党的十九大强调：基层党组织要“以提升组织力为重点，突出政治功能”，并要求把基层党组织建设成为“宣传党的主张、执行党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的战斗堡垒”[1]。政治功能一直是基层党组织的核心功能，特别是改革开放之初，领导体制改革实现了基层党组织政治功能的回归。在改革开放的不断深化过程中，如何发挥政治功能就成为基层党组织探索的一个重要问题。

　　一、恢复发展阶段：以领导体制改革为重点，实现政治功能回归（1978—1990）

　　新中国成立以后，中国的领导体制沿用革命战争期间的经验，并借鉴苏联模式，实行高度的集中统一，并采用与之配合的行政命令和指令性计划管理体制。这种领导体制反映在基层上，就是党组织承担一切权力，形成“超政治”组织。在国民经济恢复时期，这种领导体制发挥了举足轻重的作用，但随着国民经济的恢复以及经济建设的进一步展开，“管得多，管得死”这种弊端开始显现，特别是改革开放的序幕拉开后，党的中心任务重新确定为社会主义现代化建设，就要求领导体制进行改革，由此也开启了基层党组织政治功能的回归之路。

　　（一）变革领导体制，提高基层党组织政治领导水平

　　改革过程中，基层党组织功能定位的转变，成为政治功能回归的关键。1978年3月，邓小平指出：“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、发展、政策的贯彻，调动各个方面的积极性。”[2]这一论述明确了基层党委的地位和定位，即政治上的领导，主要是保证政治方向、保证政策落实、调动各方面积极性三个方面的内容，明晰了基层党组织的职能，调整了以往“眉毛胡子一把抓”的状况，为基层领导体制改革奠定了思想基础。此后，基层党组织功能定位逐渐实现转变，并以党内法规的形式固定下来。党的十二大党章中，就对企事业单位基层党组织的领导地位进行了探索，并规定机关单位中的基层党组织“不领导本单位的业务工作”。党的十三大党章在此基础之上，对基层党组织进行了更为细致、也更为明确的分类定位，把企业和行政首长负责制的事业单位定位为“保障监督”，而将未实行行政首长负责制的事业单位定位为“领导本单位工作”。对于基层党组织功能分类定位经历的这段探索，为基层党组织政治功能的回归奠定了基础。

　　（二）调整组织设置，夯实政治功能实现的组织基础

　　通过调整基层党组织设置来夯实政治功能的组织基础，这一时期主要发生在人民公社体制解体后的农村和“三资”企业。在农村基层党组织调整组织设置中，主要有三种：一是村党支部由原来的按生产大队设置改为按行政村设置。1985年，农村人民公社体制被废除，全国完成了撤社建乡任务，农村基层党组织用行政村设置党组织，取代了生产大队的设置方式，并在十三大党章中以党内法规的形式确定下来。二是在农村的新经济联合体中设立党支部。在乡镇、农村改革开放过程中，迅速兴起了乡镇企业和村企业，为实现对这些企业的领导，1986年出台了《关于调整和改进农村中基层组织设置的意见》，要求兴起的经济组织中三人以上均要建立党支部。三是在外出务工的流动党员中设立党支部。改革开放进程中，农村出现大量流动的党员，为规范管理，要求在农民工流动党员人数相对集中的地方设立由所在乡镇或村党组织领导的流动党员党支部。此外，对于新兴起的“三资”企业，党支部也在其中生根发芽。在经济发展的最前沿建设党支部，成为改革开放之初缓解党员和企业矛盾的重要桥梁，通过设立党支部帮助党员正确认识外方人员、自觉抵制资产阶级思想和生活方式的侵蚀。实践中，农村和“三资”企业中党组织的调整设置为夯实政治功能提供了组织基础。

