行分税制试点。

　　1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出要将地方财政包干制“改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，同时“实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度，以调节分配结构和地区结构”。[12]12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》[13]正式出台，分税制改革的核心内容是“根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系”。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的具体内容主要涉及四个方面：其一，明确中央与地方的事权及支出责任；其二，按税种划分中央与地方的收入，明确区分“中央税”“地方税”以及“中央与地方共享税”。其三，建立中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。其四，加快推进国有企业利润分配制度、统一企业所得税制、改进预算编制等配套改革。

　　从“分成”到“分灶”再到“分税”，这一改革路径并不是跳跃式的，我们甚至可以从中看到财政管理体制变革进程中的“路径依赖”。在计划经济时期，中央政府与地方政府之间对财政收入采取过固定比例分成、分类分成、总额分成、增收分成等多种形式。尽管对财政收入的分割以分类、分成等方式为主，但也尝试过财政“包干”的办法，比如1971—1973年间推行的财政收支包干体制，1974—1975年间推行的地方财政支出包干、收入留成比例固定的体制以及1977年在江苏启动的“固定比例包干”改革试点。也就是说，在20世纪70年代就已经不止一次地尝试财政包干，这实际上为改革开放初期开始推行的“分灶吃饭”积累了经验。

　　而以财政包干为主体的“分灶吃饭”，也开始了在中央与地方之间划分税收收入的探索。1980年开始的“划分收支、分级包干”本身已经将一些税种在中央与地方之间进行了一定程度的划分，比如关税收入属于中央财政的固定收入，而盐税、农牧业税、工商所得税、地方税等均属地方财政固定收入。在两次利改税改革完成后，1985年的财政管理体制改革尽管延续了之前的财政包干体制，但中央与地方财政收入的划分与税种设置之间有了更为密切的联系。到1994年才开始实行分税制，一个重要的原因在于20世纪80年代我国的税种设置一直在调整和进行当中，税制的完善是实行分税制的一个基本前提。从“分成”到“分灶”再到“分税”，是一条“渐进式”的改革路径。

　　（二）分税制改革的积极意义与改革后地方政府的财政压力

　　分税制改革适应了社会主义市场经济体制的要求，在制度层面上规范了中央政府与地方政府的财政关系。“分税制”改革的积极意义主要体现在两个方面：其一，从这时起，不论是中央政府还是地方政府，对于财政收入的分割方式都有了一个相对稳定的预期。梳理新中国成立以来财政管理体制的变化，可以看到中央与地方之间的财政关系经历过很多次调整，为了能够不断地完善和及时改进，从计划经济时期直至改革开放初期，新的财政体制在出台时都会规定执行时间，多为“一年一变”“三年一变”或“五年一变”，央地之间一直处在频繁的博弈当中，但“分税制”的确立与推行为一个长期的、稳定的制度框架的形成奠定了基础，尽管在分税制推行后关于不同税种的分享比例也在调整当中，但基本的制度框架没有改变。其二，实施分税制之后中央政府入不敷出的局面迅速得到缓解。1993年，中央财政收入占全国财政收入22%，全面推行分税制的1994年当年，中央财政收入占全国财政收入的比重就跃升至55.7%，此后一直居高不下，从1994年到2010年的十余年间，只有1996年、1997年、1998年三年该比重在49%左右，其余年份均保持在50%以上。一方面是财政收入汲取能力的提升，而另一方面财政支出却并没有随之发生相应比例的增加，这从根本上改变了中央政府财政收入难以实现有效增长的局面。分税制施行后，中央政府的转移支付规模逐年增长，中央政府在调控经济以及平衡区域之间发展的能力随之增强。

　　尽管分税制改革的推行具有重要而积极的意义，但在实践过程中也并非尽善尽美，也带来了一些新的问题，其中最主要的一个就是由于财政收入向中央的快速集中，使地方政府面临着越来越大的财政压力。如果说在分税制推行之前中央政府由于不断下放财权而面临收不抵支的财政困境，那么在分税制实行之后，这种收不抵支的财政困境部分地转移给了地方政府。因为就操作层面而言，分税制改革的重点在于明确中央与地方之间财政收入的分享规则，其带来的最大变化主要体现在财政收入在中央和地方分配比例的调整上，但是，分税制几乎没有具体涉及中央与地方财政支出责任的调整。在1994年之后，地方政府所承担的支出责任和以往相比并没有明确减少，所以在财政收入相对下降的背景下，地方政府面临的财政支出压力日益增加。

