“不急于建交”的政策是新中国在成立之初制定的政策，本文将以考察新中国对美英两国的外交政策为主线，深入探讨这一政策的缘起、发展及这一政策出台的历史必然性。

　　一、“不急于建交”政策的提出

　　解放战争爆发之初，美国积极推行“扶蒋反共”的对华政策，把中国视为与苏联角逐的舞台，将控制中国视为它遏制苏联、称霸全球总战略的重要一环。与此相反，英国对中国可能出现的内战实行了“不干涉”政策。1948年下半年，英国政府看清局势，放弃国民党政府，提出“门内留一只脚”的对华政策。［英］《内阁会议记录》(cabinet papers)，1948年12月9日。英国的对华政策使其与中国共产党的关系始终没有处于旋涡的中心。1948年底，当国共两党胜负已判之时，美国也认为国民党的消失只是时间问题，而英国则多次表达了承认新中国的意向。1948年12月，英国外交大臣贝文向内阁提交了一份备忘录，建议在必要的情况下，与中共建立非正式的外交关系。12月13日，英国内阁会议决定，英国驻华使馆保持原地不动，与中国共产党建立事实上的关系。根据这一指示，沈阳、天津、北平等地解放后，英国领事馆均留在原地。

　　1948年11月10日，由周恩来起草的中共中央致东北局电提出：对美英法等国的领事馆“应采取不承认而只承认为普通侨民的方针”。这一方针的实质在于不承认国民党与帝国主义国家建立的外交关系。毛泽东在修改这份电报时解释说：“不承认国民党与这些帝国主义国家的外交关系，使我外交立于主动，并不等于我们永远不与这些帝国主义国家发生外交关系，也不等于对待这些帝国主义国家毫无区别。”鲁振祥：《关于新中国三条外交方针的制定：读〈毛泽东外交文选〉》，《当代文献》1995年第1期，第51页。

　　1949年1月，随着解放战争形势的明朗，中共中央政治局会议明确了不急于同西方国家建立外交关系的方针。会议通过的《目前的形势和我党在一九四九年的任务》指出：“美帝国主义的对华政策，已由单纯地支持国民党武装反共，转变为两面性的政策。……在人民解放军接近于全国胜利时，甚至不惜用承认人民共和国的办法，以求取得合法地位。”《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第17~18页。基于这种分析和认识，毛泽东在会议报告中提出：“我们不要忙于求得帝国主义国家的承认，我们是反帝，是要打倒它，而不是承认它，将来我们要做生意，才发生承认与否的问题。我们也不忙于承认他们。”《建国前夕毛泽东对新中国的构想》，《党的文献》1993年第6期，第45页。周恩来在随后的发言中也强调：“外交政策以不承认为好，对帝国主义国家要观察，根据需要将来再说。”《为建立新中国运筹帷幄》，《当代中国史研究》1994年第2期，第45页。1月19日，中共中央发出《关于外交工作的指示》，这份由周恩来起草并经毛泽东修改的文件强调：在对外关系上，“凡问题尚未研究清楚或解决的时机尚未成熟者，更不可急于去解决。”关于贸易问题，指示也指出：“对于资本主义国家，不要忙于去建立和恢复一般的贸易关系。”指示对个中缘由作了说明：“我们采取这种态度，可使我们在外交上立于主动地位，不受过去任何屈辱的外交传统所束缚。”《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第44~46页。毛泽东把上述政策用生动形象的语言概括为“打扫干净屋子再请客”。3月，毛泽东在中共七届二中全会上向全党明确表示，新中国将不急于同西方国家建交，甚至有意把同这些国家建交的时间推迟：“关于帝国主义对我国的承认问题，不但现在不应急于解决，而且就是在全国胜利以后的一个相当长时间内也不必急于去解决。”“只要他们（美国等西方国家）一天不改变敌视我们的态度，我们就一天不给帝国主义国家在中国以合法的地位。”之所以如此是因为：“从来敌视中国人民的帝国主义，决不能很快就以平等的态度对待我们。”《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第80~81页。但在经济上，毛泽东表示：“我们必须尽可能地首先同社会主义国家和人民民主国家做生意，同时也要同资本主义国家做生意。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1435页。周恩来补充说：“我们和苏联应该站在一条战线上，是盟友。”《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第49~51页。与西方国家的外交要做到“在政治上不排外，在军事上不挑衅，有理有利有节”。“在经济上，有买卖就做，国际贸易要开展，这是于双方都是有利的。”《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年第1版，第324页。4月17日，周恩来在《关于和平谈判的问题的报告》中谈道：“我们的立场仍然是独立自主，和平相待。美国国会在吵嚷承认不承认中国。其实，这有什么了不起！即使你承认我，我承认不承认你还尚待考虑。”“如果急于要求承认，就会陷入被动。”《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年第1版，第323页。4月25日，中共中央再次发出了《关于外交工作的指示》，就对外国大使馆人员的态度作了明确的规定：“我方人员对各国大使馆、公使馆及其中外交人员仍采取冷淡态度，绝不要主动地去理睬他们”，“不要和他们发生任何正式的外交往来”。《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第44页。

