从卫生与健康事业发展看新中国70年的成就与经验

　　An Observation of the Achievements and Experience in Terms of Development of the Health and Well-being Cause During 70 Years Since the Establishment of People’s Republic of China

　　姚力（Yao Li）

　　姚力，女，1968年出生，中国社会科学院当代中国研究所研究员，法学博士。主要从事新中国社会史和口述史方面的研究。代表作有：专著《当代中国医疗保障制度史论》《生命叙事与时代印记—新中国15位劳模口述》《新中国的农村合作医疗》，论文《中国当代社会史研究的学术视野与问题意识》《中国共产党医疗保障制度的探索与经验》《试论口述历史对中国当代社会史研究的几点启示》《新中国成立初期的劳模表彰及其社会效应》等。

　　［摘要］新中国70年卫生与健康事业取得巨大成就，从积贫积弱到人民健康总体上优于中高收入国家平均水平，从缺医少药到织就世界上最大的医疗保障网。我们的基本经验是：始终坚持“为人民健康服务”的初心和使命，把人民健康作为关乎全局的筑基性任务，放在优先发展的重要位置；始终坚持正确的卫生工作方针，从不同时期卫生与健康工作的特点出发，制定适宜的工作策略；始终坚持发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义国家的制度优势，遵循公平普惠的原则，将政府主导和全社会广泛参与完美结合。

　　新中国70年，经济社会发展取得的辉煌成就在人民卫生与健康方面表现尤为突出。遵循正确的卫生工作方针，凭借政府、医务工作者和人民群众的共同努力，中国不仅以最快的速度完成了第一次卫生革命，甩掉了“东亚病夫”的帽子，而且不断完善医疗卫生服务体系，改革医疗保障制度，人民健康水平持续快速攀升，古老的中华民族焕发出勃勃生机。

　　一、历程：人民卫生的跨越式发展

　　70年来，在卫生革命、医疗改革、健康中国的旗帜引领下，新中国卫生与健康事业一步步实现了历史性跨越。依据时代特点、中心任务、工作策略和人民健康水平的提升状况，其演进历程大致可以分为三个主要阶段。

　　（一）完成卫生革命的历史任务（1949—1978年）

　　新中国成立伊始，缺医少药、疫病流行，人民卫生与健康状况十分危机。为了尽快改变这种状况，在党中央和各级政府的领导下，把预防严重危害人民健康的流行病和严重威胁母婴生命的疾病、建立基层卫生组织作为两大工作重点，广泛发动群众、整治环境卫生、整顿卫生工作队伍、建立医疗保障制度，快速改变了卫生与健康的窘迫局面。1956年，毛泽东骄傲地说：“过去说中国是‘老大帝国’，‘东亚病夫’，经济落后，文化也落后，又不讲卫生，……但是，经过这六年的改革，我们把中国的面貌改变了。我们的成绩是谁也否认不了的。”

　　1955年，人间鼠疫基本得到控制。“六十年代初期，天花在我国已告灭绝，比天花在世界范围内灭绝早了十余年。”霍乱很快在我国绝迹。在各级防治血吸虫病领导小组和血吸虫防治办公室的领导下，曾经长期在福建、浙江、江苏、湖南、江西等省泛滥肆虐的血吸虫病得到控制和有效治疗，送走“瘟神”，呈现“春风杨柳万千条，六亿神州尽舜尧”的安康景象。在“文化大革命”中，卫生工作受到一定干扰破坏，但以“两管五改”为主要内容的爱国卫生运动仍扎实推进、成效明显，取得了成功研发“青蒿素”等令世界瞩目的医学科学成就，为防治疾病作出巨大贡献。特别是合作医疗红遍全国、“赤脚医生”队伍不断壮大、巡回医疗深入乡村边陲，广大农村的医疗卫生工作成绩突出，极大地推进了人民群众健康水平的提升。

　　（二）以医疗改革促进卫生与健康事业快速发展（1978—2012年）

　　党的十一届三中全会后，我国开启了改革开放的历史新时期，医疗卫生事业紧随社会发展的大潮而动。1985年1月，为了贯彻中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，卫生部召开全国卫生厅局长会议，随后国务院批转了卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，医疗改革正式启动。在接下来的几年中，为贯彻执行改革、开放、搞活的总方针，国家在医疗卫生领域积极推行“多渠道办医”“简政放权”等改革措施，激发了医疗机构和医务人员的工作热情。

