香港回归后，“一国两制”在香港成功实践，中央政府支持特区政府在《基本法》的框架内，循序渐进的发展特区的政治制度，香港公众享受了前所未有的民主权利。但是，香港政制改革问题（以下简称政改问题）是错综复杂的，“一国两制”在香港的具体实践亦需要磨合和经验。自香港回归后，全国人大常委会在香港三次释法，虽然每次处理的问题不尽相同、在香港各界的反映也不尽一致，但是，全国人大常委会释法从客观上开辟了处理涉及中央和特区政府复杂问题的途径，并为严格遵守基本法，维护中央权威提供了有益的尝试。全国人大常委会第二次释法（以下简称人大第二次释法），在这三次释法中尤其引人注目，这次释法与另外的两次释法存在不同之处，从方式上看，第二次释法是全国人大常委会主动释法，从内容上看，释法的核心内容正是香港存在很大争议的政改问题。
一、选题的由来
关于“一国两制”下的香港问题研究涉及法学、政治学、历史学等多门学科，其中政治学领域研究成果显著，运用历史学研究方法的力量稍显单薄。“一国两制”下的香港问题研究属于交叉学科研究的对象，从历史学的角度进行研究的著述有《统一与整合——新时期解决港澳台问题的理论与实践》；齐鹏飞：《统一与整合——新时期解决港澳台问题的理论与实践》，中国传媒大学出版社2008年版。《港英政治制度与香港社会变迁》；刘曼容：《港英政治制度与香港社会变迁》，广东人民出版社2009年版。《香港回归与“一国两制”的“香港模式”研究》王燕：《香港回归与“一国两制”的“香港模式”研究》，文汇出版社2009年版。等。但在已有的历史学科领域中进行研究的著述较偏重于宏观、概要的叙述，对具体问题的考察和论证相对缺失。因此，本文拟运用历史研究方法，对人大第二次释法与香港政改问题发展的历程进行考察，进而论证两者之间的关系，以达到抛砖引玉的目的。
二、人大第二次释法
香港特区《基本法》第158条规定，“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。自香港回归以来，全国人大常委会共三次释法。第一次释法的时间为1999年6月，起因是香港居留权问题；第二次释法的时间为2004年4月，起因是香港社会对《基本法》关于2007年以后行政长官和立法会产生办法的规定的不同理解，即释法的动因为香港的政改问题；《全国人大常委会第八次会议分组审议香港基本法附件一第七条、附件二第三条的解释草案》，2004年4月4日《人民日报》。第三次释法的时间为2005年4月，起因是董建华辞职引发香港社会内部关于行政长官任期问题的争论。人大常委会三次释法对于“一国两制”在香港的实施具有深远影响，对香港民众正确认识“一国两制”中“一国”与“两制”的关系，严格遵守《基本法》具有重要的历史意义。人大第二次释法，由于释法的动因来自香港政改问题，又是三次释法中唯一一次全国人大常委会主动释法，因此，在香港政改问题的发展历程上具有里程碑式的意义。
（一）人大第二次释法的背景
香港回归后享受了极大的政治民主，《基本法》明确规定行政长官最终大致由一个有广泛代表性的选举委员会按民主程序提名后普选产生；立法会头几届选举直选议席逐届增加至2007年后再探讨，最终达到全部议员由普选产生。这种安排，既符合香港实际，又保证香港民主政治的发展。但是特区成立以来，不时有人对基本法设计的香港政制看不顺眼，泛民派屡屡鼓噪要修改基本法，声称（回归后）民主步伐“大倒退”，不断提出要搞港式“部长制”，大力鼓吹全面直选、提前直选、“一人一票选特首”等，一些对董建华施政不满的政治势力还组成倒董大联盟，要求全民普选行政长官。梁思：《香港政制须循序渐进发展》，2000年4月5日《文汇报》。董建华也曾黯然指出，“关于政制发展问题，我不断听到不同的意见。有人对我说，现在就要开始加快普选步伐，起码应该研究和讨论这个问题。也有人对我说，这方面应该审慎，现在已经走得太快。”董建华1999年施政报告，http://wwwpolicyaddressgovhk/pa99/chinese/part6chtm#p146。
