1956年是中共历史上重要转折的一年，社会主义改造基本完成，社会主义基本制度在中国初步确立，全面的大规模的社会主义建设即将展开。虽然中央权力高度集中的计划经济体制能够集中有限资源开展社会主义建设，但其弊端已经逐渐暴露。也鉴于苏联体制的弊端，毛泽东、周恩来等中央领导对该体制进行反思，敏锐地觉察到中央集权过多，影响了地方和企业积极性的发挥，束缚了生产力的发展，必须进行改进。1956年5月～8月由周恩来提议并主持召开国务院体制会议，制订了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》），是中共在探索中国自己社会主义建设道路过程中取得的重要成果，拉开了我国经济体制改革的序幕，虽然因为“大跃进”运动，这次改革没有取得很大成效，但有重要的理论和实践意义。学术界对这次体制会议基本没有关注，还是学术空白点，笔者不揣浅陋，对此加以研究，以请教于方家。

　　一、会议召开的历史背景

　　从国内背景看，中央权力高度集中的计划经济管理体制抑制了地方和企业的积极性。1956年中国社会主义改造基本完成，社会主义制度在中国初步确立起来，第一个五年计划已经实行了三年多，工业化建设取得重大突破，全面的大规模社会主义建设即将开始。我国经济体制在继承解放区体制和学习苏联模式的基础上基本建立起来。这种中央高度集权的计划经济管理体制对于集中全国有限的资源恢复国民经济、巩固新生政权、进行重点建设起到了重要作用。但随着经济建设规模的不断扩大，经济关系和社会利益关系越来越复杂，它的弊端日益暴露出来，主要是国家集中过多，中央集中过多，阻碍了地方和企业的积极性，使其缺乏创造性和独立自主的能力。安徽省委书记曾希圣反映：淮南两万多人的大煤矿，矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权，无增加一个人的权力，怎么办好事情呢?天津市委同志反映：建国后5年中，中央只给天津地方工业安排了20万元的基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队、每队配备多少人，也都要报中央主管部门同意。薄一波：《若干重大决策与事件的回顾（修订本）》下卷，人民出版社1997年版，第808页。1956年初，中共中央和毛泽东、周恩来等已经发觉到这一点，毛泽东在《论十大关系》的报告中提出要正确处理国家和生产单位、中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性，调动一切积极因素，为社会主义事业服务。

　　从国际背景看，苏联斯大林模式对中国的影响。1956年2月苏共二十大进一步暴露了苏联斯大林时期社会主义建设中存在的缺点和错误，如重工业偏斜发展，忽视农业和轻工业，中央集权过多等等。鉴于此，毛泽东提出实行马克思主义同中国实际的“第二次结合”，开始探索适合中国自己的社会主义建设道路。他要求大家以苏联的经验为戒，更加强调从中国的国情出发，希望在社会主义建设中少走一些弯路，“最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒。”《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第267页。毛泽东的《论十大关系》的报告，已经把对原有经济体制改革的任务提了出来。

　　1956年4月28日，在省市自治区党委书记参加的政治局扩大会议上，周恩来结合毛泽东的《论十大关系》，具体剖析了我国经济体制中存在的弊端，提出要研究体制问题，总结我们的经验，调动一切积极因素开展社会主义建设。在这样的背景下，在他主持下，国务院于1956年5月11日至8月28日在北京召开了全国体制会议，开始了新中国的经济体制改革。

　　二、会议概况

　　为了开好这次会议，国务院做了充分准备。1956年5月4日，国务院给各省市自治区发出通知，定于5月11日召开体制会议，研究有关计划、财政、经济、事业、组织等方面的体制问题，要求各省市自治区须由省长（市长、主席）或副省长（副市长、副主席）或党委副书记一人参加，并准备有关计划、财政、经济、事业、组织等方面的问题和材料。周恩来指出，这次体制会议所涉及的问题很重要很广泛，各部委和直属机构必须确定一名副部长（或部长助理、副主任）、局长或副局长负责研究部门主管工作中的体制问题，并参加体制会议中讨论主管工作问题的会议，必须将本部门所准备的问题和意见、会议进行情况和会议上提出有关本部门工作中的意见和问题，随时向部（委、局）务会议汇报，进行讨论和处理。中共中央党史研究室：《中共党史资料》第33辑，中共党史资料出版社1990年版，第133~134页。

