改革开放初期，在中共中央“调整、改革、整顿、提高”的八字方针指导下，全国各地水利部门经过对农业学大寨时期水利建设的深刻反思，开始转变水利建设方针，逐渐将水利工作的着重点从抓建设新工程转移到抓管理、注重发挥现有水利工程的效益上来。因篇幅所限，本文主要以水利大省河南和江苏为中心，对改革开放初期水利工作重心转移情况进行考察。在国家大幅度压缩基本建设投资的情况下，全国各地积极改革水利投入方式，实行分级负担，依靠社会力量多层次、多渠道集资办水利，加强已建工程的配套和更新改造，狠抓经营管理和相应工程的同步实施，提高了水利设施综合效益，为掀起新一轮的水利建设高潮奠定了基础。

　　一、工作重心转向注重发挥水利工程效益

　　新中国成立后，党和政府为了解除水旱灾害，把主要力量集中于水利工程建设上，取得了空前成就。但受“左”的思想影响，水利建设中存在着一些错误偏向。它集中表现在重建设轻管理、重大型轻小型、重骨干轻配套、重工程轻实效等方面。因此，水利建设的重点和方针必须进行调整，而调整的基本思路是：“工作着重点由建设转移到管理上来，即以主要精力首先管好用好现有工程，充分发挥效益，而不能再走主要搞新建、铺摊子、重建轻管或光建不管的老路子。”李伯宁：《全国水利管理会议总结》，《当代中国的水利事业》编辑部编印：《历次全国水利会议报告文件（1979~1987）》，1987年，第148页。

　　1980年9月召开的全国水利厅（局）长会议，正式将新时期水利工作的方针确定为：“搞好续建配套，加强经营管理，狠抓工程实效；抓紧基础工件，提高科学水平，为今后发展作好准备。”钱正英：《全国水利厅（局）长会议总结讲话》，《当代中国的水利事业》编辑部编印：《历次全国水利会议报告文件（1979~1987）》，1987年，第101页。这样，全国水利工作的重心，逐步转移到以提高经济效益上来，充分管好用好现有水利设施，搞好现有工程的续建配套和病险水库的加固处理，大力发展小型水利，积极做好基础工作，为以后的更大发展做好准备。

　　1981年5月，遵照中共中央关于进一步调整国民经济的方针，水利部召开了全国水利管理会议。水利部长钱正英在会上作的《把水利工作的着重点转移到管理上来》的报告，对新时期水利事业的新方针继续进行阐释。她明确指出，新时期水利事业的新方针是：“把水利工作的着重点转移到管理上来，要把加强管理贯彻到各个方面，首先是加强对现有工程的管理。”她强调：“这是一项重大的战略决策，不是一时的权宜之计”。会议要求各级水利部门必须把工作重点转移到管理上来，首先加强对现有工程的管理，要拿出过去建设每项工程时的那种全力以赴的精神，来认真地做好每一项工程的管理工作。会议对国家管理的工程提出了整顿和加强管理的六条要求，即复核设计、补办验收、明确职责、确定机构、建立制度和审批计划。钱正英：《把水利工作的着重点转移到管理上来》，《钱正英水利文选》，中国水利水电出版社2000年版，第5~10页。为了实现水利工作重点的转移，贯彻这些要求，水利部部署了在全国范围内进行“三查三定”工作，即查安全、定标准，查效益、定措施，查综合经营、定发展规划。

　　随后，根据全国水利管理会议确定的方针政策，各级水利部门加强对现有工程的管理，开展了综合经营，相继进行“三查三定”，重建轻管的思想开始得到扭转。随着农业生产责任制的推行，各地水利部门也尝试实行农田水利工作责任制，注重发挥现有水利工程的经济效益，取得了显著成效。其中比较著名的有都江堰、淠史杭和宁夏引黄等大型灌区的扩建配套和技术改造，陆浑、陈村等大型水库下游灌溉渠系的修建，黄河下游豫、鲁两省引黄灌区的扩建，低压管道输水、喷灌、微灌、膜上灌等先进节水灌溉技术的大面积推广，等等。对于改革开放初期水利工作重心转移的情况，不妨以水利大省河南为例略作阐述。

