改革开放40年来的国家治理与国家自主性建设研究[1]

　　一、国家自主性的概念界定与分析框架

　　国家自主性是指在国家核心治理体系形成的制度结构下，在国家基础治理能力产生的制度运行中，国家治理主体的自主行为超越于各种社会力量之上独立地追求和维护社会公共利益的性质和状态。

　　从历史制度主义[2]角度看，国家核心治理体系是国家治理主体做出的“制度安排”形成的“制度结构”，国家基础治理能力产生于国家治理主体推动的“制度运行”。国家自主行为主要体现于国家的政治治理、经济治理和社会治理。政治治理侧重于党和国家权力的配置，表现为党政关系、中央与地方关系的制度安排与运行。经济治理侧重于国家的产权实施能力和资源分配能力，表现为国家与产权关系、政府与市场关系的制度安排与运行。社会治理侧重于国家的社会调控能力，表现为国家与基层社会关系、政府与社会组织关系的制度安排与运行。

　　在历史环境中各种因素的影响下，国家治理主体的自主行为追求和维护社会公共利益的性质和程度出现了差异，包括追求和维护社会公共利益的“正常状态”，只追求政府机构利益、忽视甚或“掠夺”社会群体利益的“过度状态”和为社会强势利益集团所“俘获”而侵害其他社会群体利益的“不足状态”。

　　二、改革开放以来的政治治理与国家自主性建设

　　（一）党政关系：从“党政分工”到“以党领政”

　　反思“文革”的教训，邓小平在1980年的中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，指出现行体制的弊端是“权力过分集中”和“党政不分”。[3]五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国组织法》，十二届七中全会通过了《政治体制改革总体设想》，十三大对政治体制改革做出了整体规划，都贯彻党政分开原则。[4]党政分开原则在实践中体现为“党政分工”的制度安排：制定一系列党的活动规则，理顺中央内部机构之间的关系；建立干部任职期限制度和退休制度；建立中央顾问委员会制度；推行国家公务员制度，转变政府职能，进行机构和人员精简。这一时期，执政党与政府各自的功能定位更加明确，减少了机构重复和职能交叉，政党自主行为和政府自主行为的空间和方式得到了调整和规范，增强了国家自主性。但是，由于缺乏改革经验，在改革过程中也出现了不少问题，如取消政府部门中的党组导致政府部门中许多工作无法正常开展。

　　面对苏东剧变和八九政治风波的冲击，以江泽民为核心的党中央调整党政关系改革方向，从“党政分工”转向“加强党的执政能力建设”。中央做出了一系列制度安排，如《中共中央关于加强党的建设、提高党在改革和建设中的战斗力的意见》，制定了一批加强党风廉政建设的法律法规，如《中国共产党纪律处分条例（试行）》，改革纪检监察体制，中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公，中纪委在1993年5月正式向中央机关和国家机关派驻纪检监察组织。这些制度安排在一定程度上提高了各级党组织的凝聚力和战斗力，扼制了党员干部的“权力寻租”，改进了党风政风，增强了政党自主性。十五大确立了依法治国的基本方略，“党在宪法和法律内行动，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，标志着国家治理的法治化转型，有效规范了政党自主行为与政府自主行为的方式。

　　以胡锦涛为代表的党中央注重党和国家权力监督的制度建设。2004年1月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，首次把“制度建设”放在首位。2005年1月，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的实施纲要》，“推进从源头上防治腐败的制度改革和创新”[5]。十七大报告提出“要坚持用制度管权、管事、管人”[6]。十七届四中全会通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，建立“党风廉政建设责任制”。十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”。这些制度安排从权力监督层面上设定了政党自主行为和政府自主行为的空间和方式，增强了国家自主性。