　　与此同时，美英对各自对华政策进行着积极的评估。从1949年初开始，美国将“尽最大可能阻止中国成为苏联政治军事政权附庸”作为国务院对华政策的重要前提，陶文钊主编：《美国对华政策文件集（1949~1972）》第1卷（上），世界知识出版社2003年版，第198页。提出“等待尘埃落定”的对华政策。美国驻华大使司徒雷登委托秘书傅泾波在香港经常写信同周恩来、邓颖超联系，要求与中共进行直接接触。《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第323页。他还向民主人士表示，如果新政权愿意和美国建立联系，他不仅不走，而且美国愿意承认中国共产党政府，还可以援助中国50亿美元。司徒雷登致电美国国务院请求留在南京，以便于同中共建立“新的关系”。对于司徒雷登的努力，美国国务卿艾奇逊给予了支持。4月6日，艾奇逊复电授权司徒雷登与中共领导人进行会谈，并要他不要把话说绝。黄华：《南京解放初期我同司徒雷登的几次接触》，《新中国外交风云》第1辑，世界知识出版社1996年版，第24页。

　　紫石英号事件发生后，中国共产党和英国等西方国家显示了相当的克制态度。英国同人民解放军代表进行了多次谈判，这为双方进行外交接触提供了一次难得的机会。而中共中央则在对西方国家的态度上出现了极大的缓和迹象。4月28日，毛泽东在给邓小平、刘伯承等的电报中表示：“如果美国及英国能断绝和国民党的关系，我们可以考虑和它们建立外交关系的问题。”《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第83页。两天后，在毛泽东起草的《中国人民解放军总部发言人为英国军舰暴行发表的声明》中，把这一原则和条件正式向全世界公布：“中国人民革命军事委员会和人民政府愿意考虑同各外国建立外交关系，这种关系必须建立在平等、互利、互相尊重主权和领土完整的基础上，首先是不能帮助国民党反动派。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1460页。

　　国民党政府南迁广州后，美英使馆仍然滞留南京，徘徊观望。美国国务院对是否承认新中国继续进行评估：“承认之前要考虑的问题：承认是否有望给美国带来最大的利益？”陶文钊主编：《美国对华政策文件集》（1949~1972）第1卷（上），世界知识出版社2003年版，第75页。其结论是：如果这些义务获得（全面的或者部分的）遵守，美国政府将非常可能通过承认北京而采取鼓励中国的“铁托主义”的总目标相适应的政策。陶文钊主编：《美国对华政策文件集》（1949~1972）第1卷（上），世界知识出版社2003年版，第198页。美国驻北平总领事柯布乐表示，现在是对共产党采取积极态度的时候了。我们应该向他们表明：“我们无意干涉内政，准备同他们在相互满意的基础上发展贸易关系，同时希望和新政权建立外交关系。”Foreign Relations of the United States（以下简称FRUS），1949，VOLIX，The Far East:China，Washington DC:United States Government Printing Office，1974，pp1251~1252中国共产党也敏锐地意识到了美国对华政策中的某些调整。5月，司徒雷登提出与中共会面要求。对此，毛泽东非常重视，并作了具体批示：“可以与司徒雷登会面，作非正式谈话，以侦察美国政府之意向为目的”，对于所提“愿意继续当大使和我们办交涉并修改商约一点，不要表示拒绝的态度”《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第87~88页。司徒雷登向中共表示，美国已经停止援助蒋介石；同中共的接触也得到了艾奇逊的同意；美国愿意同新中国建立新关系，等等。黄华：《南京解放初期我同司徒雷登的几次接触》，《新中国外交风云》第1辑，世界知识出版社1990年版，第25~26页。他还提出，希望访问北平。就在司徒雷登同中共接触期间，5月13日，艾奇逊致电司徒雷登，提出承认新中国的三个条件：1该政府事实上控制该国领土和行政机构，能维持公共秩序；2该政府有能力并愿意履行其国际义务；3它的执政得到其国内人民的普遍认同。FRUS，1949，VOLIX，The Far East:china,washington DC:United States Government Printing Office,1974,pp21~23所谓“国际义务”，其实质是维护美国在华特权和利益，这与中共共产党的基本外交原则大相径庭。这为中美之间的沟通设置了不可逾越的障碍。6月底，中共中央同意司徒雷登访问北平的要求，并且“彼希望与当局晤面事亦有可能”，但同时强调：“我们对美帝亦决无改变其政策的幻想。”《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第20页。但司徒雷登与美国国务院在赴北平问题上有较大分歧。7月1日，艾奇逊在电报中告诉司徒雷登：“现在指示你在任何情况下都不得访问北平。”陶文钊主编：《美国对华政策文件集（1949~1972）》第1卷（上），世界知识出版社2003年版，第101~104页。至此，司徒雷登北平之行夭折，美国政府关闭了同新中国交往的主要渠道。

