新中国成立初期，是民族自治地方创建和初步发展的时期。民族自治地方在这一时期形成不同行政建制类型及其相应行政层级。民族自治地方依据当地民族关系、经济条件和历史关系，以及民族平等自愿的基础，按照民族组成、区域界线、行政地位和自治权利等，设立自治机关，行使自治权和当家做主的民主政治权利。

　　一、“民族自治区”

　　在《共同纲领》时期，民族自治地方统称为“民族自治区”。“民族自治区”从名称上与后来相当于省一级的自治区相近，但它们之间有着内涵性区别。统称“民族自治区”，主要是对新中国成立之前建立的民族区域自治地方行政区域称谓的继承与延续，也源自于新中国关于民族自治地方的法制状况。《共同纲领》规定依民族聚居的人口多少和区域大小建立自治机关，并在规定民族地区各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表时，将建立自治机关的各少数民族聚居的地区一概称为“民族自治区”《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月30日《人民日报》。；统称“民族自治区”，还在于民族自治地方处于初创阶段，党和政府关于民族自治地方行政建制的认识处于一般性和原则性的意义上，尚不充分和具体。此外，这一时期建立的“自治旗”，是“民族自治区”在蒙古族聚居区中的一种特殊称谓。新中国成立后，在内蒙古自治区废除了传统的盟旗制度，保留的只是盟、旗的习惯称谓，从这个意义上说，“自治旗”实质上也属于“民族自治区”。

　　民族自治地方统称为“民族自治区”，一直持续到1954年《宪法》颁布。这一时期，“民族自治区”的行政建制没有统一性的明确规定和具体划分，但它们之间是有行政层级差别的。随着民族自治地方行政立法的推进，“民族自治区”的行政层级逐渐清晰起来，并有了一个大致界定。1951年2月初，《民族区域自治试行通则（草案）》将“民族自治区”划分为相当于大行政区、省、专区、县、区和乡等6个层级。中共新疆维吾尔自治区委员会党史研究室编：《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，中共党史出版社2000年版，第75~77页。11月5日，中央人民政府委员会第十三次会议批准《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》，将中央人民政府任免国家机关工作人员涉及的“民族自治区”划分为省级以上和省级以下，省级以下有相当于专员公署的和相当于县的。1951年11月8日《人民日报》。至1952年2月22日，政务院第一二五次政务会议通过《民族区域自治实施纲要》，规范并推动“民族自治区”的建立，其中根据各少数民族聚居区的民族关系、经济发展条件和历史情况，正式将“民族自治区”的行政地位划分为相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上等5个行政层级。

　　建立自治机关是实行民族区域自治的政权基础。起初，“民族自治区”的自治机关一般通过召开各地各族各界人民代表会议协商建立自治机关。《民族区域自治实施纲要》在总结各地实行民族区域自治经验的基础上，规定各“民族自治区”的自治机关即各“民族自治区”人民的政权机关，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则而建立。至1954《宪法》颁布前，民族自治地方自治机关的建立，除了召开各族各界人民代表会议，其中一些地区的人民代表会议代行人民代表大会的职权，还有的召开了人民代表大会。

　　根据民族区域自治制度的基本原则，各民族自治地方不论其区域大小及行政地位如何，都应平等地享有自治权利。民族自治地方行使自治权利的规模，是与它的行政地位相适应的。民族自治地方的行政地位决定其自治机关的形式与规模。然而，建立自治机关，少数民族聚居区的解放是前提，民族平等团结、社会秩序稳定是基础，少数民族干部的培养则是保障。但是，《共同纲领》对于自治机关的组成特别是自治机关中的民族构成问题，只作了一般性规定，即“各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。《中国人民政治协商会议共同纲领》，1949年9月30日《人民日报》。1950年6月26日，周恩来在政务院第三十七次政务会议上就西北地区的民族工作指出：“各自治区政府应有少数民族人士担任领导职务。在各族各界人民代表会议中，应包括各方面少数民族的代表，人数的比例要有原则规定，少数民族代表的比例可以大一些。”中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第194页。也就是说，民族自治地方的自治机关主要由实行区域自治的民族人员组成，同时自治地方内的其他民族都应有适当数量的人员参加。为此，培养少数民族干部提上重要日程。1950年11月24日，政务院第六十次政务会议批准《培养少数民族干部试行方案》，决定在北京设立中央民族学院，并在西北、西南、中南各设中央民族学院分院一处，必要时还可增设。各有关省份设立民族干部学校，各有关专员区或县根据实际需要和主观力量设立临时性质的民族干部训练班。有关各级人民政府应有计划地逐步整理或设立少数民族的中小学，整理少数民族的高等学校。1951年6月14日《人民日报》。少数民族干部的培养和成长，为民族自治地方建立自治机关，行使自治权利，提供了重要组织的基础与保障。

