党内民主是中国特色社会主义民主政治建设题中应有之义，搞好党内民主建设，适应世界的新形势（世情）、中国的新情况（国情）和党的新现实（党情），对于加强党的先进性和执政能力建设、全面推进党的建设新的伟大工程具有十分重要的意义。如何不断丰富党内民主的思想内涵，完善党内民主的制度体系，创新党内民主的实现形式，是理论与实践一个十分重要的课题。

　　温岭市在党内民主实践中将本土原创的民主恳谈引入其中，开党内民主恳谈之先河，为与会期间党内充分发扬民主找到了一个有效的载体，创新了党内民主的形式。温岭的党内民主恳谈生动地诠释了中国特色社会主义民主政治建设的创造力，在研究基层民主政治建设中，温岭民主恳谈是一个难得的案例，同样，在研究党内民主中，温岭党内民主恳谈也是一个不可多得的案例。

　　一、中国共产党执政能力建设中的党内民主恳谈

　　谈论一个国家的现代性问题，民主不再是一个可供选择的政治模式，而是别无选择的政治路径。当今世界，无论是什么样的政治制度和政权形式，都不会拒绝将民主作为她的本质属性。但是，民主化的道路有着不同的路径选择，这在很大程度上取决于不同国家的政治历史和文化传统。中国特色社会主义民主是从国情出发、基于中国政治生态的民主，这一民主以基层民主和党内民主为主要表现形式。

　　（一）中国特色社会主义民主的路径选择

　　1基层民主

　　中国是一个人口众多的多民族国家，城乡之间、不同区域之间都存在着巨大的差异，在一个有着13亿多人口的大国进行民主政治建设，这在人类历史上是前所未有的，这一基本国情决定了中国的民主化道路要从基层起步。中国特色社会主义民主之所以要从基层开始，首先因为基层是社会民主的微观基础，从身边的事做起具有真实性，容易解决一些实际问题，在日常的民主操练中，可以学会民主的方法，养成民主的习惯，提高民主的意识；其次，这是一条风险少、成本低、简单易行、容易操作的路径，并且可以为更高层次民主的成长创造条件和积累经验。正如萨托利萨托利，美国著名政治学家，其代表作《民主新论》于1987年出版。在此文中，萨托利直言现在我们正处于“民主观混乱的时代”，民主越是成为一个无所不包的概念，我们就越有可能因为众说纷纭而彻底陷入概念混乱。于是他试图厘清古典民主与现代民主、直接(参与式)民主与间接(代议制)民主、理想民主与现实民主、横向民主与纵向民主、输入（投入）民主与输出（产出）民主、自由与平等之间的联系与冲突，为当代民主政治提供他所主张的理论——即自由民主理论。所说的那样，这种基层民主网络——小社区和志愿组织，“可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构。”［美］萨托利著，冯克利、阎克文译：《民主新论》，上海人民出版社2009年版，第21页。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，拉开了农村基层民主政治建设的序幕，1998年修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施，标志着以村委会为自治机构的基层民主政治制度在中国农村的确立。

　　2党内民主

　　发展党内民主从根本上说是由中国的政治生态决定的。首先，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国唯一的执政党，中国共产党和其他八个民主党派是执政党与参政党的关系，中国的政党制度决定了执政党必须要加强党自身的民主建设；其次，是增强党的执政能力、提高党的执政水平，科学执政、民主执政和依法执政的客观要求。坚持科学执政，就是要按共产党的执政规律、社会主义的建设规律和人类社会的发展规律来执政；坚持民主执政，就是执政为了人民，执政依靠人民；坚持依法执政，就是按照共产党立党为公、执政为民的要求，代表群众利益，满足群众需求，在宪法和法律的范围内活动。也正因为如此，党内民主本身就在很大程度上反映了中国民主政治的发展程度，衡量着中国政治文明的进步水平。

　　2007年10月15日，党的十七大报告将党内民主建设作为党的建设的一个重要组成部分专门提了出来，明确指出：“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第49~50页。在执政六十周年之际，2009年9月18日，中国共产党召开了十七届四中全会，全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，对新形势下党的建设做出了全面部署，其中积极推进党内民主建设是《决定》中的突出亮点。《决定》特别强调：“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。”《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《党的十七届四中全会精神学习读本》，研究出版社2009年版，第22页。