　　二、“不急于建交”政策的发展

　　随着形势的发展，中国共产党也逐渐明确了自己的外交战略。1949年6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》，明确提出：“一边倒，是孙中山的四十年经验和共产党的二十八年经验教给我们的，深知欲达到胜利和巩固胜利，必须一边倒。积四十年和二十八年的经验，中国人不是倒向帝国主义一边，就是倒向社会主义一边，绝无例外。骑墙是不行的，第三条道路是没有的。”《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1259~1260页。周恩来后来指出：宣布“一边倒”，“旗帜鲜明，打破了帝国主义的幻想。如果没有这一明确宣布，帝国主义者就会胡思乱想地望着我们，如司徒雷登在南京时还想钻空子。‘一边倒’的方针给这种胡思乱想的人浇了一头冷水。”《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第50页。8月5日，美国国务院发表《美中关系白皮书》，试图为美国过去的对华政策辩护。对此，新华社发表社论《无可奈何的供状》《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社1992年版，第551~554页。，指出：“美帝国主义是中华民族与中国人民的不可调和的仇敌，这难道不是明明白白的事实吗？”此后，毛泽东连续发表《别了，司徒雷登》等多篇文章，矛头直指美国。

　　新中国成立后，英国的做法与美国是不同的。10月3日和7日，英国外交大臣贝文两次提到英国是否承认新中国，决定于中华人民共和国对英国的态度，即新中国要遵守旧中国政府已经承诺的国际义务。其间，10月5日，前英国驻北京总领事高来含向周恩来递送了一份照会，建议在中国地方政府与英国领事馆之间建立“非正式关系”，希望同中国建立联系。Evan Luard，Britain and China，Baltimore：Johns Hopkins Press，1962，p75由于照会没有在对国民党政府的态度问题上明确表态，周恩来没有回应英方的照会。但英方已采取了具体行动，10月10日，英国外交部训令其派驻广州的外交人员不再随国民党“政府”迁往重庆。同时，英国还同英联邦国家及一些西欧国家频繁接触，希望共同承认新中国。英国还多次与美国磋商，协调在中国问题上的立场。11月1日，英国向美国送交一份备忘录，表示准备承认新中国。备忘录指出：“英国政府已经提出了在‘门内留着一只脚’的政策，要使这一政策产生成果，便只有承认中国共产党政府。因此，出于政治的、现实的原因，英国政府倾向于给予法律上的承认。”陶文钊主编：《美国对华政策文件集（1949~1972）》第1卷（上），世界知识出版社2003年版，第163页。对于英国的态度，美国国务院讨论后也认为:“美应立即承认，使互相关系走上正常道路。”《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社2008年版，第642页。当月，在美、英、法三国外长巴黎会议期间，贝文通知美国国务卿艾奇逊，英国有意承认新中国。12月15日，英国内阁批准了正式承认新中国和取消对国民党政府承认的决定。

　　针对英国的做法，12月19日，正在苏联访问的毛泽东就与西方国家建交的程序电告刘少奇、周恩来：“如果某些资本主义国家公开宣布和我们建立外交关系，则我方亦应去电该国叫它派代表来华商谈建立外交关系问题，同时可将电文大意公开发表消息，如此主动权仍然操在我手。”《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第117页。12月22日，毛泽东再次电告中共中央：“在准备对苏贸易条约时应从统筹全局的观点出发，苏联当然是第一位的，但同时要准备和波捷德英日美等国做生意。”薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第40页。显然，此时的中国决策层对与英国建交问题有所准备，但在同时，由于中苏缔约仍是当时中国外交的首要任务，毛泽东更希望中苏缔约“使人民共和国处于更有利的地位，使资本主义各国不能不就我范围，有利于迫使各国无条件承认中国，废除旧约，重订新约”。《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第213页。