　　（三）加强政治教育，转变政治功能实现方式

　　改革开放后，基层党组织政治功能主要依靠思想政治教育以及党员的模范带头实现，用以取代简单粗暴的行政命令和运动。利用思想政治教育团结群众、凝聚力量是中国共产党的传统和优势，然而，在社会主义现代化探索过程中，大量的行政工作导致细致的思想政治教育被忽视。1980年1月，邓小平在干部会议上就如何改善党的领导问题指出：“共产党实行领导应该通过什么手段？是用这种组织形式，还是用别的办法，比如共产党员的模范作用，包括努力学习专业知识，成为各种专业的内行，并且吃苦在前，享受在后，比一般人负担更多的工作。”[3]所以，要实现政治功能的回归，思想政治教育这一有效方法也必须重新捡起来。而为解决改革过程中政治工作和生产经营出现的“两张皮”状况，中共十三届三中全会通过的《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》，对企业中思想政治教育工作进行了摸索，要求加强对党员干部的教育，发挥党员的模范及宣传作用，要求干部职工进行政治路线、政策的学习，保证政策的落实，要求充分发挥各类基层组织密切联系群众、了解群众，做好群众思想政治和群众工作。

　　二、改革创新阶段：以纠偏为突出特点，重振基层党组织政治功能（1990—2002）

　　在改革开放进一步推进中，一些人对基层党组织政治功能的认识走向另一个极端——淡化基层党组织地位，甚至是否认和取消基层党组织。1989年春夏之交的政治风波，暴露出党的建设和思想政治工作在空喊口号中被削弱了，也展示出党员队伍中存在不少问题。此外，面对东欧剧变、苏联解体，许多社会主义国家的基层党组织的战斗力被大大削弱，“党组织从党中央到地方都变成了‘空头司令’，失去了基础”，江泽民对此进行了深入的思考，指出：“必须加强党的基层组织建设，把党的战斗力建立在基层党组织的基础之上。”[4]

　　（一）结合基层新的特点，重新定位基层党组织

　　正确认识基层党组织地位、准确实现功能定位是新形势下基层党组织政治功能得以实现的首要任务。为增强基层党组织的凝聚力、战斗力，1989年8月，中央召开的全国组织部长会议，江泽民强调：“党是政治领导核心，离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的……没有广大基层党组织战斗力的发挥，最后，我看我们全党的战斗力就是空的。”[5]这就明确了基层党组织是不可或缺的，是构成党的领导的重要组成部分。随后召开的中央政治局会议通过了《中共中央关于加强党的建设的通知》，明确规定基层党组织在企业、高校中处于政治核心地位，全面领导思想政治工作，在农村中发挥核心领导作用，针对企业党组织，明确其地位和任务，即：加强自身思想、组织、作风建设，领导思想政治工作，保证、监督政策的执行，党委对企业重大问题要参与讨论并提意见，并全心全意依靠工人阶级。显然，这些功能大都是政治上的，对于克服基层党组织的软弱涣散发挥了重要作用。此外，十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》更是从战略高度对各类基层组织中如何实现其功能进行了更为细致深入的阐述，明确“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，担负着直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线方针政策落实到基层的重要责任”，要“紧紧围绕党的基本路线，为党的中心工作服务”。[6]总之，在总结经验的基础上，进一步明确了基层党组织的定位，表明党中央对基层党组织规律的认识以及政治功能的把握达到了一个新的高度。

　　（二）严格党员队伍管理，突出党员的政治标准

　　党员队伍管理是基层党组织的基本职责，也是党员发挥模范带头作用、实现基层党组织政治功能的根本手段。在改革开放新阶段，伴随着市场经济体制的确立，党员的数量不断增加，新老党员不断更替，结构也发生了深刻的改变。另一方面，党员的流动性逐渐增强，而拜金主义、个人主义等腐朽思想从各方面开始腐蚀着党员干部的头脑，不仅增加了党员教育管理的难度，更要求党员队伍管理要从严。这一时期提出了从严治党的思想，主要通过严格党员队伍的教育和管理来加强战斗堡垒，这在《中共中央关于加强党的建设的通知》中有详细阐述，主要是要求严把入党关口、严格党内生活、严格管理、严格纪律、严格监督；为纯洁党的队伍，认真清除腐败分子；以提高党员素质和党性为目标，发挥党员先锋作用，以严格党员政治标准，即：是否树立坚定的马克思主义信仰，是否坚持全心全意为人民服务，是否严格按照党章对自身进行约束，以此进一步改进党员教育和管理工作。