　　在民族自治地方初创阶段，实行民族区域自治的民族包括了蒙、藏、回、黎、苗、彝、瑶、东乡和人口很少的鄂伦春等。但是，在自治机关的组建中，有的地方注重民族关系而忽略了经济条件和历史关系，有的地方强调历史关系而忽略了民族关系和经济条件，最普遍的则是不注意经济条件。1952年8月13日《人民日报》。为解决这一问题，《民族区域自治实施纲要》规定，依据当地经济、政治等需要，并参酌历史情况，各“民族自治区”内得包括一部分汉族居民区及城镇。各“民族自治区”的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成，同时应包括“民族自治区”内适当数量的其他少数民族和汉族的人员。全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949~1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第71页。实施《民族区域自治实施纲要》，民族自治地方在创建中改善了对民族关系、经济条件和历史等矛盾关系的处理。

　　二、“自治区、自治州和自治县”三位一体

　　1954年《宪法》颁布，民族自治地方划分为“自治区、自治州和自治县”三级。自治区相当于省级民族自治地方。原相当于行署和专区一级的“民族自治区”一般改称为自治州，成为界于省级与县级之间的民族自治地方。相当于县一级的“民族自治区”，依其行政地位一般改称为自治县。同时，全国少数民族聚居区依此新建了一些民族自治地方。

　　新中国在国民经济恢复和初步发展的基础上进入大规模的有计划的经济建设与文化建设。与之相适应，中央人民政府决定改变大行政区机构与任务，加强省、市级人民政府的领导责任，调整省、大行政区建制。民族自治地方除在建政设治中调整本地行政区划外，其中开展的一项重要工作是撤并省制。撤并省制是跨省级行政区域的行政区划调整，主要集中在西南、东北和西北地区，突出表现为西康省建制的撤销和内蒙古历史地域本来面貌的恢复。

　　西康是从西南进入西藏地方的重要通道，“治藏必先安康”。新中国为加强西康与四川，同时加强西藏与内地经济文化的联系，促进各民族间的交融，以及各方面建设和发展的相互支持与协助，1955年7月30日，一届全国人大二次会议通过决议，决定撤销西康省，将西康省所属行政区域划归四川省。1955年7月31日《人民日报》。10月1日，西康省人民委员会及所属各机构停止行使职权并撤销，《西康省建制撤销》，1955年10月2日《人民日报》。各自治州、市、县人民委员会和各专署受四川省人民委员会领导。原西康省藏族自治州改称为四川省甘孜藏族自治州。

　　恢复少数民族聚居区的历史地域面貌，实现统一的民族区域自治，在新中国成立初期重点是“恢复内蒙古历史上的本来面貌”王树成：《乌兰夫传略》，中国档案出版社2007年版，第132页；张荣久：《周恩来关心内蒙古区域形成及首府搬迁》，2004年2月28日《团结报》。，并主要是解决绥远、热河和察哈尔三省分治问题，也涉及宁夏撤销省制和甘肃省行政区划的调整。在这一过程中，“既要尊重历史，又要照顾现实”王树成：《乌兰夫传略》，中国档案出版社2007年版，第133页。。撤销察哈尔、绥远和热河三省建制，合并甘肃省巴音浩特蒙古族自治州和额济纳蒙古族自治旗，改设巴彦淖尔盟，并划归内蒙古自治区，对于内蒙古自治区实现统一的民族区域自治具有基础性意义。由此，内蒙古自治区实现了统一的民族区域自治，成为以蒙古族为主体自治民族，以内蒙古历史地域的本来面貌为自治区域，包括鄂伦春、鄂温克和达斡尔等少数民族自治旗在内的统一的民族自治地方。