　　十八大以来，以习近平为核心的党中央加强“以党领政”的制度安排。2015年12月，《中国共产党地方党委会工作条例》出台，增强了地方党组织的领导力。2015年6月，《中国共产党党组工作条例（试行）》出台，填补了党内法规的空白，推进了党组工作的制度化。十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对党的领导与依法治国之间的关系做出了一系列制度安排。十九大报告提出坚持依法治国与依规治党有机统一。十九届二中全会通过了《关于修改宪法部分内容的建议》，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，对国家主席任期、国家监察体制等做出重大改革。十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，建立健全党对重大工作的领导体制机制，深化党组织在同级组织中的领导地位，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。这一系列重大制度安排推动了政党自主行为与政府自主行为有机融合，极大增强了国家自主性。

　　（二）中央与地方关系：从“放权让利”到“规范协调”

　　1984年，中央决定改变干部管理过分集中的状况，干部管理权限由下管两级改为下管一级，扩大了下级党委、企事业单位的干部管理权，调动了地方积极性。十三大之后，中央进一步下放人事管理权给地方。随着改革开放进行，“大锅饭”财政已经不适应经济发展。1980年，中央实行了“分灶吃饭”财政体制，1985年变成了“分级包干”财政体制，地方财权得到有效扩大，地方财力快速增长，但中央财政收入增长缓慢。“中央向地方放权让利”的制度安排，扩大了地方的人事权和财政权，增强了地方自主性，但也导致中央对地方的调控能力下降，影响了中央自主性。

　　九届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院机构改革有序展开。1999年以后，省级政府和党委的机构改革展开。2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。[7]这次机构改革适应了社会主义市场经济的发展，提高了党政机关的行政效率和公务员队伍的整体素质。国务院向地方政府移交职能，在一定程度上牺牲了“条”，成就了“块”[8]，增加了“地方保护主义”行为和地方实权官员的“权力寻租”机会，地方自主性出现“过度”和“不足”。十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了分税制改革的基本原则。1993年12月《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》，标志着分税制改革全面启动。分税制改革初步建立了中央与地方财政收入稳定增长机制，但并没有从根本上解决中央与地方财政收支出不平衡状况，省以下分税制改革不完善，引发了农村的“三农”问题和城市的“土地财政”，严重损害了社会群体利益，致使地方自主性减弱。

　　十六大报告决定“建立和完善巡视制度”。2004年，《中国共产党党内监督条例（试行）》对巡视制度作了详细规定。中央对地方巡视工作的开展，既确保了中央的大政方针在地方得到贯彻执行，也扼制了地方党政领导层中的腐败行为。中央向地方下放权力产生了“地方政府自利性”[9]问题，加入WTO后要求统一市场的培育，因此中央垂直管理的力度和范围逐步加大。这有助于破除地方保护主义，但是“条块”之间的矛盾随之增多。十七大报告要求“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，“条块关系”改革进入法治化轨道，中央自主行为与地方自主行为走向制度化协调。

　　十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求党的纪律检查工作双重领导体制以上级纪委领导为主，中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，对地方、部门、企事业单位巡视全覆盖。[10]纪检检查体制改革强化了中央对地方和部门权力运行的监督。《决定》提出“建立事权和支出责任相适应的财政制度”，十九大报告提出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，十九届三中全会通过了《党和国家机构改革方案》，中央加强宏观事务管理，赋予省级以下机构更多自主权。这些制度安排促使中央自主行为与地方自主行为趋向制度化平衡。

　　三、改革开放以来的经济治理与国家自主性建设

　　（一）国家与产权关系：从“分离化”到“融合化”

　　农村土地产权从“分离”到“分置”。1980年，中央召开包产到户专题座谈会，通过了“75号文件”，家庭联产承包责任制在全国范围内迅速推广。1983年，中央1号文件正式确认了家庭联产承包责任制的合法地位。家庭联产承包责任制是一种“产权分离化”的制度安排，以“土地承包经营”的方式实现土地所有权与承包经营权的分离，把承包经营权让给农民，与农民共享土地产权收益。