2002年9月24日，特区政府推出《实施基本法第23条咨询文件》开始就《基本法》第二十三条立法《基本法》第二十三条规定：香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。进行为期三个月的咨询。2003年春，由于“非典”在港爆发，国安条例在立法会的进程并未受到市民的广泛关注。2003年6月，“非典”过后，关于国安条例的争议进入高峰，泛民派强烈反对条例草案中一些被指为过于严厉的条文。7月1日，约50万人走上街头，用“脚步说话”，表达不满。七一大游行后，泛民派实力大增，他们组织了多次集会游行。虽然，从表面看，“倒董”的泛民派名声鹊起，但这并不表示港人喜欢他们。“只是民主派这次事件把握得好，以此集会一个主题，由反二十三条到不满董建华，由不满董建华到反对特区政治体制，直到公开打出2007年普选特首的旗帜”。宗海仁：《胡温与香港二十三条立法危机》，2003年8月25日《信报财经新闻》。泛民派虽以“民意代表”自居，但常被舆论称为“为反对而反对”，其背后往往有外国政治势力的身影，泛民派实质上成为香港政制循序渐进发展的阻碍力量。
对2007年行政长官选举、2008年立法会选举方式争论的焦点在于香港政改的主导权在谁，是中央主导还是香港特区可以自行更改政治体制。泛民派要求在2007年（第三届特首选举年）和2008年（第四届立法会选举年）实现双普选。他们的依据是《基本法》本身的一些条文，因为它一方面确立了香港特别行政区根据其“实际情况”、“循序渐进”地发展民主，“最终”达至行政长官和立法会全部议员的普选；另一方面，《基本法》又表明2007年以后特区行政长官和立法会的选举办法有可能修改。陈弘毅：《一国两制的法治实践：十年的回顾与反思》，一国两制研究中心主编：《香港回归十周年——“基本法回顾与前瞻研讨会”论文集》，（香港）一国两制研究中心2008年版，第9页。而实际上，特区的高度自治是中央授予的，特区的高度自治权不包括改变现行政治体制和选举制度的权力，香港政改的主导权属于中央，中央有权全程参与。这就与香港泛民派和一些法律界人士对香港自治权和《基本法》的理解有很大不同。
（二）人大第二次释法的过程
1中央政府对香港政制的发展一直给予高度关注
2003年12月3日，胡锦涛主席会见赴京述职的行政长官董建华，在听取董建华关于香港社会近期对“政制检讨”问题的意见后，胡锦涛表示“中央对香港政治体制的发展高度关注”。此后，新华社发表了《基本法》肖蔚云等“四大护法”对香港政治体制的看法，指出行政长官和立法会选举并非特区内部事务。《法律专家谈香港政治体制发展》，2003年12月5日《人民日报》。中央有关部门与香港特区政制发展专责小组保持沟通，认真听取香港社会各界的意见，指出：“应当明确，‘一国’是‘两制’的前提，‘港人治港’是以爱国者为主体的港人来治理香港，高度自治是香港特区在中央授权下实行高度自治。”《中央有关部门与香港特区专责小组商谈香港政制发展问题》，2004年2月11日《人民日报》。2004年2月20日，《人民日报》重新发表邓小平1984年6月谈话要点《一个国家，两种制度》，并发表评论员文章《香港长期繁荣稳定的根本保证》。2004年3月，香港立法会李柱铭李柱铭，原为香港资深大律师，香港民主党的前任主席，特别行政区立法会议员，自称“敢于当殖民主义走狗”。等3名泛民派议员赴美出席美参议院外交事务委员会举行的所谓“讨论香港民主”听证会后，美国参议员在《亚洲华尔街日报》撰文称如北京继续妨碍港人对民主的意愿，美国将质疑基本法是否作为管治香港的适当基础，3月11日，外交部发言人就此问题答疑时，明确表示香港事务不需要任何外来干预。《外交部发言人答记者问表示香港事务不需要任何外来干预》，2004年3月12日《人民日报》。
2人大第二次释法前夕，香港各界表示欢迎