　　民族自治地方“自治区、自治州和自治县”三位一体形成的一个关键是乡（村）级行政建制退出民族自治地方行政序列，不再实行民族区域自治，而实行民族乡制。民族乡正式成为我国一级地方行政建制，成为少数民族聚居区的一种基层政权形式。在实行民族区域自治过程中，无论是在少数民族聚居区还是大杂居区，也无论是在少数民族农牧区还是城镇内少数民族聚居区，由于地域小、人口少和受许多条件的限制，相当于乡的少数民族聚居区内事实上不可能完全行使宪法规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关，不宜实行民族区域自治。为建立民族乡，1955年12月29日，国务院发布《关于建立民族乡若干问题的指示》和《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，规定建立民族乡和改建相当于乡的“民族自治区”为民族乡，必须同当地民族的代表充分协商。民族乡的人民代表大会各民族都应该有适当的代表名额，民族乡的人民委员会应当以少数民族人员为主要成分组成。《新华月报》1956年第3期。如在内蒙古自治区，为执行国务院的这一指示，人民委员会在1956年6月30日作出指示，防止单纯从人口比例、划乡标准上考虑建立民族乡，而忽视各少数民族的意愿和要求。对于过去各地建立的“自治嘎查”，在做好宣传教育和与代表性人物充分协商的基础上改建为民族乡；撤销城镇街道的“自治街”或民族街。内蒙古自治区档案馆编：《中国第一个民族自治区诞生档案史料选编》，远方出版社1997年版，第207~208页。就全国来说，民族乡虽然不属于民族自治地方，但又不同于一般乡，其政权机关在行使职权时，应该注意当地民族的特点，使用当地民族通用的语言文字，因此比一般乡享有更多的自主权。不仅如此，为适应一些城镇中少数民族聚居区的需要，1956年10月6日，国务院发布《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》，规定过去在城市内建立的相当于乡的“民族自治区”，可以改为民族区。过去在镇内建立的相当于乡的“民族自治区”，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇。中共新疆维吾尔自治区委员会党史研究室编：《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，中共党史出版社2000年版，第162~163页。民族乡自1956年开始实施，之后民族区、民族镇也开始建立或改建。城镇内的民族区、民族镇与农牧区的民族乡具有同等的行政地位，虽然都不具有自治权，但同样享有民族平等政策，是党在民族工作中对保障不实行民族区域自治的少数民族平等权利的一种创制，其将城市的和民族的特点相结合，丰富了我国民族区域自治制度的内涵与实现形式。

　　然而，民族自治地方在确立“自治区、自治州和自治县”三位一体格局中，相当于区的“民族自治区”的改制情况则比较复杂，在1954年《宪法》颁布实施后给予了区别对待。1955年12月29日，国务院发布《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，将相当于区的“民族自治区”分门别类，稳妥地开展了其行政建制的变更。建立在还没有实行区域自治的同一民族的较大聚居区之内的，如果这一聚居区在1956年选举第二届乡、县人民代表大会代表以前，有条件建立自治州或自治县的，暂时保留，待建立自治州或自治县时再更改。否则，先结束这个相当于区的“民族自治区”的自治机关，设立区公所。分别建立在几个县内而地区相邻近的两个或几个同一民族的，如果在1956年选举第二届乡、县人民代表大会代表以前，有条件合并建立自治县的，暂时保留，待合并建立自治县时再更改。否则，先结束各该相当于区的“民族自治区”的自治机关，设立区公所。与同一民族的自治州、自治县相邻近的，一般并入同一民族的自治地方。但是，如果因自然条件的限制，并入有困难时，在结束这一相当于区的“民族自治区”的自治机关后，设立区公所。在一个县内建立的两个或几个相邻近的同一民族的，一般合并建立自治县，或者以这两个或几个相当于区的“民族自治区”为基础，适当划进一部分邻近地区建立自治县；或者将全县改建为自治县。在一个县内建立的两个或几个相邻近的不同民族的，依照民族关系等情况合并建立自治县，或者以这两个或几个相当于区的“民族自治区”为基础，划进一部分附近地区，建立自治县，或者将全县改建为自治县，或者在结束各该相当于区的“民族自治区”的自治机关后，分别设立区公所。不邻近任何少数民族的聚居区或自治地方的，结束自治机关，设立区公所。但个别民族关系显著或地区特别大的，可以将这个相当于区的“民族自治区”改建为自治县，或者以这个相当于区的“民族自治区”为基础，适当划进一部分邻近地区，建立自治县，或者将这个相当于区的“民族自治区”所在的县改为自治县。在城市内建立的“民族自治区”，在设区的市，将自治机关结束后，成立区人民委员会；在不设区的市，将自治机关结束后，设立街道办事处。1956年1月5日《人民日报》。总体而言，相当于区的“民族自治区”通过改建、扩建或合建而为自治州或自治县，或将自治机关改为区公所或街道办事处。

　　民族自治地方的自治机关行使自治权利，包括政治、经济、文化、生活等方面的权利。1954年《宪法》确立了民族自治地方自治机关的宪法地位，规定了自治区、自治州和自治县的自治机关组成原则和职权等。全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949~1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第71页。自治机关的形式可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定，在多民族杂居的自治区、自治州、自治县的自治机关中，各有关民族都应当有适当名额的代表；自治机关除行使宪法规定的地方国家机关职权外，依照宪法和法律规定的权限行使自治权，管理本地方的财政。依照国家的军事制度组织本地方的公安部队，可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并报请全国人民代表大会常务委员会批准，在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。