　　（二）党代会常任制与党内民主恳谈

　　党内民主如何进行？在实践中又有两种形式：竞争性选举和党代会常任制。

　　竞争性选举所要解决的主要是候选人问题，针对的是以往党内选举时候选人由上级党组织指定这一缺陷而提出来的。在竞争性选举的实践中出现了：民主测评制度、任前公示制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、差额选举制度、基层的“公推直选”制度等等。其中，最为引人注目的就是“两推一选”，即通过党员推荐、群众推荐、党员大会选举的方式，选举产生基层党组织委员，然后再由委员选举产生党组织书记。但民主面临着两大历史性课题，其一是权力的授予；其二是权力的行使。竞争性选举只是回答了权力的授予问题，并没有解决权力的行使问题，而权力的授予与权力的行使是反方向运动的，权力的授予是自下而上的，而权力的行使则是自上而下的，于是如何在权力的行使过程中发扬民主就成为党内民主的一个十分重要的课题。

　　党代会常任制要解决的正是党代会闭会期间如何发挥党代表作用的问题。党代会常任制的制度设计是年会制和代表常任制的一种结合，它要求党代会在本届党代会闭幕之后直至下届党代会成立之前，要始终履行职责，保证党代会成为党的最高权力机构和监督机构的制度模式。2008年7月16日，中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，该暂行条例使党代表在党代会闭会期间履行职责、行使代表权利有了明确的依据。

　　2003年年初，中共温岭市委开始试行党代会常任制。试行党代会常任制之后，党代表在任期内通过密切联系群众、广泛征求意见、开展专题调研为地方党委建言献策，使得地方党委决策的民主性和科学性大大提高，也在很大程度上保障了党员的民主权利。中共温岭市委在试行党代会常任制的过程中，一个重要的创新之举就在于——开党内民主恳谈之先河。在党代会闭会期间履行好党代表的职责固然重要，但党代会与会期间如何充分发扬民主也是一个十分重要的方面。于是就将本地原创的民主恳谈引入会议期间，为与会时党代表的意见表达和矛盾调处找到了一个有效的载体。因为中国共产党作为执政党其组织的触角遍及社会的每一个角落，党员的身份其实就是整个社会阶层的身份缩影，社会的诉求可以通过党代表反映出来，通过党内民主恳谈可以把社会舆情反映上来，把党员的智慧和积极性充分发挥出来。民主恳谈的过程是通过不同的边在同一平面上发出的声音，本身就是一种利益诉求的表达过程，是对问题加深理解的过程，是偏好的转换过程，是求同存异的过程，也是统一思想的过程。通过党内民主恳谈就为党代会与会期间充分发扬民主找到了一个有效的载体。

　　二、温岭市党内民主恳谈之生成逻辑

　　研究温岭市党内民主恳谈之生成逻辑，需要回答为何发生？何时发生？如何发生？就有必要追溯其最初发生的形态，以及此后的演绎过程。

　　（一）思想政治工作的载体

　　民主恳谈最初源自于思想政治工作的需求，是温岭松门镇干部群众在双向交流对话中产生的。1999年浙江省在全省部署农业农村现代化教育，“当时松门镇发展得比较快，一跃成为台州市的中心镇之一，但与此同时，干群关系较为紧张，工作难开展。对重大事情、热点、难点问题如何破解？沿用老的一套方法已经难以奏效，对于松门镇党委、政府来讲，正好利用试点的机会，以‘农业农村现代化教育’为契机，从解决实际问题着手，把群众请进来，倾听民声，了解民情，多听听老百姓对松门的农业农村现代化建设有什么好的建议？究竟在议什么？想什么？求什么？盼什么？于是尝试采用了一种干部和群众面对面沟通交流的教育形式。”根据作者2008年12月23日采访原松门镇党委书记朱从才、2009年3月19日采访原松门镇党委副书记阮阿才的谈话记录整理。

　　出乎意料的是，群众参与的积极性很高，150多名群众自发前来参加会议，并对大到镇里的投资环境、村镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等问题和镇领导进行了面对面的平等交流对话，镇领导对群众提出的问题现场作了答复解释，有的问题当场予以解决，有的问题则承诺了具体的解决措施和时间。

　　领一时风气之先的松门经验迅速传遍了温岭大地，各镇（街道）、村出现了名目繁多的论坛活动，“村民民主日”、“农民讲坛”、“现代化论坛”、“民情直通车”、“便民服务窗”、“民情恳谈”等新的名称不断出现。为了更好地指导和规范全市的活动，2001年6月12日，中共温岭市委专门下发了《关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》，将其统一冠名为“民主恳谈”，意见明确提出：“在活动范围上要进一步扩大，将‘民主恳谈’活动推向基层和各个领域，做到纵横延伸。要积极创造条件，使民主恳谈从现在的乡镇（街道）、村、企业三个层面，进一步延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织。”

　　（二）党内民主恳谈

　　温岭的党内民主恳谈始于2004年6月7日，当时中共温岭市委以民主恳谈的形式答复党代表提案。2008年1月12日，2008年1月12日，中共温岭市委出台了《关于党内民主恳谈的若干规定（试行）》，对党内民主恳谈的议题、召集人、对象、程序和结果的运用作了明确的规定。将民主恳谈引入党内的必然性有以下几个方面：