　　从20世纪90年代末开始，医疗改革进入全面深化阶段。“医改之难，超乎想象。”同期进行医改的很多国家均面临突围的困境，有的不得不半途而废。医改成了“政治经济和社会的焦点问题，考验的是国家治理体系和能力”。我国医疗改革迎难而上，在政府主导下谨慎试验、逐步推开，相继建立了城镇职工基本医疗保障制度、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。与此同时，医疗服务体制、医药生产流通体制改革积极跟进，接连出台改革新政。2009年4月，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，标志着新一轮医改正式启航。日益深化的医疗改革有力推进了卫生与健康事业的进步，到2012年，我国医疗技术和服务水平与1978年相比有了本质性提高。

　　（三）开启健康中国新行动（2012年至今）

　　党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，卫生与健康工作也表现出新特点。一方面随着物质生活水平的提高，人民群众对健康越来越重视，越来越希望获得高水平的医疗卫生服务；另一方面国家对卫生与健康工作给予高度重视，积极统筹规划，不断提出有益于人民健康的新举措。国家意志与人民需求的高度统一，顶层设计与基层力量的互动推进，标志着卫生与健康的中国道路进入了一个新境界。

　　习近平总书记多次强调：“没有全民健康，就没有全面小康。”健康与小康相辅相成、齐头并进，在全面建成小康社会和全民健康的路上，全国人民一个都不能落下。2015年10月，党的十八届五中全会提出“推进健康中国建设”，从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局出发，将健康作为一切工作的出发点和落脚点，将卫生与健康工作提升到了国家发展战略的新高度。2016年8月，全国卫生与健康大会在北京召开，中共中央政治局常委悉数出席。习近平在讲话中深刻阐述了推进健康中国建设的重大意义、指导思想和决策部署。会后，中共中央政治局审议通过了《“健康中国2030”规划纲要》，详细而清晰地规划了今后15年健康中国建设的总体部署，以及健康中国“三步走”的目标蓝图。前不久国务院印发了《国务院关于实施健康中国行动的意见》，由国家层面出台《健康中国行动（2019—2030年）》，有针对性地制定了15个重大专项行动，扎实推进健康中国战略有序开展。

　　二、成就：从“东亚病夫”到“全民健康”

　　依据1978—2017年的统计数据，国家卫生健康委员会宣布“我国居民健康水平持续改善，居民主要健康指标总体上优于中高收入国家平均水平”。如果与新中国成立时相比，卫生与健康事业的成就更加显著，实现了从“东亚病夫”到“全民健康”的质的飞跃。

　　（一）人民健康水平大幅度提高

　　在国际上，通常以人均预期寿命、婴儿死亡率和孕产妇死亡率，作为衡量一个国家或地区居民健康水平的主要指标。1949年，我国人均预期寿命只有35岁，婴儿死亡率是200‰，孕产妇死亡率是1500/10万，是世界上人口健康状况最差的国家。1957年我国人均预期寿命达到57岁，1981年提升到67.8岁，远远高于1980—1985年世界平均59.5岁的水平。婴儿死亡率1980年时降低到34‰，1998年降低到16‰，大大低于同期世界中等收入国家53‰和30‰的水平。我国孕产妇死亡率1991年降低到80/10万。2000年，响应联合国提出的千年发展目标，我国承诺最迟在2015年实现孕产妇死亡率在1990年的基数上降低3/4，并于2014年提前实现，是全球为数不多实现这一目标的国家之一。最新的人口健康数据显示，我国人均预期寿命达到77岁，孕产妇死亡率下降到18.3/10万，婴儿死亡率下降到6.1‰。这些数据变化不是简单的增减起伏，而是中国人民从站起来到强起来的标志，是中华民族实现伟大复兴的根本前提。

　　（二）医疗卫生服务条件不断改善，并愈发向公平均等发展

　　据1949年统计，我国中西医卫生技术人员共有50.5万人，其中高级技术人员（即高等医学院校毕业的医药人员）仅有38875人，而且绝大部分集中在大城市。全国有医院2600所，病床8万张。县级及以下的基层医疗卫生机构和资源十分匮乏。新中国成立后，大力加强卫生工作队伍建设，建立农村、工矿和城市的基层卫生组织。到1953年底，全国县医院和县卫生院由新中国成立前的1437所发展到2102所，并且开始发展县以下的区、乡基层卫生组织；工矿企业医院由150所发展到367所；全国医院病床数增加了4倍多。全国新培养出６万多名高、中级卫生人员，60多万名初级卫生人员。在少数民族聚居地区，建立了350个卫生院和30多个医院，培养了2000多名民族卫生干部。到1965年，全国省（市、自治区）级、地区级和县级卫生防疫站、妇幼保健站都建立起来；全国综合医院和专科医院发展到42711所，其中少数民族地区的医院发展到6275所；大部分公社都建起卫生院；有的生产大队设有半农半医人员，全国城乡卫生医疗网基本形成。