　　5月11日体制会议开始，参加人员有各省市自治区负责体制研究的省长（市长、主席）、副省长（副市长、副主席）、副书记27人和国务院各部委有关负责人。会议成立了7个体制问题研究小组：（1）财政组，组长金明，副组长骆耕漠；（2）计划组，组长张玺，副组长杨英杰；（3）工业组，组长贾拓夫，副组长彭涛、谷牧、宋劭文；（4）事业组，组长王首道，副组长廖鲁言、钱俊瑞、牛佩琮；（5）基建组，组长孔祥祯，副组长万里、周荣鑫；（6）政法组，组长罗瑞卿，副组长高克林、陶希晋、王翰；（7）综合组，组长习仲勋，副组长张策、常黎夫。各组日常工作中的问题，可分别请示李先念、李富春、贾拓夫、王首道、薄一波、罗瑞卿（他不在京时，可请示习仲勋）、习仲勋解决，重大问题提交国务院常务会议讨论解决。

　　会议从5月11日开始到8月28日结束，历时3个半月，大体分两个阶段进行，第一阶段从5月11日至7月22日，主要是按7个小组分别讨论财政、计划、工业、事业、基建、政法体制，检查问题并提出改进意见。第二阶段从7月25日至8月28日，在前一阶段分组讨论的基础上制定、讨论并通过《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》。

　　会议期间国务院多次召开常务会议，有时与体制会议结合进行，听取体制会议情况汇报和讨论有关问题。周恩来一再要求各部委都要指定一名领导负责研究本部门或系统的体制问题，并参加体制会议，要求各部委认真纠正不愿意把业务下放的倾向，摆脱“左支右绌、东倒西歪、日夜操劳、腹背受敌”的被动状态，腾出手来，抓更大的问题和经常下去检查，真正加强领导。各部委要与各省（市、自治区）同志详尽交换意见，做到上下沟通，取得一致。与此同时，国务院要求地方同志在研究问题时，应当随时和本省（市、自治区）联系，取得配合，各部委参加会议的同志就与本单位有关的问题，及时向部长（主任）汇报，在部委行政会议上进行研究。

　　为避免泛泛地讲情况、摆问题、漫无边际的现象，会议强调开好小组会，特别是在第一阶段一般不采取开大会讨论，要求各小组在开会前认真做好准备工作，开会时先提出报告，然后讨论。在第二阶段讨论草案时，为了互相交流思想，集中大家的意见，大会讨论的形式多一些。经过三个半月的讨论研究，最后形成了《决议（草案）》。

　　三、周恩来的两次讲话

　　周恩来自始至终主持和参加了这次体制会议，并在6月23日和8月28日发表重要讲话，主要内容有以下几个方面：

　　（一）体制改革的指导思想和目的是根据毛泽东的《论十大关系》，调整生产关系，发展生产力

　　周恩来指出，（1956年）4月毛泽东提出十条关系，是我国进行社会主义革命以来，特别是进行经济建设以来工作经验的总结，是在三大改造取得决定性胜利，社会生产关系有了根本性改变，生产力将大大发展的形势下提出来的。生产力大大发展，要求生产关系改变。三大改造取得胜利，生产力又会更大发展，需要我们动员一切力量，一切积极因素，化消极因素为积极因素，发展生产，建设国家。因此，在各种制度上也就需要作相应的改变。《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年版，第265页。

　　（二）体制改革的中心问题是实行中央与地方分权，发展生产

　　周恩来反复强调：“毛主席论十大关系的中心，就是动员一切力量来建设社会主义国家。在这个前提下提出分权给地方的问题，以便于发挥地方的积极性，也便于动员劳动人民参加社会主义建设。”“社会生产力大发展不能光靠集权，苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子。”“有些部门有这样的顾虑，怕分权后分散力量，影响生产、基建、技术和计划。”其实，“实行中央和地方分权，是为了发展生产，不是为了缩小和妨碍生产”。中央要分一部分权力给地方，“主要的是为了增产，而不是分产，这是大原则”，“主要的是使地方有权，有权才能动员”，“有权才能增加生产”。不要怕分权，“适当分权给地方就会更好地集权于中央”。“中央有权，地方也有权，真正有利于社会主义建设。”中央文献研究室：《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第591页。