　　三、“公共财政”与“现代财政制度”构建：2004年以来的中央与地方财政关系

　　2004年以来的“公共财政”体系和“现代财政制度”建设阶段应该被视为改革开放以来央地财政关系调整的第三阶段，在社会主义市场经济体制日益完善、推行“反哺”政策、着力破除工业化初期形成的城乡二元结构的大背景下，推进基本公共服务均等化成为中国政府最重要的目标之一，中央与地方的财政关系开始围绕着推进基本公共服务均等化的目标进行调整和转变。

　　（一）“公共财政”的核心特征与作为公共服务供给者的政府

　　财政体制的改革是经济体制变革的一个重要构成部分，在构建社会主义市场经济体制的过程中，中国政府逐渐提出了要与之相适应的“公共财政”框架的目标。新世纪以来对于“公共财政”体系建设的强调和推进有两个不同于以往的背景：一是经过所有制结构的调整、市场体系建设的全面展开以及宏观调控体系、社会保障体系的健全和完善，中国在世纪之交初步建立了社会主义市场经济体制。二是“工业反哺农业、城市支持农村”理念的提出与贯彻。和以往相比，不论是社会主义市场经济体制，还是“反哺”政策的推行，都将更为突出和强调政府作为公共服务供给者的角色。

　　就财政管理体制的改革而言，“公共财政”体系以及后来不断被强调的“现代财政制度”的建设过程中没有明显的转折点，这是一个不断推进的过程，但为什么在本文的讨论中继1994年分税制改革之后，笔者选择将2004年作为一个新的起点，原因在于“工业反哺农业、城市支持农村”的提出标志着中国资源配置和财政收支进入了一个新的调整时期，着力破除工业化初中期的城乡二元结构，逐步消除以往由于城乡之间、区域之间发展不均衡而造成的不同地区在公共产品和服务供给方面存在的差异，力求实现基本公共服务的均等化成为中国政府一个重要的努力方向。这意味着具有鲜明的民生导向是“公共财政”的核心特征之一。

　　在澄清了“公共财政”的重要特征与目标之后，我们更为关切的是这些因素究竟会为中央与地方之间的财政分配关系带来何种影响。对于政府基本公共服务供给职责的强调意味着政府必须担负更多的支出责任，在财政支出中担负的责任与其掌握的财政收入不相匹配恰恰是分税制改革后地方政府面临的主要问题。地方财政收入在全国财政收入中所占的比重长期低于地方财政支出在全国财政支出中所占的比重，由此带来的地方政府的财政支出压力在一定程度上必然会影响地方政府对于一些公共服务和公共产品的供给。2006年的“十一五”规划纲要就提出，要“按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权”[14]。从中共十七大报告、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，我们都可以看到对于中央和地方“财力与事权相匹配”原则的强调，这些原则需要在日后的改革实践中逐步落实。

　　（二）“现代财政制度”框架下的财政事权与支出责任：2012年以来的改革重点

　　中共十八大以来，财政体系建设中最重要的内容之一就是逐步对中央政府与地方政府的财政事权和支出责任作出科学清晰的界定，进而对财政资源进行合理的配置，以切实减少地方政府的财政支出压力，确保基本公共服务与公共产品的有效供给。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第一次提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财税体制改革的方向是“建立现代财政制度”，在这一过程中，国家将“适度加强中央事权和支出责任”并“建立事权和支出责任相适应的制度”。中央与地方财政关系的合理构建被提升到了一个新的高度，这不仅是“现代财政制度”的核心内容，同时也是“推进国家治理体系和治理能力现代化”不可或缺的组成部分。2014年7月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，对于中央与地方政府间事权与支出责任的合理划分仍然是方案的重点之一。此后的几年中，中央相继出台了一系列与央地之间的财政关系密切相关的重要文件。

　　改革沿着两个方向推进，一方面是逐步完善中央政府的转移支付并适度调整税收收入在中央与地方之间的分享比例，另一方面是逐步细化和明确中央与地方的支出责任，从收和支两个角度去解决地方政府在分税制改革以后一直面临的财政压力和在公共服务供给方面存在的缺陷。在实行分税制之后，中央政府的转移支付在均衡区域发展、缓解地方财政压力特别是中西部地区的财政压力方面发挥了重要作用，但也出现了转移支付结构不尽合理、专项资金由于分散而不利于资源的整合利用以及配套要求给地方造成更大的财政压力等诸多问题。2014年12月，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》出台，本着“使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接”的原则，《意见》提出了优化转移支付结构，增加一般性转移支付的规模和比例，从严控制专项转移支付，规范专项转移支付资金的分配和使用，取消地方资金配套等多项要求。强调“强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责”。

