香港在鸦片战争中沦为英国的殖民地。1997年7月1日，中国政府对香港恢复行使主权，依据基本法管理香港。全国人民代表大会在中国政府回收香港和管理香港的过程中发挥了重要作用，为一国两制在香港取得成功提供了有力保障。本文将记述全国人大及其常委会在创立香港特区和对香港实行主权管理时走过的历史足迹，时间限定在1982年至2007年。

　　一、制定基本法，组建特别行政区

　　全国人大通过修宪、立法、批准、授权、决定等形式从英国人手里回收香港、恢复行使中国对香港的主权，根据中国共产党提出的一国两制、港人治港、高度自治的原则，制定了基本法，创立了香港特别行政区。在这一过程中，全国人大集中全国人民的智慧，认真听取香港同胞的意见，广泛吸收他们参政议政，在“六四”逆境中积极应对英国人的对抗和西方舆论的挑战，坚持国家主权不动摇，牢牢掌握政治斗争和法律斗争的主动权，顺利完成了党和人民赋予的历史重任。

　　（一）制定新宪法，预留特区法律的接口

　　全国人大早在中英谈判的初期就启动了回收香港的立法工作。1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。新《宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

　　（二）批准中英联合声明，起草基本法

　　1985年4月10日，六届全国人大第三次会议审议并批准了中英两国政府关于香港问题的联合声明，确认中国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权，以及对香港的12条基本方针政策。会议决定成立向全国人大及其常委会负责的中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会。

　　1985年6月19日，六届全国人大常委会第十一次会议通过了基本法草委会委员名单，共59人，内地委员36名，香港委员23名。主任委员是姬鹏飞。7月1~5日，草委会召开第一次全体会议，决定1990年提请全国人大审议并颁布香港基本法。会议还决定在香港成立一个民间性的、有广泛代表性的基本法咨询委员会。咨委会于12月18日正式成立，主要任务是为基本法起草工作提供意见和建议。咨委会共有180名委员，19名执委，主任委员是安子介。

　　草委会成立后制定了工作规则，设立了多个专题工作小组，在咨委会的配合和支持下，广泛听取香港和内地各界人士的意见，先后召开了9次全体会议，进行了卓有成效的工作。1989年1月15日，草委会第八次全体会议通过了《基本法（草案）》、《关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会的建议》和为全国人民代表大会代拟的《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定（草案）》，决定将这些文件提请全国人民代表大会常务委员会审议。

　　1989年2月21日，七届全国人大常委会第六次会议审议基本法草案后，决定公开征求意见。9月4日，第九次会议决定将征求意见的时间延长至10月底。在这个阶段，基本法的审议和征求意见工作受到了“六四事件”的影响。10月31日，七届全国人大常委会第十次会议决定开除司徒华、李柱铬草委会委员身份，同时批准查良镛、邝广杰二委员的辞职申请，希望他们对基本法起草继续作出贡献。司徒华、李柱铬在“六四事件”中组织了“香港市民支援爱国民主运动联合会”，公开宣称要推翻中国政府，鼓吹重新检讨中英联合声明，呼吁外国制裁中国。草委的许多委员认为他们已丧失了作为起草委员的起码条件。1989年11月1日《人民日报》。

　　1990年2月19~23日，七届全国人大常委会第十二次会议在审议后决定将基本法草案、香港特区区旗区徽的图案草案提请第七届全国人民代表大会第三次会议审议。基本法草委会及其咨委会因工作任务结束先后宣布解散。

　　1990年3月29日，七届全国人大第三会议通过关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》的审议程序和表决办法，决定基本法先由各代表团分议，再交大会表决。4月4日，会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案，授权香港特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法自1997年7月1日起实施。

　　会议决定自1997年7月1日起设立香港特别行政区；通过《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》；决定1996年内成立全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会，负责筹备成立香港特别行政区的有关事宜，根据本决定规定第一届政府和立法会的具体产生办法。筹委会对全国人大及其常委会负责。

　　1990年6月28日，七届全国人大常委会第十四次会议决定全国人大法律委员会审定的基本法英译本为正式英文本，和中文本同样使用，以中文本为准。

　　（三）成立筹预会，应对英方挑战

　　1992年10月，上任不久的末代港督彭定康代表英国政府，对中国从合作转向对抗，抛出“三违反”的政改方案，企图影响特区政府。为挫败这一阴谋，1993年3月31日，八届全国人大第一次会议决定授权常委会成立特区筹委会的准备工作机构，着手进行各项有关准备工作。