　　（三）为基层党组织政治功能的发挥提供制度保障

　　改革开放初期，邓小平就重视制度建设，对基层党组织的制度建设进行了探索，出台了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《中外合资、合作经营企业中方职工思想政治工作暂行条例》等一系列法规。经过多年经验的积累和试点，基层党组织制度建设拥有了较为丰富的经验，与此同时，面对改革开放的深入，市场经济的发展对基层党组织制度化的要求更高也更全面。因而，相继出台了各类基层党组织的工作条例，如《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等，并进一步对外商投资企业、“两新”组织等新兴产业中的党组织政治功能进行了进一步探索。运用法规对基层党组织的地位以及功能进行了详尽的说明，为基层党组织政治功能的发挥提供了更为可靠的制度保障。如在机关基层组织中，对党组织发挥战斗堡垒作用、密切联系群众以及政治组织等政治功能进行了说明，为政治功能的发挥提供了制度性的引导。

　　三、巩固深化阶段：以社会整合为侧重点，发挥基层党组织政治功能（2002—2012）

　　进入21世纪，基层党组织的发展要适应党的建设伟大工程，必然要在改革和创新中不断发展、不断完善。党的十六大强调：党的建设以提高执政能力和先进性为主线，基层党组织要围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，提高凝聚力和战斗力。[7]作为党全部工作和战斗力的基础，基层党组织也在提高执政能力建设和先进性建设中实现着其政治功能，主要表现为基层党组织的功能定位更为清晰明确，不断加强党员党性修养提高党员政治觉悟，以及优化运行机制，进一步贯彻党的群众路线。

　　（一）适应基层党组织的新要求，调整功能定位

　　为适应党组织自身的发展以及形势的变化，党的十六大报告在原有任务的基础上，对基层党组织的定位增添了“贯彻‘三个代表’重要思想的组织者、推动者和实践者”要求。基层党组织始终围绕党的中心工作，抓住主要矛盾，才能保障党的路线得以贯彻；只有发挥基层党组织领导基层社会全局、协调各方的功能，才能坚持党的全面领导；只有不断扩大基层党组织的覆盖面，才能为与群众沟通提供基础；只有强化基层党组织的功能，才能实现基层党组织的凝聚力、吸引力以及战斗力。对此，基层党组织围绕着发展加强执政能力建设，对大批党员开展了先进性教育，不断推进基层党组织的覆盖面，大量发展起来的城市中街道、社区以及新农村中的党建工作得到了加强。党的十七大进一步提出：要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。[8]强调构建和谐社会须要求基层党组织团结带领群众、密切联系群众，社会主义和谐社会的实现必须依靠群众的广泛参与。

　　（二）加强党员的党性锻炼，提高政治觉悟和政治能力

　　提高党员干部的政治觉悟和政治能力是基层党组织发挥政治功能的一个重要方面。党的十六大以后，开展了党员先进性教育活动，以加强党员的党性锻炼，主要体现在三个方面：一是紧紧抓住理论武装党员干部的头脑，“用马克思主义武装全党，是我们党永葆先进性的根本保证”[9]。由此展开对马克思主义中国化最新成果，即“三个代表”重要思想的学习，以及对党员进行党的传统作风、社会主义核心价值观体系的教育。二是重视党章对增强党员意识的重要作用，强调唯有学好、守好、护好党章，才能引导党员不断加强自身党性修养，才能发挥出党员的先锋模范作用。三是抓住党的宗旨，坚持立党为公、执政为民，要求党员“关心群众疾苦，体察群众情绪，努力运用说服教育、示范引导和提供服务等方法”[10]领导群众、组织群众、做好群众工作。胡锦涛对此次教育活动成果给予了肯定，认为活动不仅是对党员的教育，也实现了基层党组织的巩固，关键是与群众形成了更为密切的关系。党的十七大进一步开展了创先争优活动，实现了对前期成果的巩固。党员党性得到锻炼，基层党组织政治功能也实现了进一步的发挥。