　　在改革实践中，农民的土地权益常常受到地方政府、基层组织、民间权势和企业的侵蚀。中央通过颁布政策来保护农民的土地权益。1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，强调稳定农村土地承包经营权，鼓励土地使用权有偿转让。2001年12月《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，规定农户承包土地使用权流转坚持依法、自愿、有偿原则。2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民长期稳定的土地承包经营权。十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，“确保农户依法、自愿、有偿流转土地承包经营权”[11]。2004年至2008年的中央一号文件继续保护农民土地自由经营权益，倡导农业适度规模经营。十七届三中全会决定指出：“建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营。”[12]

　　2016年10月《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，强调坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权。农村土地确权登记颁证工作在全国范围内展开，土地流转管理制度逐步健全。十九大报告提出完善承包地“三权分置”制度。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，顺应了进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，适应了继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求。

　　非公产权从“稳定”到“融合”。随着家庭联产承包责任制的推广，乡镇企业异军突起。七届全国人大一次会议通过了宪法修正案，明确“私有经济是社会主义公有制经济的有益补充”，乡镇企业的合法地位得到确认。从1991年乡镇企业开始产权领域的改革，到90年代末乡镇企业采取承包经营方式的数量占到60%以上。[13]十五大后，乡镇集体企业的股份合作制改革出现了热潮。非公有制经济经过多年发展，在许多领域开始占有优势，出现了个体、私营、外资与公有制经济相互融合的混合所有制形式。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确了非公有制经济的发展方向和合法地位，促进了整个国民经济的发展。

　　国企产权从“单一”到“混合”。城市中国有企业改革呈现了不同的格局，从“扩大企业自主权”，到“推广工业经济责任制”，到“利改税”。国家对国有企业的放权让利并未触及国企产权结构，没有改变国有企业运行低效、亏损严重的局面。《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》指出国企改革方向是“建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体”。《关于“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》对大型国有企业进行“战略性重组”和“股份制改革”，推动了国有资本的优化组合和国有企业的快速发展；对中小型国有企业采取“放”的方式，允许其民营化改制。中央“抓大放小”政策在地方出现了异化，“放小”简单化为“一卖了之”，造成了国有资产的大量流失，造就了一批官商结合的暴富群体，产生了大批下岗职工。十六大报告提出深化国有资产管理体制改革的任务。2003年3月，中央、地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一人、事和资产的管理权，使国有企业真正成为独立经营、自负盈亏的市场主体。十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确国有企业改革的目标是建立现代企业制度，实现国有经济的战略性重组，这客观要求全国资本市场的充分发育。面对我国资本市场中“股权分置”[14]的先天缺陷，2005年4月，中国证监会启动了“股权分置”改革试点工作，到2006年末基本完成，全国统一资本市场初步建立，为国有企业改革提供了大量优质的民间资本和国际资本。2015年8月，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，重点内容包括：将国有企业分为公益类和商业类，采用不同考核标准；进行股权分类，提出优先股和特殊股概念；对国有企业领导人员实行分层分类管理；对国有资本实行分层管理；谨慎推进混合所有制，采取个性化实施方案；建立健全高效协同的外部监督机制；明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。[15]十九大报告提出完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，发展混合所有制经济，推动国有资本做强做优做大。

　　农村土地产权、非公经济产权和国企产权的改革表明，虽然地方自主行为在个别时期和部分领域出现只追求自身利益的“过度状态”和偏离社会群体利益的“不足状态”，但中央自主行为一直处于实现社会公共利益的“正常状态”。

　　（二）政府与市场关系：从“计划机制”与“市场机制”

　　随着家庭联产承包责任制的推行，乡镇企业的快速发展，国家在农村的资源配置方式开始从计划机制向市场机制转变。城市中开始实行价格双轨制[16]。价格双轨制既增加了国有企业的利润，又为其他市场主体提供了产品和生产资料。同时，价格双轨制也因“价格差”创造了巨大的寻租空间，引起社会公众极大不满。中央推行价格体系并轨政策，维护了市场公平和社会公正，改革继续前行。