　　根据这个授权，7月2日，八届全国人大常委会第二次会议决定设立全国人大常委会香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会。筹预会是在中英各自为政的情况下，人大常委会为香港平稳过渡而成立的工作机构，其职责是在特区筹委会成立前，为中国对香港恢复行使主权，实现平稳过渡，进行各项有关准备工作。筹预会的主任是钱其琛，委员最初为57人，香港委员不低于50％。1994年5月，八届全国人大常委会第七次会议决定增补13人，使委员总数达到70人。筹预会下设政务、经济、法律、文化、社会、保安等五个专题小组。

　　筹预会成立后贯彻了“以我为主、面向港人，依靠港人”的方针，就香港政权交接和平稳过渡涉及的事项进行了大量调查研究，广泛咨询了香港各界人士的意见，召开了6次全体会议，提出了46份书面意见和建议，为筹委会的工作打下了良好的基础。1995年12月7~8日，筹预会举行了最后一次全体会议，宣布在筹委会成立时结束工作。

　　（四）放弃直通车，授权筹委会另起炉灶

　　1994年8月31日，八届全国人大常委会第九次会议指出，英国政府单方面决定的港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会的选举安排，违反中英联合声明，不符合《基本法》和《全国人大关于香港特区第一届政府和立法会产生办法的决定》，宣布“港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于1997年6月30日终止”，决定香港特区筹委会负责筹备成立香港特区的有关事宜，规定香港特区第一届立法会的具体产生办法，组建香港特区第一届立法会。

　　1995年12月28日，八届全国人大常委会第十七次会议表决批准了委员长会议提出的全国人大香港特区筹备委员会组成人员名单，共150人。其中内地委员56人，香港委员94人，各占委员总数的37％和63％。钱其琛任主任委员。

　　1996年1月26日，筹委会正式成立并召开了第一次全体会议。会议通过了筹委会的工作规则，按照任务性质设立了推选委员会、第一任行政长官、临时立法会、法律、经济、庆祝活动6个工作小组。

　　筹委会既是全国人大的工作机构，又是全国人大授权组建特区政府的权力机构。筹委会成立后，按照全国人大及其常委会的有关决定，就筹备成立香港特别行政区的有关事宜开展了一系列工作，举行过31次小组会议、10次全体会议，完成了7大任务：（1）组建香港特别行政区第一届政府推选委员会；（2）选出香港特别行政区第一任行政长官人选；（3）设立香港特别行政区临时立法会；（4）制定香港特别行政区第一届立法会的产生办法；（5）开展对与香港政权交接和平稳过渡有关的重大经济问题的研究；（6）进行法律方面的准备；（7）进行政权交接、特区成立、回归庆典等有关的准备工作。

　　1997年7月3日，八届全国人大常委会第二十六次会议批准筹委会结束工作。

　　（五）处理香港原有法律

　　基本法第160条规定，香港特区成立时，香港原有法律除由全国人大会常委会宣布为同本法抵触者外，采用为香港特区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定的程序修改或停止生效。第8条又规定，香港原有法律，除同本法相抵触或经香港特区立法机关作出修改者外，予以保留。根据这些规定，1997年2月23日，八届全国人大常委会第二十四会议通过了关于根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百六十条处理香港原有法律的决定，共六条内容。

　　香港原有法律抵触基本法分四种情况：一是极少数整部条例及附属立法抵触基本法，主要是一些体现英国对香港殖民统治的法律和港英根据“三违反”政改方案制定的有关三级架构选举的法律；二是在一些条例或附属立法中有部分条款抵触基本法；三是几乎在每一个条例中都存在用词和名称抵触基本法的情况；四是港英在过渡时期制定了《香港人权法案条例》，其中有专门的条款规定该条例对香港其他法律具有凌驾地位，这就等于架空基本法，从而抵触基本法。

　　人大常委会决定区别处理四种情况，除宣布极少数条例及附属立法与基本法相抵，不采用为香港特区法律外，决定对其他绝大多数法律中抵触基本法的情况可在符合一些解释和适用原则或名称、词句替换原则的前提下，本着原有法律基本不变的原则，采用为香港特别行政区法律。