　　（三）体制改革要全面规划、加强领导、逐步实现

　　周恩来指出：体制改革要“全面规划与加强领导必须密切结合，规划要全面，执行时要加强领导，纠正偏差。”《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年版，第269页。他要求“各级领导要经常检查，从群众中来，到群众中去，坚持原则，修正错误”。另外还要“统一计划，分工合作，因地制宜，因事制宜”；“计划要统一，如农业生产全国有大的指标，各省市也有指标，要统一，该种蔬菜的种粮食对国家就是不利嘛”；“有了分工还要有合作”。“因地制宜就是不要一律，各省市不可能都一样。适宜这个省这个省就作，不适于那个省，那个省就不要作，如糖厂，适于广东，广东就搞，棉花少的地方就不要搞很多纺织厂。”“因事制宜就是有些事情可以集中在中央，有些事情可以多放下去。”《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年版，第269~271页。体制改革的步骤是逐步实现。他指出：“过去的体制是集权多了，分权少了，但我们也有一些权没有人管，应该很好地分，所以现在要改进体制，这个改进不是一下子实现，而是逐步实现。”“在执行中要不断地改进，实行一个时期，又要有改进，要不断地改进。我们要实事求是，不要急躁冒进，也不要右倾保守，要逐步实现，不要一步登天。”《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年版，第272页。

　　周恩来在讲话中还谈到了财政体制、基建体制、企业分工、事业体制、民族自治、物价问题、物资储备、技术指导、科学规划、双重领导、专业结构、对口问题、编制问题、干部管理等14个具体问题。这些思想在会议最后通过的《决议（草案）》中都有体现。

　　周恩来的这两次讲话，充满了实事求是的科学精神，一方面坚持进行体制改革，调整生产关系；一方面坚持因地制宜、因事制宜，合理划分中央和地方管理权限，目的是为了解放和发展生产力，推动了新中国第一次经济体制改革，也为十一届三中全会以后的改革提供了理论先导。

　　四、《决议（草案）》的主要内容

　　根据周恩来关于体制问题的讲话精神，经过反复讨论和广泛听取各方面意见，8月28日的国务院第36次会议通过《决议（草案）》，10月15日，中共中央政治局会议批准了《决议（草案）》，并于30日由中共中央、国务院批转下发。《决议（草案）》主要内容有：

　　（一）划分中央和地方行政管理职权的原则

　　明确规定给予各省（市、区）有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。具体分工是：凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业（包括有关的计划、财务和人事管理），尽可能多地交给地方管理。

　　（二）计划管理

　　健全和加强全面综合平衡和分级分工负责相结合的制度。各项计划指标在全面综合平衡的基础上，划分由国务院和省、市、自治区两级管理：具有重大国民经济意义的、需要全国统一平衡的指标（如工业总产值、工农业的主要产品产量、基本建设投资额、限额以上的建设单位、职工总数等）由国务院管理，其中一部分指标委托有关部委代管；地方性的、属于地区平衡的指标由省、市、自治区管理。涉及两个省市区以上的指标，由国务院有关部委协调进行平衡。同时规定，国务院拟定的年度计划指标，各省市区在确保国家计划任务的前提下，可以有一定的机动调整权限。全国长期计划和年度计划的审核、汇总和编制工作，由根据计委和国家经委分别负责。

　　（三）财政管理

　　在中央预算和地方预算的收入划分上，应该保证中央和地方都有稳定的收入来源，同时要使中央能够对各地方的收入进行必要的调剂，以便保证各地方预算收支的平衡；在预算支出的划分上，应以企业、事业和行政机构的隶属关系为基础。地方预算的年终结余，除由地方安排其跨年度工程经费外，其余归地方自行安排支出。同时，中央给各省市区分配一定数量的机动款，用于解决中央企业和地方企业的临时周转和调整地方企业年度放款计划的需要。