　　随后，城市中单位体制开始解体，市场机制引入资源分配领域，医疗和住房走向市场化，也带来了社会阶层分化，贫富差距开始拉大。从1994年到2000年，农村粮食价格实行“双轨定价体制”[17]，实现了粮食的连年增产增收，保证了国家的粮食安全，但也扭曲了粮食的市场形成价格，造成了“新剪刀差”[18]现象。

　　随着社会主义市场经济发展，原有行政审批制度的弊端日益突出。2001年行政审批制度改革启动。从2002年10月到2012年8月，国务院进行了六个批次的行政审批制度改革，在一定程度上划清了政府与市场之间的边界。十八大以来国务院推进的第六批次的行政审批制度改革，是实现由市场来决定资源配置的关键之举。《关于全面深化改革的决定》将市场在资源配置中的定位由“基础性作用”改为“决定性作用”，标志着社会主义市场经济发展进入新阶段。《决定》提出“更好发挥政府作用”[19]。十九大报告提出创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用。西部大开发、东北振兴、中部崛起、京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、精准扶贫，都是国家宏观调控的重要举措。

　　国家资源配置方式从“计划机制”向“市场机制”转变，形成“市场在资源配置中起决定性作用”与“更好发挥政府作用”相结合的资源配置格局，表明国家自主行为处于实现社会公共利益的“正常状态”。

　　四、改革开放以来的社会治理与国家自主性建设

　　（一）国家与基层社会关系：从“微观管理”到“宏观调控”

　　人民公社解体后，一些地区的农民自发创建村委会，村委会出现后，职能逐渐扩大，演变成农民自我管理和自我服务的基层社会组织。1982年宪法确立了村委会作为农民自治组织的法律地位。1983年《关于实行政社分开建立乡镇政府的通知》宣告了人民公社体制解体，村委会开始在全国范围内建立。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民自治以法律形式确定下来。1998年，《村民委员会组织法》颁布实施，标志着村民自治正式进入法治化轨道。2004年，中央出台了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，成立全国村务公开协调小组，推动村务公开示范创建活动。十六届六中全会要求各级政府把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2009年3月，民政部在全国开展“农村社区建设实验全覆盖”活动。

　　十一届三中全会以后，城市居委会得到恢复。1980年，国务院重新颁布《城市居民委员会组织条例》，1982年宪法赋予居委会以法律地位，各地逐步健全了居委会的组织机构和法规制度。1989年，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织法》，居委会的组织形式日益完备，社区服务功能日益凸显。1997年，国务院授权民政部制定社区管理办法，推进社区建设。2000年，中央办公厅向各省、直辖市、自治区转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设进入全面推进阶段。九届全国人大通过了《十五计划纲要》，推动了全国社区建设进一步发展，居委会日益成长为“拾政府职能部门之遗、补市场经济之缺”[20]的多功能组织。十六大报告提出“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，推进了社区居民自治的制度创新，出现了居民直接选举、社区议事制度等新形式。

　　十七大报告把基层自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的范畴，居民自治沿着构建和谐社会的方向发展。十八大报告指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。十八大以来，以习近平为核心的党中央推动社会治理重心向基层下移，完善以基层党组织为核心，全社会共同参与的基层社会治理格局。运用市场化、法治化、智能化手段，创新城市社区管理和服务，创新农村社会治理体制机制。[21]

　　基层自治的发展完善，显示出国家自主行为的空间收缩和方式转变，国家退出基层社会微观管理领域，发挥基层自治组织作用，通过制定政策和法规引导基层自治发展，实现了国家与基层社会的良性互动。

　　（二）政府与社会组织关系：从“全面干预”到“有序合作”