　　1997年7月1日，香港特别行政区成立。香港特区政府作为地方政府正式列入国家的行政序列和区划，同时享有基本法规定的高度自治。

　　二、坚持基本法，实行宪政管理

　　全国人民代表大会按照自己制定的香港基本法对香港特区实行宪政管理。管理的手段包括监法、立法、释法、修法等。这些工作由全国人民代表大会和全国人大常委会依据宪法、基本法并根据事项的重要程度分两个层次实施。监督基本法由两会共同实施；全国人大制定和修改在特区实施的全国性的基本法律，人大常委会制定和修改这些基本法律之外的全国性法律；基本法的修改权归全国人大，解释权和修改提案权由全国人大常委会掌握。

　　（一）成立基本法委员会

　　1997年7月1日，八届全国人大常委会第二十六次会议宣布全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会正式成立。

　　基本法委员会是全国人大常委会的常设工作机构，任务是就有关香港基本法第17条、第18条、第158条、第159条实施中的问题进行研究，并向全国人大会常委会提供意见。基本法第17条涉及香港特区的立法是否符合基本法关于中央管理的事务及中央和香港特区的关系的规定。全国人大常委会有权对其进行监督和废除。第18条涉及全国人大常委会增减在特区实施的全国性法律以及宣布特区进入紧急状态的权力。第158条和第159条涉及基本法的修改和解释。

　　基本法委员会共12名成员，内地人士和香港人士各6人，由全国人大常委会任命，采取任期制，任期5年。香港委员须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任，由香港特区行政长官、立法会主席和终审法院首席法官联合提名，报全国人大会常委会任命。

　　第一任基本法委员会的任期稍长，从1997年7月1日到2003年3月，主任项淳一，副主任黄保欣。第二任的任期从2003年3月至2008年3月，主任乔晓阳，副主任黄保欣。香港基本法委员会成立后在全国人大常委会的领导下做了大量工作。

　　（二）监督和维护基本法

　　特区成立后十年，全国人民代表大会换届两次，开过10次年例会，产生了上百件关于香港或涉及香港事务的文件和法律文书。从这些文献中可以看出，全国人民代表大会对香港特区的宪政管理，最经常的工作是监督和保障基本法的实施。

　　首先是审议国家机构和国务院及其各部门的工作报告，监督基本法的实施。从1998年起，每年提交人大会议或人大常委会议审议的许多报告和文件都纳入了有关香港事务和两地关系的内容。这些报告涉及香港事务的领域，从政法、经济、文化、外交到环保、气象、救助，十分广泛，反映了香港特区同中央政府及内地的关系越来越紧密和复杂。人大及其常委会议的审议工作有力地保证了一国两制方针和基本法的贯彻执行。

　　其次是为特区发展营造良好的国际环境。香港回归后，全国人大代表团先后访问了几十个国家和地区，组团出席了每年两次的各国议会联盟大会。在出访问中，代表团向东道主和与会者广泛介绍香港回归祖国后的情况和基本法的执行情况，回答他们的提问，邀请他们经常到香港走一走，受到各国政府的交口称赞。有些发展中国家的官员，由于有国内的民族冲突问题，对中国用“一国两制”的办法解决香港顺利回归十分感兴趣。人大代表团向从立法角度介绍了全国人大如何制定《香港基本法》等法律，以保证“一国两制”方针在香港的顺利实施。他们听后反映很好。

　　（三）制定驻军法，解释国籍法，特款规定身份证法

　　《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》是全国人大常委会专为中央人民政府负责香港特区防务并派驻人民解放军制定的法律，由国务院和中央军委组织力量从1992年开始起草，共花费4年时间。

　　1996年10月23~29日，八届全国人大常委会第二十二次会议审议了国务院和中央军委提交的《驻军法(草案)》，决定印发有关部门、部分专家以及香港人士征求意见。12月30日，八届全国人大常委会第二十三次会议通过了这部法律，1997年7月1日起实施。

　　《中华人民共和国国籍法》属于在香港特区实施的全国性法律。考虑到香港的历史背景和现实情况，1996年5月15日，八届全国人大常委会第十九次会议通过了全国人大常委会关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释。

　　全国人大常委会做出的全国性立法，有些不在香港特区实施，但是香港居民会来内地居留，仍涉及他们的身份和利益问题。这些法律对此有特殊条款的规定，成为不在特区实施的涉港法律。