2004年3月26日，董建华在新闻发布会上表示，“特区政府已收到中央政府相关通知”，“全国人大常委会按照宪法和《基本法》第158条行使解释《基本法》的权力，为这些问题作出权威性的决定，不但可以消除香港社会的疑虑，减少争拗，还可以确保今后更好地处理具体方案和相关立法工作。”《董建华在香港表示全国人大常委会对〈基本法〉释法合法合宪》，2004年3月27日《人民日报》。3月27日，香港各界人士纷纷发表言论欢迎人大常委会释法。香港中华总商会会长曾宪梓认为，人大此时就基本法附件一及附件二释法的做法适当，有助平息香港现在的争拗。《香港各界人士欢迎全国人大常委会释法》，2004年3月27日《人民日报》。香港《大公报》的社评认为，宪制性争议的最终解决途径是回归宪制层面，由国家最高权力机关的常设机关全国人大常委会行使基本法解释权，统一对有关条文的理解，可减少无谓的政治争拗和社会耗损，对香港全面正确地实施“一国两制”方针，保持长期繁荣稳定，是很有必要的，时机也是恰当的。《香港舆论认为全国人大常委会行使基本法解释权有利香港长期繁荣稳定》，2004年3月28日《人民日报》。
3人大第二次释法
2004年4月3日，十届全国人大常委会第八次会议分组审议全国人大常委会委员长会议提请审议的关于香港基本法附件一第七条和附件二第三条的解释草案。2004年4月6日，十届人大常委会第八次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，2004年4月7日《人民日报》。
对于人大第二次释法，人大常委会委员长吴邦国指出，“全国人大常委会依照宪法和基本法的规定，对香港特别行政区基本法附件的有关规定作出法律解释，有利于正确理解和切实执行香港基本法，有利于香港政治体制按照基本法的规定健康发展，有利于保持香港的长期繁荣稳定。”《吴邦国在十届全国人大常委会第八次会议上强调正确理解和切实执行基本法保障香港的长期繁荣稳定》，2004年4月7日《人民日报》。同日，《人民日报》发表评论员文章《贯彻落实“一国两制”方针和香港基本法的重要举措》，文章指出“过去一段时间，香港社会在讨论行政长官和立法会的产生办法是否需要修改及如何修改的问题时，众说纷纭，争拗不断，究其根本原因，在于对香港特区与中央的关系问题存在不同认识。只有把握香港特区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，香港的高度自治权来源于中央的授权的原则，把握香港特区的政治体制是由全国人大制定的基本法予以规定，作为单一制国家，地方无权自行决定或改变其政治体制的原则，就不难理解全国人大常委会的有关解释，并在此基础上统一认识，探讨香港政制发展的正确之路。”《贯彻落实“一国两制”方针和香港基本法的重要举措》，2004年4月7日《人民日报》。
三、香港政改问题的发展
香港回归后，作为中国的一个特别行政区高度自治，这种“高度自治”始终坚持“一国”是“两制”的前提。香港政治体制改革，是“一国两制”在香港实施于政制方面的体现，香港公众所享受的民主权利是中央政府通过《基本法》等法规、决议赋予的，而不是源自西方的恩惠。香港政改问题不能简单地等同于行政长官和立法会的“双普选”问题，而是“一国两制”下香港政制发展的产物。
（一）人大第二次释法为香港政改问题的发展提供了法律基础对于全国人大主动释法，香港社会内部也有不同的声音，有些是出于对香港司法权威的担心，而泛民派则再次“为反而反”，猛烈抨击第二次释法，民间人权阵线发起了抗议释法的游行。参见：《反释法两万人上街人数超预期显民主诉求强烈》，2004年4月12日《苹果日报》。
2004年4月6日，特区行政长官董建华明确指出人大第二次释法对推动香港政改问题发展了重要作用。他指出，“全国人大常委会对出现不同理解的条文作出了解释，不但使整个香港社会在继续讨论这个问题时，有了最权威的法律依据；同时，特区政府下一步的有关工作，也有了最坚实的法律基础。”《董建华会见香港新闻界时说人大释法为特区政府有关工作提供了最坚实的法律基础》，2004年4月7日《人民日报》。同时，香港《明报》发表香港基本法委员会委员、香港大学法律学院教授陈弘毅的文章指出，人大释法的有关内容合情合理，应该得到香港广大市民的理解和接受。释法文本对基本法相关附件内容进行厘清，并就2007年后香港政制发展的可能性、程序和步骤订立了必不可少的规范，从而为今后香港政制发展建立了稳固的法理基础。因此，人大的这次释法不但没有妨碍香港政制的未来发展，而且能够促进香港社会就政制发展问题进行理性的、层次分明的讨论。《香港媒体积极评价全国人大释法》，2004年4月7日《人民日报》。