　　从1980年开始，河南省政府开始将水利工作的重点放在经营管理上，确定停缓建的水利基建项目达29项。1980~1982年，河南省政府先后颁布了《河南省水利基本建设工程概（预）算定额和施工定额》、《河南省水利事业技术档案管理办法》、《河南省水利工程单位财务包干试行办法》、《河南省水利事业单位试行企业管理方案》、《关于划分桥梁阻水界限的暂行规定》、《关于清除河道阻水障碍的联合通知》、《河南省水利工程水费征收试行办法》、《河南省机电排灌站10条标准》、《河南省大中型灌区工作意见》、《河南省人民公社水利站工作条例》、《河南省农田水利工程建设责任制试行办法》、《河南省农田水利管理办法》等，从水利工程管理的各个方面，提出了明确要求，使各水利工程管理单位的工作有章可循。

　　1981年7月到1984年底，河南省水利部门对全省892个工程管理单位管理的2664座国有各类工程进行“五查五定”，即：查安全、定标准；查效益、定措施；查综合经营、定发展规划；查机构、定编制；查管理、定制度。“五查五定”之后，全省按照工程规模将现有工程进行分类分级管理：第一，效益或影响涉及两省的工程，拟请水电部或流域机构管理；第二，涉及两地区的大型工程由省管；第三，效益范围虽属一地，但位置重要的大型工程，由省、地共管，以省为主；第四，一般大型工程，由省、地共管，以地管为主；第五，效益或影响范围涉及两县以上的中型工程，由地、市管理；第六，中型工程或涉及两社以上，位置重要的小型工程，由县管，一般小型工程，社队管理。白沙水库、白龟山水库、陆浑水库、惠济河管理处由省收回管理，原来撤销的洪汝河、唐白河、颍河、黑河、涡河、沱河、淇河、天然文岩渠等管理机构相续恢复，周口地区新建立汾泉河管理处。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第238~239页。

　　水利工程的效益主要通过农田“遇旱有水、遇涝能排”来体现，故农田水利工程多分布在乡间田野。用好管好这些数量庞大而又分散的水利工程，必须走专业管理和群众管理相结合的道路。1981年4月28日，河南省政府批转《关于在农村人民公社建立水利站问题的报告》，决定在全省农村人民公社建立水利站，担负管理本公社范围水利工程的任务，并对水利站人员编制、任务和领导关系作了明确规定。至1987年底，全省2097个乡（镇）已建乡水利站2047个，工作人员9398人，国家职工占29%。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第240页。

　　二、水利管理工作的全面展开

　　改革开放初期，在国家大幅度压缩基本建设投资的情况下，全国各地积极改革水利投入方式，实行分级负担，依靠社会力量多层次、多渠道集资办水利，加强已建工程的配套和更新改造，全面推进水利经营管理工作。在此，不妨以水利大省江苏为例略作阐述。

　　江苏省水利部门积极落实1980年全国水利厅（局）长会议提出的“搞好续建配套，加强经营管理，狠抓工程实效；抓紧基础工作，提高科学水平，为今后发展做好准备”的方针，压缩了水利建设规模、调整了投资方向、狠抓了收尾配套、整顿了施工管理。全省先后进行了新沂河和里运河除险加固，续建太湖大堤，长江南京镇扬段整治，入江水道三河拦河坝加固，以及兴建淮阴、皂河抽水站，改造芝麻、房山抽水站和新建渠北大套翻水站等防洪保安、扩大水资源工程；浚挖了总六塘河、叮哨河、胜利河、烧香河、北凌河、张渚西河等区域性引水排水河道。从1982年到1985年，江苏水利部门对4199处国家管理的工程分期分批进行“三查三定”。对农村水利设施进行普查、建档、发证，落实管理责任制，并先后颁布了《江苏省水利工程管理条例》、《关于分级负担合作兴办水利工程的暂行办法》等，使水利管理工作逐步纳入法制轨道。江苏省地方志编纂委员会编：《江苏省志·水利志》，江苏古籍出版社2001年版，第16页。