　　改革开放后，随着国家经济实力的增强，我国不断增加对医疗卫生的投入，医疗卫生资源、医疗服务能力明显提升。卫生总费用从1978年的110亿元增长到2017年的51599亿元，年均增长17.1%。医疗卫生支出比重逐步上升。1978年医疗卫生支出占GDP的比例为3%，1988年为3.2%，1998年为4.3%，2008年为4.5%，2017年上升为6.2%。自2001年以来，个人卫生支出占卫生总费用的比重持续下降，从2001年的60.0%下降至2017年的28.8%。2017年，我国医疗卫生机构发展到98.7万个，其中医院3.1万个，比1978年分别增加81.7万个和2.2万个；医疗卫生机构床位达到794万张，增加了590万张；基本医疗保险覆盖13.5亿人。此外，我国传染病防治成果显著。2011年甲类和乙类传染病发病率控制在241.4/10万的较低水平，有力保障了广大居民的身体健康和生命安全。目前多数疫苗可预防传染病的发病率已降至历史最低水平。2004年，我国建成并使用全国传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，信息平均报告时间从原来的5天缩短到4小时，卫生应急能力全面提升。目前，传染病信息报告系统覆盖近7.1万家医疗机构，系统用户超过16万。建成国家、省、市、县四级疾控机构实验室检测网络，中国疾控中心流感、脊髓灰质炎、麻疹、乙脑等实验室成为世界卫生组织参比实验室。中国目前已经具备了72小时内检测300余种病原体的能力。21世纪以来，我国步入老龄化社会，国家积极推进医养结合，构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，老龄事业和产业得以快速发展。2017年，我国养老服务床位714万张，较2012年增长了87%。

　　（三）建立了比较完善的医疗保障制度

　　医疗保障制度是涉及人群最广，运行机制最复杂的一项社会保障制度，新中国成立后才真正逐步建立实施，主要历经了创建、改革和建立新型制度三个阶段。1951年颁行的《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了企业职工医疗保障的内容。1952年6月27日，政务院发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，规定分期在全国公职人员中推行公费医疗制度。这两种医疗保障制度属于国家卫生服务保障制度，惠及全体城镇职工。农业合作化运动后农民自发创建合作医疗制度。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国卫生工作会议，“合作医疗”一词首次出现在中央文件中。1965年6月26日，毛泽东作出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示，进一步推进了农村合作医疗的推广。在“文化大革命”中，合作医疗的最高普及率达到90%，合作医疗的实施者——“赤脚医生”达到180多万人，卫生员、接生员共有420多万人。到20世纪70年代末，三大医疗保障制度基本覆盖了全体国民，中国用世界1%的卫生资源解决了占世界22%人口的医疗卫生问题。

　　改革开放后，城镇职工医疗保障制度改革从规范看病、控制药费抓起，采取了医疗费用与个人挂钩、社会统筹、加强管理等改革措施。自1993年11月中共十四届三中全会后，开启了统账结合模式的社会医疗保险改革探索试验，并最终将其确定为全国普遍实施的新型医疗保障模式。1998年12月14日，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，标志着城镇职工医疗保障制度改革进入了建立新型医疗保险制度的阶段，传统的公费医疗和劳保医疗制度退出历史舞台，取而代之的是城镇职工基本医疗保险制度。农村合作医疗在经历20世纪八九十年代的低迷后，实现制度创新。2002年10月29日，中共中央国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次正式提出“新型农村合作医疗”的概念和目标。2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部、农业部联合制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新型农村合作医疗建立过程中的方式方法、推广进度等问题作出具体规定。

　　2007年4月4日，国务院常务会议研究部署启动城镇居民基本医疗保险试点，7月10日，《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》正式下发，明确规定了城镇居民基本医疗保险的具体问题。截至2011年9月底，三项基本医疗保险制度覆盖了95%以上的城乡居民，参保人数增加到12.95亿。2015年，职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗政策范围内住院医疗费用报销比例分别在80%以上、70%以上和75%左右，基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍。2016年，我国将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗进行整合，并将城乡居民基本医保人均财政补助标准提升为420元，2017年提高到450元。2017年，三项基本医保制度参保人数超过13亿，参保率稳固在95%以上，我国织起了世界上最大的全民基本医疗保障网。