　　（四）工业管理

　　原则上由中央和地方分工负责经营管理。其分管的比例，按照工业的性质确定为四类：大部分由中央部管理，少数由地方管理；大部分由地方管理，少数由中央部管理；中央部和地方分管的比例大体相等；手工业全部由地方经营管理。同时规定，今后新建的企业，在中央统一规划下，除了特别重要的以外，只要地方有条件、有能力办好的，就由地方兴办。不论哪一级管理，都要适当地扩大厂矿企业的职权范围。企业在保证完成国家计划的条件下，可以根据实际情况对月度计划进行适当的调整；在财务上有一定的机动权限；在人事上有权提拔和调动一般干部和技术人员；在年度劳动计划范围内，可以根据生产需要，对劳动力进行适当的调整和补充。

　　《决议（草案）》的其他几个方面分别是：基本建设、农业林业水利、运输邮电、商业、文教科学卫生、政法、劳动、机构编制、民族自治区，也都按照分权和因地制宜的原则，作出了改进的具体规定。

　　五、体制会议的影响

　　为了落实这次体制会议精神，国务院要求各部委分别制订实施方案，报经国务院批准，逐步实行；要求中央下放和地方接管的各项企业、事业，必须上下充分准备，密切配合，做到分好、交好、接好、管好，并注意研究出现的新问题；要求在改进行政体制的同时，改进领导作风，克服官僚主义、主观主义，保证体制改革工作的顺利进行。为加强对体制改革的统一领导，1957年1月10日成立了“中央经济工作五人小组”，陈云任组长，包括李富春、薄一波、李先念和黄克诚。他们深入研究《决议（草案）》和有关部门提出的改进体制的具体方案，陈云代国务院起草了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，把体制改革问题加以具体化。1957年9月八届三中全会和11月国务院第61次全会通过这三个文件，并得到11月召开的一届人大第84次常委会批准，1958年开始执行。

　　这三个改进管理体制的文件，核心内容是根据《决议（草案）》精神，调整中央与地方的关系，把一部分工业、商业和财政管理权力下放给地方，同时调整政府和企业的关系，适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限。其主要内容有：第一，把一部分中央各部直接管理的企业下放给地方管理；第二，扩大地方在物资分配方面的权限；第三，下放地方管理的中央工业企业和中央各商业部门的企业（粮食、外贸的外销部分除外），其全部利润的20％归地方所得；第四，商业价格实行分级管理，地方对部分物资的价格可自行定价；第五，实行外汇分成；第六，适当扩大企业的管理权限。这三个文件先后经国务院和人大常委会通过并批准，于1958年起正式施行。随着《决议（草案）》和上述三个文件的逐步落实，新中国开始了经济体制改革。遗憾的是这次改革因为“大跃进”运动而没有很好地进行，没有取得很大的成效。

　　由于历史的局限性，当时对经济体制弊端的认识不深刻，主要停留在中央与地方的权力划分上，所以在下放权力时，必须坚持计划经济体制，即是说，经济管理体制的改革不能越出计划经济的框架，其基本前提是强化而不是削弱计划经济体制。地方作为利益主体，在得到权力以后，往往从本地局部利益出发，而不是从全国全局利益出发配置资源，就很容易发生经济关系的比例失调。在比例失调后，又认为集中统一是解决问题的唯一选择，就上收已经下放的权力，甚至集中的程度更高。由此造成“放权”与“收权”的循环，即后来人们总结的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的循环，始终没有找到问题的症结所在，始终没有找到正确的改革道路，没有从根本上解决经济体制问题。十一届三中全会以后，在总结过去经验教训的基础上，利用计划和市场两种手段，以市场为主体配置资源，我国经济体制改革才逐步走向正确的轨道。

　　综上所述，我国高度集中的计划经济体制在建立后不久就被发现存在着不少弊端，为此，1956年周恩来提议并主持召开国务院体制会议，对中央集权的计划经济体制进行了检查，讨论并提出了改进国家行政管理体制具体意见，制订了《决议（草案）》，为落实体制会议精神，会后又制订三个体制改革文件，从此开始了我国的经济体制改革。尽管当时对经济体制的认识有局限性，也由于“大跃进”运动而没有取得很大的成效，但毕竟开启了建国后经济体制改革，而且在推进改革和探索适合我国国情的经济体制的过程中积累了一定经验，其理论和实践的先导意义都是很明显的，为十一届三中全会以后的经济体制改革做了一定的准备。