　　1983年8月18日，江苏省水利厅向省政府提交了《关于切实加强农田水利工程设施管理工作的报告》，提出了加强水利管理的七项意见：（一）农田水利工程设施是国家和集体的公有财产，任何单位和个人都不得以任何借口，用任何方式侵占或破坏。已经破坏的，要按“谁破坏，谁赔偿；谁设障，谁清除”的原则，限期修复，限期清障，违者要按级追究责任。（二）建立健全农田水利工程管理组织。各市、县水利部门要设置专门组织或配备专人，负责农田水利工程的管理工作。（三）建立工程保护区。不论哪一级管理的工程，都要因地制宜按工程性质，明确工程管理范围和工程保护区。（四）健全多种形式的管理承包责任制。（五）水库、自流、机电、井灌、喷灌等灌区的管理，可参照企业管理办法，独立核算，自负盈亏。（六）沟、河、堤、渠、路的坡面、青坎和滩面的综合利用，潜力很大，各地必须在保护工程安全、充分发挥效益的前提下，由水利部门统一规划，选择适宜的优良树种、草种，建设防护林网，增加植被覆盖。（七）要加强领导。各市、县要切实加强对农田水利工程设施管理工作的领导。9月22日，江苏省政府将该报告批转各地贯彻执行，要求各级政府要把加强农田水利工程设施的管理作为完善农业生产责任制的一项重要任务来抓；要像落实农业生产责任制那样，切实抓好农田水利工程管理责任制的落实；坚决刹住破坏农田水利工程设施的歪风，确保工程的完好，充分发挥工程效益，更好地为工农业生产和国民经济服务。江苏省人民政府：《批转江苏省水利厅〈关于切实加强农田水利工程设施管理工作的报告〉的通知》，江苏省档案馆藏水利厅-永久-71（1982）。

　　1985年8月，江苏省水利厅提出《关于进一步加强农田水利工程管理的意见》，强调加强农田水利工程的管理，关键在县，基础在乡，重点是建好乡水利站。乡水利站是农田水利建设和管理的基层单位，要在乡政府领导和县水利局指导下，对全乡范围内的站、机、沟、渠、井、涵闸、圩堤等水利工程设施，以及灌溉、排水、绿化、水土保持、综合经营、征收水费等工作，实行统一领导，加强管理。所有农田水利工程设施，都要按其性质、作用划定工程设施保护区，在此区域内不得进行有碍工程设施安全的活动；区域内的土地和工程设施要搞好多种形式的管理承包责任制。1986年，国务院作出决定，肯定了乡镇水利站的重要作用，明确了它的权属和职责。同年，根据国家劳动人事部、水利电力部对基层水利管理服务机构实行定编的要求，江苏省水利厅立即制订方案，报请省编委批准，确定了定员编制，明确乡水利管理服务站为县水利局的派出机构。在此基础上，村级水利管理服务组织相应有了发展，逐渐建起上下相连、左右相通，比较专业的农村水利管理服务体系。至1987年，全省已建立乡镇水利管理服务站2028个，村级水利管理服务组织6万多个，群众性管理人员达50多万人。江苏省地方志编纂委员会编：《江苏省志·水利志》，江苏古籍出版社2001年版，第393~394页。

　　三、农田水利建设的新气象与新问题

　　20世纪80年代中期以后，全国水利事业面临两大危机：一是工程老化失修，效益衰减；二是北方水资源紧缺，影响经济发展和人民生活。针对农村水利存在的工程老化失修、效益衰减问题，中共中央和国务院提出要建立劳动积累工，增加投入，建立区乡水利管理站、工程专管机构和群众管水组织三个层次的基层服务体系，稳定农村水利下滑的趋势。1986年中央1号文件对水利工作的要求是：“继续加强江河治理，改善农田水利，对已有工程进行维修、更新改造和配套。要有计划地改造中低产田。建立必要的劳动积累制度，完善互助互利、协作兴办农田建设的办法。”并提出“地方财政也要尽可能多拿出一部分钱投入农业，扭转一些地方农业投资递减的现象。水利投资要尽快恢复到1980年财政包干时的水平。”《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》，1986年2月23日《人民日报》。

　　1986年6月，国务院办公厅发出《关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知》，要求各地加强领导，采取措施发展农村水利。各地农村水利工作取得了不同程度的进展，一些省、自治区的灌溉面积有所增加，全国农田水利建设出现了新气象。在此，不妨仍以河南省为例略加阐述。