（二）香港政改问题受挫激起香港公众对泛民派不满
特区政府按照《基本法》和人大第二次释法的精神，积极征询市民大众关于2007年行政长官和2008年立法会产生办法的意见，2005年10月19日，政制发展小组发表第五号报告的建议方案。《政制发展专责小组第五号报告二〇〇七年行政长官及二〇〇八年立法会产生办法建议方案》，香港特别行政区政府政制及内地事务局，http://wwwcmabgovhk/cd/sim/report5/cabhtm。如果这一建议方案在立法会获得三分之二的通过，则香港的政改问题将向前迈进一大步。
2005年12月14日，特区政府发言人强调：“在《基本法》及全国人大常委会2004年4月所作《决定》的框架下，第五号报告推出的建议方案能最为直接、实质地加强公众参与两个选举办法。”香港特别行政区政府政制及内地事务局，http://wwwcmabgovhk/cd/sim/media/p121405htm。而由于香港立法会中泛民派议员的反对，12月21日，《建议方案》在立法会遭否决。
《建议方案》被否决的直接后果是使香港错失政制发展的大好机会，中央和特区两级政府都对此表示遗憾。香港公众因方案被否决对泛民派极为不满，指责他们为了个人的政治目的而否决政府开明的政改方案。泛民派为此弄得里外不是人，既失民心，又失大势。12月21日晚，香港特区行政长官曾荫权发表谈话指出，“遗憾的是香港平白错失了一个向民主大步迈进的机会，失望的是今日立法会的表决，令市民对早日落实更民主、更开放的选举的期望落空”。《曾荫权就香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法的修改议案未获通过发表谈话》，2005年12月22日《人民日报》。翌日，国务院港澳事务办公室发言人就此发表了谈话指出，“出现上述结果不仅不符合香港的主流民意，是特区政府和香港公众不愿意看到的，也是中央政府所不愿意看到的。”《国务院港澳事务办公室发言人就香港特区2007年行政长官和2008年立法会产生办法的修改议案未获通过发表谈话》，2005年12月22日《人民日报》。
12月27日，胡锦涛在会见来京述职的特区行政长官曾荫权时指出，香港政治体制的发展关系到“一国两制”方针和基本法在香港特别行政区的实施，关系到香港社会各阶层、各界别的利益，关系到香港的长期繁荣稳定，中央对此一直是高度重视的。支持香港特别行政区依照基本法的规定发展符合香港实际情况的民主制度，是中央的一贯立场。我们实行“一国两制”、“港人治港”、高度自治就是为了使香港同胞真正当家做主，行使民主权利。但正如任何国家和地区的民主发展都要经历一个渐进的历史过程一样，香港的民主发展也必须稳步、扎实、有序地推进。只要香港社会各界人士以香港的整体利益和长期繁荣稳定的大局为重，理性务实探讨、广泛凝聚共识，积极创造条件，香港的民主制度就一定能循序渐进地向前发展。《胡锦涛会见曾荫权表示中央支持香港特别行政区依照基本法的规定发展符合香港实际情况的民主制度，但香港的民主发展必须稳步、扎实、有序地推进》，2005年12月28日《人民日报》。
（三）人大常委会《决定》明确香港普选时间表
2005年12月，有关2007/08选举方案虽然得到社会上大部分市民及过半数立法会议员支持，但在香港立法会的表决中，方案最终没有达到《基本法》附件一附件二规定的立法会全体三分之二议员的同意。根据人大第二次释法所作的解释，《基本法》附件一及附件二有关两个产生办法的规定仍然适用。因此，现行的选举办法继续适用于2007年的行政长官选举及2008年的立法会选举。
1在中央政府支持下，特区政府提“政改报告”