　　2016年4月，国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。“保障地方既有财力”“适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例”“重点加大对欠发达地区的支持力度，推进基本公共服务均等化”均是该方案遵循的基本原则。按照方案要求，增值税将作为中央和地方的共享收入，“中央分享增值税的50%”，“地方按税收缴纳地分享增值税的50%”。这一规定大幅度降低了以往中央在增值税收入分享中的比重，从而减少了“营改增”给地方财政带来的损失。

　　同年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，明确了中央与地方财政事权划分的改革方向：一是“适度加强中央的财政事权”，二是“保障地方履行财政事权”，三是“减少并规范中央与地方共同财政事权”，并提出了一个具体的时间表。此后不久，2017年1月，国务院就印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，规划中提出了“十三五”时期国家基本公共服务清单以及在公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生等基本公共服务领域在2020年应当达到的主要发展指标。

　　2017年中共十九大报告进一步强调“加快建立现代财政制度”，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。从政策层面来看，十九大以来关于中央与地方财政关系的改革方案日趋具体和可操作，政府开始根据不同的领域来划分中央与地方财政的事权和支出责任。2018年1月，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这一方案最核心的内容如下：其一，方案明确将义务教育、学生资助等八类18项基本公共服务纳入“中央与地方共同财政事权范围”。其二，制定义务教育公用经费保障、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务等9项基本公共服务保障的国家基础标准。其三，方案针对共同财政事权范围内的18项基本公共服务明确提出了不同档次的中央与地方分担比例，以共同履行和承担支出责任。2018年7月，《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》由国务院发布，方案对公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面的一些重点领域属于中央财政事权还是中央与地方共同财政事权进行了明确，并进一步明确了不同地区财政在这些支出中所应担负的不同比例。与2018年1月国务院发布的改革方案相一致，对于边疆少数民族地区以及经济相对欠发达地区，中央在其基本公共服务支出中担负的比例明显更高。

　　已经出台的改革方案加大了中央政府的支出责任，而中央财政在各类基本公共服务供给中担负比例的提高既有助于基本公共服务供给现状的改善和各地区之间的均衡，同时也将直接缓解地方政府的财政压力。中央与地方财政事权和支出责任的清晰划分促进了基本公共服务与公共产品更好地供给，而从更高的层面而言，政府间财政关系的日益规范是形成科学的国家治理体系的基础，也是不断提高国家治理能力的有效手段。

　　（三）重塑央地财政关系的困难、挑战与展望

　　不论是讨论中央与地方的财政关系，还是从中央与地方关系角度关注“公共财政”体系和“现代财政制度”建设，地方政府财政的收与支都是研究者不能回避的落脚点。尽管已经取得了相当多的成就，但仍然面临着一些问题和挑战。

　　从地方政府财政收入的角度来看，如何增加并规范地方政府的财政收入仍任重道远。2011年，中央财政收入占全国财政收入的比重开始低于50%，但直到2017年，一直维持在45%以上，这一比重远高出中央财政支出占全国财政支出的比重。前文已经提及，在很长的一段时间内，预算外收入成为缓解地方财政压力的一个重要来源。1997年以后，地方预算外资金收入在全国预算外资金收入中所占比重一直保持在90%以上，从分税制改革直到2007年，地方预算外资金收入呈上升趋势，2007年高达6289.95亿元，2007年后才稍有下降。“公共财政”与“现代财政制度”的内涵十分丰富，但其中不可缺少的一个要素是不断规范财政收入的运行方式并提升财政透明度，“预算外资金”是改革重点。2010年6月，财政部下发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，地方各级财政部门要按照国务院规定，在2011年1月1日以前将全部预算外收入纳入预算管理。2015年1月起，我国开始施行经过修改的《中华人民共和国预算法》，按照法律要求，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，不论是中央政府还是地方政府，当然都被包括在内。财政政策以及从中央到地方各级政府预决算的公开是改革的方向，这无疑对地方政府的收入管理提出了更高的要求。

　　从地方政府财政支出的角度看，地方政府一直在财政支出中扮演着至关重要的角色，2009年开始，地方财政支出占全国财政支出的比重达到80%，自2012年起，甚至连续多年保持在85%以上。中央本级支出在全国财政支出中所占的比重过低实际上已经影响到了一些基本公共服务的供给，对于部分基本公共服务支出责任的下放限度仍值得探讨。从目前出台的改革方案来看，相当一部分基本公共服务属于中央与地方共同的“财政事权”，在支出责任的履行中，中央与地方分担比例的合理与否以及如何确保财政资金的有效使用可能还需要在实践过程中不断地摸索和完善。同时，随着经济社会的发展，当一些新的公共服务需求和新的问题出现的时候，比如“反哺”战略实施后农村的教育、医疗、社会保障等问题的亟待解决，比如近两年由于高度强调环境保护而对地方经济产生的冲击以及带来的财政压力等，中央与地方之间仍需探索更好的协调和分担机制。