　　（1）民主恳谈本来就是松门镇党委、政府基于思想政治工作创新最先提出来的，既然社会层面都能开展各种形式的民主恳谈，那么在党内就更应该进行，并且党内民主恳谈对社会层面的民主恳谈更能产生示范效应。

　　（2）地方的实际工作是由党委主导的，从地方党代会和人代会的关系来看，一般是先召开党代会，在党代会之后再开人代会，政府工作报告是以党代会报告为主基调的，党代会报告提出目标、任务、战略重点和要求，政府工作报告再加以具体落实。因此，只有当作为主导者的地方党委内部充分民主时，作为执行者政府的实际管理过程才可能是民主的。党内民主恳谈实际上意味着恳谈在重大决策的起点时就进行，这样可以更好地避免或减少重大方针政策制定时的失误。

　　（3）2004年，在由中央编译局、中央党校和北京大学联合发起的第二届“中国地方政府创新奖”评选活动中，温岭民主恳谈以其稀有的特质而跻身于十大优胜奖之中，由此带来了政绩的正强化效应。这对当地的实践者来说无疑是莫大的鼓励和鞭策，于是如何加以完善、深入推进到党内也就在情理之中，从时间维度来分析，2004年恰好是民主恳谈向党内推进结出丰硕成果的年份。

　　三、温岭党内民主恳谈之实践纲要

　　在中国的政治生态环境下，中国共产党是政治意志的形成者和政治行为的动员者。为了确保其政治意志形成和行为动员的正确性，在处理内部事务时要遵守和践行民主的基本原则。但民主不会自动地运转，党的纲领和党的规章制度所规定的原则和要求也不会自动地发生作用，民主制度和架构只是提供了可能，要使可能变为现实，还必须要找到一个有效的载体，在温岭的实践中，这一有效的载体就是——党内民主恳谈。

　　（一）温岭市党内民主恳谈的过程与逻辑

　　将民主恳谈引入党内，在温岭经历了前后相继的两个不同的阶段，前一阶段以民主恳谈的形式答复党代表提案为主，后一阶段以制度化为特征。

　　1以民主恳谈的形式答复党代表提案

　　温岭市委在2004年1月6日至7日召开的中共温岭市第十一届代表大会第二次会议上，共收到代表建议案123件。闭会后，党代表们十分关注建议案的办理情况。2004年6月7日，温岭市委书记、副书记及其常委等7位党委负责人与来自全市各地的75位党代表，围绕年初党代会年会上代表所提出的其中18件建议案的办理情况进行面对面的恳谈，首次将民主恳谈引入党内——针对党代表在党代会年会上提出的建议意见进行回复。在温岭市委领导回复了其中的18件建议案的办理结果后，党代表们针对回复情况又纷纷发表了新的意见和建议，共提出了30多个问题。参加恳谈会的7位市委领导现场予以一一答复。

　　以民主恳谈的形式答复党代表提案其重要意义在于：它是一种既有投入又有产出的民主。投入的民主体现了代表的权力，即容纳了多少代表的声音？产出的民主指对代表的回报，即代表最终的成果是多少？投入的民主和产出的民主相互作用过程就是民主的实际运行过程。温岭市以民主恳谈的形式答复党代表提案，在投入的民主和产出的民主之间建立了一种有机的联系。如何提升党内民主的水平，不仅需要党代表的建言献策，更要重视提案的结果及其对结果的运用，这也是充分发挥党代表作用的关键。

　　2通过《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》

　　2008年1月12日，在中共温岭市第十二届代表大会第二次会议上，经全体代表举手表决，一致通过了《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，这意味着党内民主恳谈已成为该市党委议事决策的前提和基础，是党委重大决策的必经程序。

　　制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性。通过制定《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，从而就使得温岭的党内民主恳谈进入了可持续发展的轨道。（1）改变了党内民主恳谈启动时的随意性。地方党委领导人可以走马换灯，但在党代会常任制下，每年的党代会总是绕不过去的，在党代会期间就党内重大议题举行民主恳谈，就使得党内民主恳谈的启动形成了“刚性”的约束。（2）避免了“人走政息”现象的发生。因为“在现代选举民主下，官场的游戏规则是‘你方唱罢我登场’，受‘政绩认定’的制约，他们对自己的‘孩子’会精心呵护，别人的‘孩子’养得最好也是别人的。所以在改革创新中会遇到一种非常发人深思的现象，新的决策者对前任的改革既不支持也不反对，但消极对待，偷工减料，进行选择性的操作；或者干脆置之不理，另起炉灶。”朱圣明：《一种新型的基层民主形式——抽样民主与代议民主的结合》，《当代中国政治研究报告》2009年第7辑，第184页。有了制度化的保障，就可以避免以上“人走政息”现象的发生，从而使党内民主恳谈不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