　　三、经验：卫生与健康的中国模式

　　新中国70年，卫生与健康事业走出了一条中国特色的发展道路，其中的宝贵经验不仅给中国人民带来了福祉，也为世界各国人民贡献了中国智慧。早在20世纪70年代中后期，中国基层卫生工作的独特做法和实践经验就受到联合国教科文组织和世界卫生组织的关注，合作医疗和“赤脚医生”被写进《阿拉木图宣言》，作为解决初级卫生保健的成功范例在发展中国家推广。

　　（一）始终把人民健康放在优先发展的重要位置，纳入各个时期国家发展的大格局和中心任务中，经济社会发展前进一步，人民健康事业就推进一步

　　新中国成立初期，百废待兴。卫生与健康工作被作为社会改造、建设新国家的任务之一。毛泽东将卫生工作看作全民事业和新中国建设的重要支柱，用大卫生的理念统领各项工作，教育人民提高对卫生与健康的认识，让十分拮据的卫生投入发挥出了最大限度地提升人民健康的价值。1951年9月，他指示各级党委“必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务”，不仅要进行经常性的督促检查，而且要在经费上给予保证。1960年，毛泽东批评“大跃进”中对卫生工作的忽视，指出“把卫生工作看作孤立的一项工作是不对的”，强调“卫生工作之所以重要，是因为有利于生产，有利于工作，有利于学习，有利于改造我国人民低弱的体质，使身体康强，环境清洁，与生产大跃进、文化和技术大革命，相互结合起来。现在，还有很多人不懂这个移风易俗、改造世界的意义”。正是由于党和国家把卫生工作提升到了政治的高度，把它定位为一切工作的基础，才促成了卫生与健康事业的快速发展。

　　毛泽东的大卫生观在新时代由习近平发展为“大健康观”。2013年8月，习近平在会见世界卫生组织总干事陈冯富珍时指出：“中国政府坚持以人为本、执政为民，把维护人民健康权益放在重要位置。”一句话道出了新一届党中央对待人民健康的立场与态度。国家把健康权作为人的基本权益加以保护，不仅要解决人民看病吃药问题，而且包括提供保障人民身体和精神健康的社会福利，促进从食品安全到生态环境一切有益于健康的事业发展。在全面建成小康社会和实现“两个一百年”的奋斗目标中，人民健康是重中之重。习近平多次强调：“使全体中国人民享有更高水平的医疗卫生服务也是我们两个百年目标的重要组成部分。”2015年10月，中共十八届五中全会提出“推进健康中国建设”新目标。党的十九大报告提供，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，将人民健康融入所有政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。习近平这种大健康理念具有鲜明的人民性、科学性和时代性，既是对毛泽东大卫生观的继承与发展，也为新时代卫生与健康事业发展奠定了政治和思想基础。

　　（二）始终以正确的卫生工作方针为指导，既坚持“为人民健康服务”的初心和使命，又依据不同的时代特点，调整阶段性工作重点和策略，使卫生与健康工作不断迈上新台阶

　　新中国70年卫生与健康事业的发展与正确、科学的卫生工作方针息息相关。

　　早在1950年第一届全国卫生工作会议上，“面向工农兵，预防为主，团结中西医”的卫生工作方针就被确立下来。1952年12月，第二届全国卫生工作会议接受周恩来总理的建议，在卫生工作方针中增加了“卫生工作与群众运动相结合”的内容，使卫生工作方针由三句话变成了四句话。“四大方针”的提出对新中国卫生与健康事业具有奠基意义。1965年6月26日，毛泽东从中国80%的人口在农村的国情出发，针对当时医疗卫生工作“重城市、轻农村”的倾向，提出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。这一指示是对卫生工作四大方针的补充，对医疗卫生工作起到了战略指导作用。

　　改革开放后，经济社会的快速发展为医疗卫生事业进步创造了有利条件，也对卫生工作提出了改革、创新的要求。1991年召开的七届全国人大四次会议提出了新时期卫生工作方针的基本框架，将“面向工农兵”改成“为人民健康服务”，并增加了“依靠科技进步的内容”。1996年以中共中央、国务院名义召开全国卫生工作会议，进一步明确新时期卫生工作的奋斗目标和工作方针。在1997年中共中央、国务院发出的《关于卫生改革与发展的决定》中，将新时期卫生工作方针规定为：“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。”这一方针在继承“四大方针”合理内核的基础上，强调了卫生与健康事业的“二为”方向，为步履维艰的医疗改革指明了航向。