　　另一个更深层面的问题关系到中国政府财政支出的偏好。从计划经济时期开始，由于赶超战略的实施，不论是对中央政府还是对地方政府来说，经济增长都受到了高度重视，这与中国特定的发展阶段有关，因此这并不是一个单纯的财政问题，还部分地取决于政府职能以及政府在社会经济发展过程中所发挥作用的转变。尽管我们已经不再是原来的“建设型财政”，政府对于国民经济运行也由计划经济时期的直接介入转为改革开放后的间接调控，但基本公共产品与公共服务供给的改善与地方政府的参与及投入力度密切相关，然而，在目前或者至少是过去相当长的一个时期内，经济发展是考量地方政府政绩最重要的指标之一，而“短期内无法‘兑现’为经济增长”的公共产品与公共服务并不能引起地方政府足够的重视。[15]直到今天，这一问题都没有得到彻底的解决，一些地方政府依然存在对生产性投入的偏好。而同时，迄今为止的改革主要是理顺中央与省级政府之间的财政关系，省以下财政体制的改革和规范则仍在探索之中。

　　四、结束语

　　总体而言，改革开放以来中央与地方财政关系经历了“分灶吃饭”、分税制以及在“公共财政”和“现代财政制度”框架下明晰政府间事权与支出责任三个阶段。梳理改革开放以来的中央与地方财政关系，有三个转变最值得关注：其一，中央与地方财政关系的转变是一个不断制度化的过程，尽管仍有诸多需要不断完善之处，但制度框架的日益明确却使中央政府与地方政府对彼此的财政权责都有了更为稳定和长远的预期，这是改革开放以来财政管理体制改革中最为重要的成就之一。在制度化的过程中，中央与地方政府的财政权责日益清晰，两者之间不再是一个彼此缺乏稳定预期、需要不断讨价还价的博弈关系，中央与地方的财政运行也日趋规范。其二，中央与地方财政关系由重点侧重于财政收入的划分到逐步转向财政支出责任的明确，而对于各级政府支出责任的强调本身即是对政府作为公共服务供给者角色的强调。其三，财政管理体制的转型是与政府职能的转型相同步的，前者是后者的一个载体和映射，从国民经济运行的直接主导者到社会经济的间接调控者，再到公共服务的供给者，政府职能在改革开放过程中的转变决定了中央与地方财政关系必然随之发生变化。

　　我们正由以往的生产建设型财政逐步向服务型财政迈进，对于和民生相关的基本公共服务的投入逐步增加。在推动这一转型的过程中，衡量中央与地方财政关系是否合理的一个重要标准就是新的财政分配方式是否有利于中央以及地方政府更加公平有效地提供那些和经济社会发展密切相关的公共产品和公共服务。同时也应当看到，财政体制的变革内生于经济体制和经济发展阶段，因此财政体制的改革并不是一个可以孤立推进的过程，中央与地方财政分配关系的调整还会受到其他因素的影响。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所副研究员）

　　[1]　财政部综合计划司编：《中国财政统计（1950—1985）》，中国财政经济出版社1987年版，第16页。

　　[2]　财政部综合计划司编：《中华人民共和国财政史料·第一辑·财政管理体制（1950—1980）》，中国财政经济出版社1982年版，第206—208页。

　　[3]　财政部综合计划司编：《中华人民共和国财政史料·第一辑·财政管理体制（1950—1980）》，中国财政经济出版社1982年版，第214页。

　　[4]　《国务院关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，参见国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编》第6卷，中国法制出版社2005年版，第62页。

　　[5]　国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编》第7卷，中国法制出版社2005年版，第49—50页。

　　[6]　王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，中国财政经济出版社2009年版，第241—242页。

　　[7]　王丙乾：《中国财政60年回顾与思考》，中国财政经济出版社2009年版，第243页。

　　[8]　国发〔1988〕50号，《关于地方实行财政包干办法的决定》。

　　[9]　北京市地方志编纂委员会：《北京志·综合经济管理卷·财政志》，北京出版社2000年版，第396页。

　　[10]　上海通志编纂委员会编：《上海通志·第5册·第二十四卷》，上海人民出版社、上海社会科学院出版社2005年版，第3284、3270页。

　　[11]　数据参见楼继伟主编：《新中国50年财政统计》，经济科学出版社2000年版，第79—80、158—159页。

　　[12]　《十四大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第462页。

　　[13]　国务院法制办公室编：《中华人民共和国法规汇编》第11卷，中国法制出版社2005年版，第152—154页。

　　[14]　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006—2010）规划纲要》，《人民日报》2006年3月17日。

　　[15]　周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。