　　（三）优化工作运行制度机制，有效发挥党组织利益表达与综合功能

　　党的十六大召开后，基层党组织以改革创新的精神，对自身的组织架构和工作机制进行了探索，为有效实现利益表达与综合功能发挥了重要作用。在工作运行机制上，首先是对组织的联系机制探索，建立起党组织、党员及群众三个主体之间的联系。一方面党组织与党员密不可分，另一方面，群众与党员之间也通过帮扶机制、评议机制等保持着紧密的联系，这为党群之间矛盾的化解起到了关键作用。其次是运用党建联建机制，发挥基层党组织与各类社会组织的协调作用，通过整合和协调，处理好不同阶层之间的矛盾。再次是创新利益表达机制，基层党组织通过转变工作作风，畅通利益表达渠道和结果反馈通道，如信访制度，了解群众的冷暖和需求，反映群众的声音，解决群众最为迫切的问题。总之，这些工作运行机制的创新对于基层党组织掌握群众的利益诉求、解决群众需求发挥了重要的作用。

　　四、党的十八大以来：以全面从严治党为重点，强化基层党组织政治功能

　　改革开放以来，政治功能的回归对加强基层党组织建设发挥了重要作用，党的建设也在调整中取得了重要成效。然而，不能否认的是，基层党组织政治功能在发挥过程中依然存在不足，如经济服务、政治引导等功能上还不够充分，部分党员理想信念不坚定，以公谋私等，这些矛盾制约政治功能的发挥，也影响了党的政策方针的落实。党的十八大以来，党中央作出全面从严治党的战略部署，不仅从严，更要求全面，因此延伸至基层党组织当中，在全面从严治党中基层党组织政治功能得到了进一步实现。

　　（一）以服务强化政治功能，在服务中提高党的领导水平

　　党的十八大作出加强基层服务型党组织建设的重大部署，其功能定位由领导型转向了服务型，这并非放弃领导地位，相反，是通过服务强化其领导地位。“服务型”的提出不是空穴来风，而是对十七届四中全会中提出的“健全服务群众制度和各地建设服务型政府”的发展。实践中，多元化的社会组织也希望基层党组织发挥有效的服务功能而非管理。因此，2014年5月出台了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，要求以人民的要求为标准，“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”。依靠基层党组织服务功能的发挥，解决群众的困难，强化基层治理，在服务中加强党的执政能力。与此同时，习近平也强调：不能把基层党组织建成单纯的服务组织，关键还要有政治功能的发挥。党的十九大报告中特别强调：基层党组织要以提升组织力为重点，突出政治功能。基层党组织政治功能与服务功能二者是辩证统一、密不可分的。一方面政治功能是政党的基本功能，另一方面，作为中国共产党的宗旨，全心全意为人民服务也是其根本要求，因此，两者是不能够割裂开来的，统一于基层党组织的实践当中。

　　（二）围绕党组织自身建设，严格基层党组织的生活制度

　　全面从严治党要求治党范围全面、内容从严，延伸至基层，构建起良好的政治生态。党的十八大以来，全面从严治党不断加强党自身建设。作为政党政治功能实现的基本载体，基层党组织落实全面从严治党不仅对其服务水平的提高以及领导的科学化有重要的作用，还是提升基层党组织政治功能的必然要求。对此，基层党组织围绕着全面从严治党的要求，以落实“两学一做”为切入点，针对基层党组织存在的“弱化、虚化、边缘化”等问题进行了探索。一是严把党员入口，坚持政治标准。党中央给予了高度重视，先后出台《中国共产党发展党员工作细则》《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》，特别强调坚持政治标准，从入党关口、程序以及纪律进行了细致说明，各地依据要求以及实际出台办法，大大提高了党员发展的质量。二是严抓党员教育，提高党性修养。通过“两学一做”学习教育，紧紧抓住理想信念教育这个根本，加强党员的理论修养，在学习中不断提高政治修养，净化党员的政治灵魂。三是严肃政治生活，提升组织力。提高政治生活质量是基层党组织的活力与凝聚力的关键，也是基层党组织政治功能的重要方面。党的十八届六中全会通过的《新形势下关于党内政治生活的若干准则》，突出强调党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，对于规范基层党组织政治生活、提升基层党组织组织力具有重要指导作用。