　　改革开放后，中国的社会组织有了发展空间。20世纪80年代，社会组织主要以基金会形式存在。1989年以后，国务院制定《社会团体登记管理条例》，引导社会组织发展，规定成立社会团体必须提交政府业务主管部门的批准文件，然后才能在各级民政部门登记。1993年申奥期间，国家认识到了社会组织对于中国社会发展的重要性，社会组织开始快速发展。1998年，国务院发布《民办非企业单位登记管理条例》，引导社会组织有序发展。截止到2008年6月底，登记注册的社会组织总量已经超过38.6万个，其中社会团体21.1万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1392个，较1988年增长了87倍，年均增长超过40%。[22]社会组织的活动范围进一步扩大，从社会慈善、扶贫救助扩展到工商农业、教科文卫、生态环境、法律等多个领域。

　　十八大以来，中央推动“社会组织去行政化”，出台了社会组织培育扶持政策，社会组织数量呈现爆发式增长。截至2016年底，在民政部门登记注册的社会组织数量约70.2万个。中央创新监管方式和手段，积极谋划社会组织立法和修法工作。很多地方在社会组织中建立党组织，既保证了社会组织发展的正确方向，又提高了社会组织的政治地位。十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。[23]

　　社会组织的发展完善，显示出政府对社会组织管理方式的转变，从全面干预到有序合作，体现出中央着力构建党委一元领导下多元治理的社会治理格局，实现了政府与社会组织的良性互动。

　　五、结语

　　改革开放40年来，党政关系、中央与地方关系、国家与产权关系、政府与市场关系、国家与基层社会关系、政府与社会组织关系的历史性变迁，优化了国家权力的空间布局，改善了国家能力的运行方式，引起了国家自主行为的空间调整和方式规范，增强了国家自主行为追求和维护社会公共利益的能力，推动了国家核心治理体系和国家基础治理能力现代化。随着国家自主性的提高，社会公共利益得到越来越多地实现，中国共产党的执政基础日益巩固。

　　（作者为中国延安干部学院教学科研部副教授）

　　[1]　本文为2017年陕西省社会科学基金一般项目“全面深化改革中国家治理与国家自主性建设研究”（项目编号2017E007）的阶段性研究成果。

　　[2]　关于历史制度主义，可参见何浚志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社2004年版。

　　[3]　《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327、339—341页。

　　[4]　《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社1991年版，第34—47页。

　　[5]　《十七大以来重要文献选编》（中），人民出版社2011年版，第148页。

　　[6]　《十七大以来重要文献选编》（上），人民出版社2009年版，第25页。

　　[7]　《关注机构改革：全国各级党政群机关精简115万名》，搜狐网，http://news.sohu.com/75/85/news201678575.shtml。

　　[8]　［美］李侃如著，胡国成、赵梅译：《治理中国：从革命到改革》，中国社会科学出版社2010年版，第334页。

　　[9]　这里的“地方政府自利性”概念与有学者提出的“地方政府自主性”的概念相近，是指拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。参见何显明：《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑》，《浙江大学学报》2007年第6期。

　　[10]　《十八大以来中央文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第532页。

　　[11]　《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第468页。

　　[12]　《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第674页。

　　[13]　许惠渊：《乡镇企业承包经营制的进一步创新和完善》，《中国农村经济》1996年第10期。

　　[14]　何早阳、刘芳：《股权分置改革与深化国有企业改革》，《云南大学学报（自然科学版）》，2007年第S1期。

　　[15]　《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第649—650页。

　　[16]　价格双轨制是指允许国有企业在完成了国家计划限额后，在市场上以高于国家计划价格的市场价格自由销售产品和购买原材料。

　　[17]　“双轨定价体制”是指粮食价格由国家调控与市场供求相结合来决定。

　　[18]　“新剪刀差”即粮食价格的上涨远远低于农资价格的上涨，种粮收益远远低于打工收益。

　　[19]　《十八大以来中央文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第234—235、521页。

　　[20]　张登文：《我国城市居民自治60年：历程、特征与推进对策》，《新视野》2011年第3期。

　　[21]　中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第239页。

　　[22]　《我国注册社会组织总量超过38.6万个》，新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2008-10-10/153516431842.shtml。

　　[23]　习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第49页。