2007年4月9日，胡锦涛会见香港特区第三任行政长官曾荫权并谈话指出，“今后的5年，对香港的发展来说，是一个非常重要的时期。曾荫权和特别行政区政府任重道远。发展经济、改善民生、循序渐进地推进民主，维护香港繁荣稳定和社会和谐，是广大香港市民的共同心愿，也是香港各界人士的根本利益所在。”胡锦涛还表示，中央政府将继续坚定不移地坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针，严格按照基本法办事，全力支持香港特别行政区行政长官和政府依法施政。《胡锦涛会见曾荫权强调中央政府将全力支持香港特别行政区行政长官和政府依法施政》，2007年4月9日《人民日报》。
2007年7月，政制及内地事务局推出了《政制发展绿皮书》，咨询工作2007年10月10日结束。12月12日，特区行政长官曾荫权把《关于香港特别行政区政制发展咨询情况及2012年行政长官和立法会产生办法是否需要修改的报告》和《绿皮书》一并提交人大常委会。
2全国人大常委会作出《决定》
2007年12月24日，十届人大常委会第三十一次会议分组审议了该报告，认为“行政长官的报告是按照香港基本法和全国人大常委会对基本法有关规定的解释，在广泛咨询香港社会各界意见的基础上提出的，全面客观地反映了香港社会关于政制发展问题的各种意见和诉求，是一个积极、负责、务实的报告”。《人大常委会组成人员分组审议香港特别行政区行政长官的报告时认为报告全面客观反映香港社会关于政制发展问题的各种意见和诉求》，2007年12月25日《人民日报》。12月29日，会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》（以下简称《决定》）。
对于全国人大常委会的《决定》，特区行政长官曾荫权表示：全国人大常委会的决定为落实行政长官及立法会普选订出明确的时间表，为香港政制发展迈出了最重要的一步。今天，香港进入一个重要的新阶段，普选目标年份已经定下。回顾香港民主发展历史，普选议题由20世纪80年代开始，一直争论不休。香港各党各派、各界各阶层在这个问题上各持己见，壁垒分明，长期分化。倘若情绪之争、党派之争继续下去，将会严重祸害香港社会的稳定和繁荣。他表示，香港社会“现在是放下争拗、走向和解、寻求共识的时候”。《香港特区行政长官曾荫权表示全国人大常委会的决定为香港政制发展迈出了最重要的一步》，2010年12月30日《人民日报》。随后，香港媒体、各团体、知名人士纷纷对人大常委会的《决定》表示拥护和欢迎。
2010年6~8月，香港特区立法会通过了2012年政改方案，全国人大常委会予以批准和备案，这标志着香港特区修改行政长官和立法会产生办法的法律程序已全部完成，香港政改问题得以进一步发展。2012年政改方案获通过是香港回归以来立法会首次按照《基本法》的规定，修改行政长官及立法会产生办法，有助于提高香港选举制度的民主成分，落实全国人大常委会的《决定》。
四、余论
人大第二次释法为香港政改问题奠定了法律基础，在香港政改问题的发展历程中具有里程碑式的意义。人大第二次释法，坚持了循序渐进发展香港政制的原则，明确了中央政府在香港政制发展中的主导作用，对此后全国人大常委会《决定》的颁布，及特区政改问题的进一步发展具有重要的奠基作用。“英国的殖民势力并没有在香港确立有效的政治自治”，Martin Painter，Transforming the Administrative State：Reform in Hong Kong and the Future of the Developmental State，Public Administration Review，Vol65，No3(MayJun，2005)，p336香港的政改问题得以发展的动因是中央政府的支持，而不是西方的恩赐。回归后，香港公众在中央政府的支持下享受了极大的政治民主。严格遵循香港《基本法》的规定，按照香港的实际，循序渐进地发展香港政制是被实践证明有利于香港经济和社会稳定的唯一方式。2004年4月，全国人大常委会主动释法，明确了中央在香港政改问题上的主导地位，2010年6月，香港2012年政改方案在立法会获得通过，以具体实践证明香港各界已经认同中央政府为香港政改问题定下的规则，不论哪个派别，只能在已有法规、《决议》规定的范畴内进一步推动香港政改问题的发展。
