二、 中国政务公开建设的法制化发展

　　1中央政府政务公开建设的法制化轨迹

　　在政府信息公开的地方性法规和规章颁布以前，全国性的政务公开工作指导性文件是由中共中央办公厅、国务院办公厅在2000年12月发出的《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开制度的通知》。随着政府信息公开的地方性法规和规章的陆续颁布，2005年3月中共中央和国务院出台了《关于进一步推行政务公开的意见》，进一步明确了政务公开工作的指导思想、基本原则、工作目标、重要内容、开展工作的程序等，并首次明确提出将政务公开作为各级政府施政的一项基本制度，这标志着政务公开制度创新被正式纳入制度化建设轨道。这两个全国性指导文件和各省（区、市）政府信息公开规定共同构成了中国政务公开工作的重要依据。《意见》中提出，要积极探索和推进政务公开的立法工作，抓紧制定《政府信息公开条例》。条件成熟的地区和部门要研究制定地方性法规或规章，逐步把政务公开纳入法制化轨道。按照《意见》要求，全国政务公开领导小组对各地区各部门政务公开制度建设做出了具体部署，研究确定了积极开展全国政务公开制度建设试点工作。

　　在九届全国人大第二、四、五次会议上，先后有代表提出中国应制定专门的《政府信息公开法》。2007年1月，《中华人民共和国政府信息公开条例（草案）》由国务院常务会议原则通过。会议认为，推行政府信息公开是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设法治国家的重要举措，为进一步推进和规范全国政府信息公开工作，更好地发挥政府信息对人民群众生产生活和经济社会活动的服务作用，有必要制订专门的法规。会议决定，草案经进一步修改后，由国务院公布施行。2007年4月5日，国务院正式公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，该《条例》已自2008年5月1日起正式施行。《条例》的出台是对政务公开制度的完善，有助于推动政务公开在法制轨道上的开展，彰显了中国建立透明政府和服务型政府的决心。就法律地位而言，《条例》作为国务院制订的行政法规，是目前中国政务公开领域效力层级最高的法律依据。它改变了以往政务公开工作主要是由中央发布的指导性文件推动的局面，为各地区的政务公开工作提供了统一的更高层次的法律依据。

　　2地方各级政府政务公开建设的立法概况

　　中国的政务公开经历了一个自下而上、由点到面、由浅入深的渐进过程，即以建立试点、树立典型的方法推动政务公开工作的逐步展开。随着政务公开建设向法制化、制度化推进，各地区也结合实际，相继开展政府信息公开立法活动。自广州市政府于2002年11月6日公布了国内第一个《政府信息公开规定》以来，北京、深圳、杭州、上海、成都、武汉、重庆、河北、陕西、辽宁、海南等省市相继出台关于政府信息公开的地方性法规和规章。据统计，自《上海市政府信息公开规定》于2004年5月1日正式实施后不到一年的时间里，全市政府机关主动公开的政府信息达10万多条，其中大多为政策法规、规划计划、机关业务等方面与百姓利益密切相关的内容。

　　在全国政务公开领导小组的积极推动下，各地区各部门结合实际，不断推动政务公开建设向纵深方向发展。到2006年底，北京、湖南、贵州、沈阳、南京、济南、大连等地相继建立了政务公开考核办法，广东、重庆、沈阳等地相继建立了政务公开责任追究制度。全国有31个省（自治区、直辖市）政府已经建立了政务公开管理制度，15个副省级城市建立了政府信息公开制度。《政务公开：让权力在阳光下运行》，参见新华网http://wwwxinhuanetcom。各省市颁布的政府信息公开规定明确了政务公开的内容、形式、标准和具体要求，以及监督、救济与责任追究等问题。

　　在省级政务公开建设加紧进行的同时，中国各地市级和县级政府也积极推广。很快全国就有83%的地市级政府以及超过85%的县级行政机关实行了政务公开。除政务公开栏外，各地还充分利用电子屏幕、电子触摸屏、互联网等现代化科技手段增大信息公开的容量和覆盖面。截至目前，全国已有73%的县（区、市）建立了政务公开大厅或中心，实行一条龙服务，增强办事透明度。

　　三、 中国政务公开建设中现存的问题

　　考察中国政务公开建设的发展历程不难看出，改革开放以来,党和政府对政务公开工作的重视程度不断提高，并在法制建设方面取得了一定成效。但由于起步较晚，中国的政务公开工作不论在法制方面还是实践操作中都存在着一些问题，具体而言包括以下几个方面：

　　1公民知情权的不确定性

　　政务公开制度的法理基础源于公民知情权。但从中国现行立法看，作为公民基本权利意义上的知情权，无论在宪法上，还是在相关法律、行政法规中都没有明确规定。而地方政府信息公开立法，在缺乏上位法规定的情况下，便自行确认了“知情权”概念，并笼统地将“有关法律、法规规定”作为立法依据。这种做法并不利于从根本上保障公民的知情权，当知情权受到侵犯时，无法从上位法中找到必要的法律依据。

　　2对免除公开信息规定过于简单

　　首先，规定的免除公开信息用语概念化，缺乏可操作性。《条例》及地方立法的相关条款对免除公开的国家秘密、商业秘密和个人隐私所指内容没有进行具体说明。因此，虽然此项规定在理论上涵盖了可免除公开的信息，但在实践中却缺乏可操作性。参照各国立法惯例，通常对政府免于公开的信息都进行了细致而具体的划分和说明，如美国《信息自由法》中规定了9类不公开的信息。美国《信息自由法》中规定的9类不公开信息是：国防和外交信息；机关内部人事规则和惯例的信息；其他法律规定应当保密的事项；贸易秘密和商业、金融信息；机关之间和机关内部的备忘录；人事、医疗及类似的档案；为执法目的而编制的记录或信息；关于金融机构的信息；关于油井的地质学和地球物理学的信息。参见刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社2005年版，第117页。其次，缺乏对免除公开信息的例外说明。秉承“以公开为原则，以不公开为例外”的信息公开原则，各国政府信息公开法往往对免除公开的信息进行例外说明，以确保信息最大范围地公开。免除公开并不是绝对不公开，而是规定某些信息在某些例外情形下也可以公开。如日本《信息公开法》在明确规定不予公开的信息基础上，又规定了部分公开信息、裁量公开信息以及关于行政文件的存在与否的信息。