　　新中国成立初期，民族自治地方从“民族自治区”发展为“自治区、自治州和自治县”，确立了各级各类民族自治地方在国家政治体制中的行政地位与体制基础。民族自治地方的行政层级规定了自治机关的行政地位，也表明了该民族自治地方与上一级行政机关乃至与中央人民政府之间的行政领导关系。从民族自治地方的民族组成、民族关系和自治机关的行政地位看，民族自治地方具有如下三种基本类型：一是“单一型”，以一个少数民族聚居区为基础而建立的民族自治地方，自治民族的主体单一；二是“包含型”，以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的民族自治地方，其中自治地方内的各个人口很少的其他少数民族聚居区均应实行区域自治，即包含其他少数民族的较小的自治地方，如内蒙古自治区；三是“联合型”，以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的民族自治地方。这种自治地方内各少数民族聚居区是否需要单独建立民族自治地方，视具体情况及有关民族的志愿而决定，而且这种类型的民族自治地方可以在民族杂居地区建立。不仅如此，一些居住较广的少数民族，除了在一个大的聚居区，还可以在多个行政区域的聚居区建立相应的民族自治地方。有些与汉族聚居区相连接或相交错的少数民族聚居区，在建立民族自治地方时包含了一部分汉族居民区和城镇，个别民族自治地方所包含的汉族居民甚至占自治地方人口的多数。但是，聚居在自治地方内的汉族不论所占人口多少，均无需实行区域自治，其政治制度依照全国一般通行的制度，其政治权利和生活方式与自治地方内其他民族一样受到应有的尊重。

　　三、民族民主联合政府向民族区域自治的过渡

　　为保障民族平等，民族杂居区与民族聚居区在新中国成立初期采取了不同的地方政权形式。前者在一定时期内建立的是民族民主联合政府，后者则是在条件具备的情况下直接建立自治机关。由于民族杂居与聚居处于交错状态，一个大的民族杂居区内存在若干小的民族聚居区，而一个大的民族聚居区又存在若干小的民族杂居区。在民族杂居区中，既有汉族与少数民族相杂居的，又有少数民族之间相杂居的；汉族与少数民族的杂居区中，既有少数民族占多数的，又有少数民族占少数的。这些构成民族杂居区建立民族民主联合政府的社会基础。

　　民族民主联合政府为一级地方政权。新中国成立后的两年内，全国总计建立民族民主联合政府165个。1952年1月20日《人民日报》。地方民族民主联合政府的建立，为其中适合实行民族区域自治的地方提供了干部基础和政权基础，地方民族民主联合政府成为向民族区域自治过渡的一种形式。1954年《宪法》颁布后，少数民族参加地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的权利得到进一步保障。这些促使改变过去建立的地方民族民主联合政府，而在适合民族区域自治的地方向自治机关过渡。其中，新疆由省制向民族自治地方制的过渡具有典型性和代表性。新疆和平解放后继续实行省制。1955年9月13日，全国人民代表大会常务委员会第21次会议批准成立新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制，并以原新疆省的行政区域为新疆维吾尔自治区的行政区域。《全国人大常委会关于成立新疆维吾尔自治区的决议》，1955年9月22日《新疆日报》。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区通过召开新疆省第一届人民代表大会第二次会议宣告成立，实现了从民族民主联合政府的省制向民族区域自治的民族自治地方制的过渡。新疆维吾尔自治区成立后，全国逐步开始了改变地方民族民主联合政府的工作。1955年12月21日，国务院全体会议第21次会议通过《关于改变地方民族民主联合政府的指示》，将过去建立的民族民主联合政府依照行政地位分为两类情况，并改变其行政建制。其一，建立民族民主联合政府的县和乡，适合建立自治县和民族乡的，改建自治县和民族乡；不适合建立自治县和民族乡的，依照地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法的规定，改为一般县和乡。其二，建立民族民主联合政府的专区和区，适合建立自治州和自治县的，改建自治州和自治县；不适合建立自治州和自治县的，将专区和区的民族民主联合政府改为专员公署和区公所，作为省和县人民委员会的派出机关。

　　综观新中国成立初期的民族自治地方，初步形成延续至今的“自治区、自治州和自治县”三位一体，并辅之以民族乡、民族镇和民族区的民族自治地方制。这是中国共产党将马克思主义民族理论与中国革命、建设和民族地区的实际相结合，是在新中国国家结构形式和地方政权建设上的创造性理论与实践，并奠定了当代中国民族区域自治的基本格局。以此为基础，新中国实行民族区域自治的少数民族地区逐步扩大，迄今凡是条件具备的少数民族聚居区基本上建立了各自适宜的民族自治地方，促进并保障了中国各民族共同团结奋斗和繁荣发展。