　　2003年6月28日，十届全国人大会常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》。第九条规定，香港同胞、澳门同胞、台湾同胞迁入内地定居的，华侨回国定居的，以及外国人、无国籍人在中华人民共和国境内定居并被批准加入或者恢复中华人民共和国国籍的，在办理常住户口登记时，应当依照本法规定申请领取居民身份证。

　　（四）解释基本法

　　法律的解释权是一项十分重要的权力，关系到法律的适用。根据基本法第158条的规定，基本法的解释权属于全国人大常委会，人大常委会除授权特区法院在审理案件时对基本法关于特区自治范围内的条款自行解释外，可自行或应特区终审法院的提请，对基本法关于中央管理的事务或中央和特区关系的条款进行解释，特区法院在引用该条款时，应以这种解释为准，但以前作出的判决不受影响。

　　香港回归年10年内，全国人大常委会根据以上规定解释基本法有关条款的行为，已成为国家权力机关对香港特区行使管辖权和从事宪制活动的重要形式。这样的释法共进行了三次。

　　第一次是特区行政长官请求中央人民政府协助解决实施《基本法》有关香港居留权条款遇到的问题，国务院转而提请人大常委会解释这些条款。为此，1999年6月26日，九届全国人大常委会第十次会议做出关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第三项的解释。

　　第二次是十届全国人大常委会第八次会议针对香港政制发展中脱离中央主导权和基本法的错误倾向，根据部分全国人大代表的意见，自行启动《基本法》的解释程序，于2004年4月6日做出了关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释。

　　第三次是十届人大常委会第十五次会议，针对代理行政长官曾荫权经国务院提请的特首任期问题，于2005年4月27日做出关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十三条第二款的解释。

　　（五）增减全国性法律

　　基本法第18条对关于全国性法律在香港特区的适用问题作了规定。凡是要在香港特别行政区实施的全国性法律，都必须首先列入基本法的附件三，全国人大会常委会在征询基本法委员会和特区政府的意见后，可对附件三的法律做出增减，但限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于特区自治范围的法律。

　　1990年4月4日，七届人大会三会议通过的基本法附件三所列在香港实施的全国性法律共有6项，分别是：（1）《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》；（2）《关于中华人民共和国国庆日的决议》；（3）《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》附：国徽图案、说明、使用办法；（4）《中华人民共和国政府关于领海的声明》；（5）《中华人民共和国国籍法》；（6）《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。

　　1997年7月1日，八届全国人大会常委会第二十六次会议做出了关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律增减的决定，删去了原第3项；增加了5项。分别是：（1）《中华人民共和国国旗法》；（2）《中华人民共和国领事特权与豁免条例》；（3）《中华人民共和国国徽法》；（4）《中华人民共和国领海及毗连区法》；（5）《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》。

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议做出关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定，增加了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，使适用于香港特区的全国性法律达到11项。

　　（六）批准涉港国际条约

　　香港回归后，外交事务由中央管辖。10年来，全国人大常委会批准中国政府同外国政府和国际组织签署的涉港条约、公约和协定分三类。一类适用于香港特区，第二类不适用香港特区，第三类有部分条款不用香港特区。

　　批准适用于香港特区的条约协定有中加领事协定（1997年11月28日），中俄领事条约（2002年4月25日），中国尼日利亚领事协定（2002年7月2日），中国和新西兰领事协定（2003年10月26日）等。

　　不适用香港特区的公约有2004年8月28日十届全国人大常委会第十一次会议批准的《保护非物质文化遗产公约》。

　　部分条款不适用香港特区的有2006年2月28日十届全国人大常委会第二十次会议批准的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。

　　（七）决定行政长官和立法会的产生办法

　　制定特区行政长官和立法会的产生办法是全国人大及其常委会主导的香港特区创制工作的重要组成部分。

　　香港基本法对行政长官的产生办法和首届至三届立法会的产生办法做了原则规定，并规定2007年以后，各任行政长官的产生办法，立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准。

　　根据这个规定，2004年4月15日行政长官董建华向全国人大常委会提交了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告》。

　　十届全国人大会常委会第九次会议在征询了港区全国人大代表、全国政协委员和香港各界人士、全国人大常委会基本法委员会香港委员、特区政府政制发展专责小组的意见，和国务院港澳事务办公室的意见后，认真审议了这份报告，于同年4月26日做出了全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定，为香港特区的政制发展进程提供了法律依据。

　　（八）授权工作

　　2006年10月31日，十届全国人大常委会经过第二十三次和第二十四次会议对国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案的审议，做出关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定。