　　2016年8月19日至20日，全国卫生与健康大会在北京举行。习近平在讲话中提出：“新形势下，我国卫生与健康工作方针是：以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。”这是对新时期卫生工作方针的新发展，突出了“大卫生”与“大健康”并重的新观念，符合我国经济社会发展的实际状况和卫生与健康事业发展的大趋势。其中把“以农村为重点”扩展到“以基层为重点”，既涵盖农村又包含城镇基层社区。新增加的“以改革创新为动力”“将健康融入所有政策，人民共建共享”内容，与我国经济社会发展的新理念相吻合，展现了健康中国战略的力度和决心。

　　由“四大方针”到充实“以农村为重点”，由“新时期卫生方针”到新形势下的“卫生与健康工作方针”，尽管表述的繁简、强调的主次，乃至词汇的色彩有所变化，但为人民健康服务、防患于未然、发挥中西医各自优势、动员人民群众广泛参与、共建共享，作为其核心要义和根本原则却始终没有改变。究其根本，它们是符合中国实际、与中国共产党的宗旨和目标相一致的方针，是经过实践反复证明的治国安邦的宝贵经验，也是未来中国发展必须坚持的重要策略。

　　（三）始终坚持发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义国家的制度优势，遵循公平普惠的原则，将政府主导和全社会广泛参与相结合，推动人人参与、人人尽力、人人享有、人人健康

　　新中国卫生与健康工作始终是中国共产党全心全意为人民服务的重点内容，集中展现了社会主义国家对人的生命和健康的重视，这是卫生与健康事业不断进步的关键所在。离开了中国共产党的指导思想和社会主义原则，卫生与健康工作是不可能取得如此辉煌的成就的。

　　从新中国一成立，中国共产党和人民政府就义不容辞地承担起了对卫生与健康工作的主体领导责任，发扬群众路线的优良传统，将卫生与健康的主张灌输给每一个人，形成了上下一心、团结一致的强大合力。爱国卫生运动始于1952年，最初是为了粉碎抗美援朝战争中美国的细菌战，消灭传播鼠疫、霍乱、伤寒等传染病的媒介物，这是其名字中“爱国”两字的由来，也是运动得以深入持久开展的情感动力。在党中央和毛泽东的倡导下，全社会的力量被充分动员起来，人们以极大的热情投入爱国卫生运动中，把“以卫生为光荣，以不卫生为耻辱”作为信条，除“四害”、讲卫生、消灭疾病成为每一个人的责任和义务。一时间，打球、跑步、游泳等体育运动广泛开展起来，“清洁卫生，人人振奋，移风易俗，改造国家”，“锻炼身体、保卫祖国”的观念不断深入人心。这样的社会氛围，不仅造就了第一次卫生革命以最快的速度获得胜利，而且极大地宣扬和培育了爱国主义、集体主义的社会主义道德情操。

　　改革开放后，医疗改革在曲折中前进。党的十八大以来，为了维护最广大人民的利益，尽快解决“看病难、看病贵”的严峻社会问题，国家采取多种措施，一方面大力推进医疗改革，并始终坚持将“广覆盖”“保基本”作为出发点和立足点；另一方面逐年增加对医疗卫生事业的投入，将医疗卫生工作重点下沉，加强基层卫生组织建设，将全民健康与扶贫战略紧密结合，使改革开放的红利惠及全体人民。自从2005年基本公共服务均等化提出后，逐步实施城乡统筹、一体化的卫生与健康政策，进一步凸显了社会主义公平公正的原则。随着国家经济实力的增强，医疗救助政策不断完善并得到推广普及，业已实现应保尽保，践行了“以人民为中心”的诺言。中共十八大以来，党中央提出共建共享的发展理念，积极倡导健康行动，加快落实健康中国战略，这一系列新思想、新举措，是对党的初心和使命的坚守。

　　新中国70年卫生与健康事业的发展有力证明，凭借中国共产党的坚强领导和中国人民的共同努力，凭借中国日益强盛的国力和健康中国的发展战略，凭借70年卫生与健康事业的成就与经验，中国人民一定会迎来一个更加健康幸福的美好未来。