　　（二）温岭市推行党内民主恳谈的基本经验

　　1议题

　　党内民主恳谈实行一事一议。《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》第二条明确规定：“党内民主恳谈是党委正确决策的前提和基础，是重大决策的必经程序。下列需提交党委讨论决定的事项，应在党委决策前开展党内民主恳谈：（1）提交党代会、全委会审议的工作报告；（2）党代会代表提出的全局性或涉及面较广的提案；（3）拟出台的重要规范性文件；（4）党的建设的重大问题；（5）涉及经济社会发展的重大事项；（6）党员群众反映强烈的热点难点问题。”

　　2召集人

　　党内民主恳谈会一般由党委主持召开。以提交党代会、全委会审议的工作报告和特别重大的事项为议题的党内民主恳谈会，由党委主要负责人召集；其他议题的党内民主恳谈会根据党政班子成员工作分工确定召集人，相关职能部门负责人应配合召集人做好民主恳谈的有关工作。在党的代表大会（年会）期间分议题召开的民主恳谈会，由大会指定召集人。

　　3对象

　　党内民主恳谈的对象以代表、党员为主体，其中代表一般不少于参会人数的三分之一；必要时可邀请部分人大代表、政协委员和其他相关人员参加；人数视议题而定。参加党内民主恳谈会的党员按照党员自愿报名和召集人确定相结合的原则，由召集人根据恳谈会议题，结合党员自愿报名情况确定。参加党内民主恳谈会的代表由召集人根据恳谈议题确定。

　　4程序

　　《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》第七条明确规定：“（1）通报议题。召集人通报党内民主恳谈议题、有关恳谈议题的初步意见和恳谈方案；（2）恳谈发言。党内民主恳谈的对象围绕恳谈议题有序发言，提出意见、建议和要求。恳谈对象就有关恳谈议题的意见、建议和要求，相互交流，相互讨论，交换意见；（3）现场答复。召集人根据实际情况，对恳谈中提出的问题，能当场答复的，应予明确答复；不能明确答复的，会后一般在15天内以适当形式予以反馈；如遇特殊情况，可适当延长至30天；（4）梳理总结。梳理恳谈意见，为党委决策提供参考。”

　　5结果的运用

　　党内民主恳谈会结束后，召集人应将会议情况及征求收集到的意见、建议和要求向党委汇报和说明，然后按照民主集中制原则进行决策。需票决的，按有关规定进行无记名投票表决。党委应充分吸收民主恳谈征求到的合理化建议和意见，体现在相关文稿、方案和实施意见中，并通过下一次党内民主恳谈或其他途径及时反馈，接受广大代表、党员的评议和监督。

　　四、缺点与优点

　　中国特色社会主义民主是从国情出发、基于中国政治生态的民主，这一民主以基层民主和党内民主为主要表现形式。基层民主是从国情出发的民主，它以村民自治为主要标志。党内民主是基于中国政治生态的民主，它又以竞争性选举和党代会常任制为主要表现形式。党代会常任制所要解决的是闭会期间如何发挥党代表作用的问题，温岭党内民主恳谈的创新之举在于——为与会期间党内充分发扬民主找到了一个有效的载体。

　　托克维尔指出：“民主的缺点马上可以察觉，而其优点只有经过长期观察才能发现。”［法］托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》（上册），商务印书馆1980年版，第263页。温岭市党内民主恳谈的不足之处是显而易见的：首先，仍然无法破解“精英政治”，目前在党代表的选举中，领导干部身份的党代表实际比例远远高于普通党员代表；其次，仍然会有虚化与泛化现象的存在，“民主恳谈是个筐，什么都往里面装”。根据《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，议题的设置可以说是比较宽泛的，但正因为宽泛，所以也就给组织者确定议题时留下了较大的空间，如果议题确定不当也有可能蜕变为一般意义上的座谈会，什么都可以谈，但什么都不解决问题，以致仍然会出现“两张皮”的现象；再次，也会出现“众口难调”问题，对于分歧较大的议案，尚需建立党代表投票表决机制，将议案的处理落实到位。

　　党内民主恳谈至少在一定范围和程度上实现了代表相互之间的“直接民主”，增强了代表的责任心与使命感，但从效率、灵活与理性的要求出发，大量的日常事务仍需“间接民主”，两种民主形式固有的优点和缺点在很大程度决定了它们各自适用的范围。因此搞清楚党内民主恳谈适用的范围是问题的关键。温岭的党内民主恳谈具有十分重要的现实意义——在现有的政治生态环境中，即中国共产党成为执政党，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一的前提下，将党内民主发挥到极致，其长期的功效更在于——通过制度化的实施纲要，纳入可持续发展的轨道，使民主成为党的一种执政方式和执政习惯。