　　（三）坚持党的全面领导，把总揽全局协调各方落到实处

　　在中国共产党领导的议行合一政治体制中，党实行全面领导是无可厚非的，然而实践中，特别是在落实政策、决策的基层党组织中，党政关系存在的矛盾更为繁杂。改革开放以来，领导体制的改革实现了基层党组织政治功能的回归，但在基层领导中依然存在着缺位、越位、错位等问题。因此，作为党的路线的执行者、联系群众的桥梁，实现党的全面领导，理顺党组织与其他基层组织之间的关系成为迫切要求解决的问题。党的十八大以来，习近平多次强调：党委要“做到纵览不包揽、分工不分家、放手不撒手。当前不是简单地党政分开或党政合一，而是要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫，也就是党政分工”[11]。为实现有效领导，首先是基层党组织的组织覆盖向组织覆盖、政治功能覆盖推进。近年来，不断创新组织覆盖模式，在新兴的空白领域组建党组织，强调其社会组织中的领导与协调作用，为实现全面领导奠定了组织基础。其次是加强领导班子建设，基层党组织领导班子的政治素质和执政能力高低直接影响着对基层的领导是否有效，关系着政治功能的实现。党中央明确好干部标准，即信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，并强化对领导班子成员的政治教育和训练，提高其执政本领。

　　（四）强化“抓好党建是最大政绩”理念，压实政治责任

　　政治功能的实现是基层党组织作为政党组织的本质要求，也是抓好基层党建工作的必然要求。党的十八大以来，习近平多次提出：“抓好党建是最大政绩。”基层党组织抓党建工作更需要压实责任，强化主业主责意识，切实担当起基层“领导核心”的责任，发挥出对党员的教育、管理和监督，以及对群众的组织、宣传、凝聚、服务职责，要求基层党组织有敢于担当的党员干部，更需要有坚强有力的制度压实政治责任。一方面，明确“敢于担当”是好干部标准之一，是党员干部的优秀品质，也是落实基层党组织政治功能的必需品格。另一方面，在责任机制上，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，强调落实领导班子以及党组织的管党治党的主体责任、监督责任以及领导责任等三种政治责任，“倒逼责任落实、唤醒责任意识、激发责任担当”[12]。不同地区的基层党组织基于自身的情况进行了细化，如重庆市委将国企中的党组织、书记、副书记以及党员分为四个责任主体，明确责任内容以及负面清单。总之，有职必有责，有责要担当，只有每一个基层党组织把自身职责承担起来，政治功能才能实现进一步的强化。

　　（作者为中共重庆市委党校党史专业硕士研究生）

　　[1]　《人民日报》2017年10月25日。

　　[2]　《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第97页。

　　[3]　《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第270页。

　　[4]　《江泽民思想年编（1989—2008）》，中央文献出版社2010年版，第6页。

　　[5]　《十三大以来重要文献选编》，人民出版社1991年版，第596页。

　　[6]　《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告 公报 决议 决定》（下），中国方正出版社2008年版，第537页。

　　[7]　《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告 公报 决议 决定》（下），中国方正出版社2008年版，第765页。

　　[8]　《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告 公报 决议 决定》（下），中国方正出版社2008年版，第933页。

　　[9]　《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第596页。

　　[10]　《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第372页。

　　[11]　习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第11页。

　　[12]　谷志军：《党内问责制：历史、构成及其发展》，《社会主义研究》2017年第1期。