　　英国政府于1950年1月6日宣布与中华人民共和国建立外交关系。英国政府承认新中国的当天，周恩来将有关情况向毛泽东做了汇报：“继着印度之后，巴基斯坦、英国、锡兰三国均已发表\[声明\]承认我国。”《建国以来周恩来文稿》第2册，中央文献出版社1987年版，第26页。1月9日，周恩来复电英国外交大臣贝文，提出进行建交谈判。《英国及锡兰政府愿与建外交关系我分别复电同意进行谈判》，1950年1月10日《人民日报》。第二天，周恩来率领中国政府代表团赴苏联谈判，中英谈判事宜交由留守国内的刘少奇负总责。1月20日，已对中苏谈判有了把握的毛泽东就与英国的谈判方针问题致电刘少奇：“对英国答复则应当拖一下。外交部的同志们不了解拖一下的作用，认为‘陷入僵局’，这是不对的，这里并没有什么僵局，主动权完全握在我们手中。”《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第249页。

　　在接下来的中英谈判中，由于中英双方在联合国关于中国代表权的问题、国民党在香港的财产问题所持立场相差甚远，谈判陷入僵局。《中苏友好互助同盟条约》的签订使美国奉行的“等待尘埃落定”政策完全失败，美国开始执行对华的封锁、遏制和孤立政策。朝鲜战争爆发后，新中国与西方国家的关系陷入停顿之中。

　　三、“不急于建交”的历史必然性

　　新中国成立前夕，中国共产党在制定外交方针时，必须要考虑两个根本问题：第一，如何在冷战的国际环境下保证新中国的国家安全；第二，怎样一洗旧中国百年屈辱，在平等基础上建立新的对外关系。当时摆在中共共产党面前的一个难题是如何消除苏联党和斯大林本人对中国共产党一直存有的不信任感。抗日战争后期，斯大林曾多次表示：“中国共产党事实上并非共产党。”《战后世界历史长编》（1），上海人民出版社1978年版，第372页。“是冒牌的共产党，就像人造黄油和真正的黄油那样。”［美］赫伯特·菲斯著，林海等译：《中国的纠葛》，北京大学出版社1989年版，第159页。中国革命胜利之时，斯大林仍怀疑中共会走“铁托的道路”，闹独立性，怀疑中共会执行亲英美路线。在新政权即将成立之时，如果不取得主要盟友的充分理解和信任，其后果将是可怕的。毛泽东甚至担心：“我们如果建国以后外国三天不承认，就有问题了。”师哲：《毛泽东第一次访问苏联经过》，《新中国外交风云》第1辑，世界知识出版社1996年版，第8页。为了向苏联明确表明中国共产党的态度，毛泽东宣布新中国的“一边倒”战略，希望借此消除斯大林对中国共产党的猜疑和偏见。

　　新中国在对外政策方面必须坚持独立自主，这是中国革命的必然要求。周恩来指出：“我们对外交问题有一个基本的立场，即中华民族独立的立场，独立自主、自力更生的立场。”《周恩来选集》上卷，人民出版社1984年版，第321~322页。新中国成立前，为了废除帝国主义在中国的特权，使新政权彻底摆脱帝国主义的控制和干涉，中共共产党提出不承认西方国家与国民党的外交关系，西方国家要想与新政权建立外交关系，应该在新的基础上与新中国进行建交谈判。周恩来后来解释说：“对于和资本主义国家建立外交关系的问题，比建立贸易关系的问题要复杂。”《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第35页。“帝国主义总想保留一些在中国的特权，想钻进来。有几个国家想同我们谈判建交。我们的方针是宁愿等一等，先把帝国主义在我国的残余势力清除一下，否则就会留下它们活动的余地。帝国主义的军事力量被赶走了，但帝国主义在我国百余年来的经济势力还很大，特别是文化影响还很深。这种情形会使我们的独立受到影响。”《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第86页。

　　美国坚持要求新中国继续“履行其国际义务”，换句话说，就是承认美国在华的利益和特权，而新中国决心“另起炉灶”，中美外交原则上的分歧是双方没能进一步接触的根本原因。中英关系同样遇到这个问题，尽管新中国对美英的政策有所区别，但由于“打扫干净屋子再请客”是新中国既定的外交方针，所以不急于建交政策的提出具有历史必然性。