　　水利建设的投资在较长时期内由国家支付，养成“国家出钱、农民种田”和“喝大锅水”习惯。1987年，河南省政府提出了《关于增加水利投入的意见》：（一）实行农民办水利，中小型农田水利建设主要依靠群众自身积累兴办，农民为此集资，是必要的生产投入；（二）对省、市、地、县安排的引黄灌区、大中型灌区、重点除涝和旱涝保收田建设项目，在建设配套期间，按受益耕地面积每年每亩集资4~5元、补源区2~3元，作为建设配套投资；（三）耕地占用税各级留成部分，应主要用于发展水利和中低产田改造，按照水利建设规划，统筹安排使用；（四）各县财政要从征收的乡镇企业税收增长部分中拿出30%用于粮食发展基金，其中大部分要用于农田水利建设；（五）在水土保持区，凡因开矿建厂破坏水土保持工程，造成或加剧水土流失的，要补偿水土流失治理费。凡因开矿建厂或其他基建造成水源变化、水质污染、引起农民吃水困难的，谁破坏谁负责、谁污染谁负责，重建费用由水利部门会同物价部门按实际需要核定收取；（六）地方政府应在每年增加的财政收入中，拿出较大比例用于农业，水利投入要相应增加；（七）用农业贷款兴办的效益显著、见效快、有偿还能力的水利项目，可从农田水利补助费中给予适当贴息；（八）农田水利补助费等专项资金的有偿使用部分，今后可由各级财政委托水利主管部门投放、回收，专户存储，周转使用；（九）经济效益好、有偿还能力的水利工程更新改造项目，可列入各级计经委统管的更新改造计划；（十）水利系统经营的生产项目和企业，任何单位不得平调，有关部门按照政策，在税收等方面给予优惠照顾。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第247~248页。这十条意见提供了解决水利投资长期紧缺的有效途径。

　　1988年，为了使水利资金投入稳定增加，河南省政府增加水利经费6000万元，使全省水利投入达345亿元。在此基础上，1989年水利投入再增加4000万元，并且发出《省政府系统1989年目标管理122项主要工作的通知》，进一步提出各级财政在计划安排上，应积极增加对水利建设的投入，市、县、乡财政用于水利的投资应达到本级财政力的5%—10%；黄淮海平原农业综合开发资金中要确保60%用于农田水利建设；农行要多渠道筹措资金，保证5000万元农贷支持机井配套建设。1989年7月，河南省政府发出《关于建立农业发展基金有关问题的通知》，要求各级政府都要建立农业发展基金，主要用于兴修小型农田水利及现有中小型工程配套。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第248~249页。

　　随着水利投入渠道的拓宽和国家对水利事业的逐渐重视，水利基本建设投资在20世纪80年代中期以后开始增加。1987年，河南省水利基建投资8038万元，接近1980年的投资水平，安排了陆浑水库加固、淮干堤防等34项基建工程，完成基建土方1125万立方米、石方46万立方米。从1988年开始，水利基本建设投入逐年增加。1988~1992年，年投入分别为10300万元、13531万元、21083万元、18557万元和29305万元。安排的项目也逐年增加：1988年48项、1989年64项、1990年71项、1991年73项、1992年74项。此时的水利基本建设不是单纯安排除险加固、防洪除涝，而是逐步增加兴利工程建设项目。灌区及其他兴利项目的安排，1988年为9项、1989年12项、1990年16项、1991年23项、1992年24项。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第267页。水利基建投入的增加、建设项目的增多、灌区及兴利工程建设的比例加重，表明水利事业出现了发展的新气象。

　　需要指出的是，改革开放初期的全国水利事业虽然取得一定成就，但仍然存在不少问题。突出的表现，是灌溉排水工程效益出现了明显衰减。新中国成立后的前30年间，我国的灌溉面积以每年平均35%的较高速度增长，而进入20世纪80年代以后，全国有效灌溉面积徘徊在72亿亩左右，不仅没有快速增长，不少省份的灌溉面积反而连年下降。据水利部年报统计，1981~1989年全国累计新增灌溉面积113亿亩，而同期累计减少121亿亩，增减相抵后，1989年较1980年净减了800万亩。1949~1989年全国灌溉面积与粮食产量增减情况，详见下表。高如山、朱树人：《中国的灌溉排水》，钱正英主编：《中国水利》，水利电力出版社1991年版，第162~163页。

　　1949~1989年全国灌溉面积与粮食产量增长情况统计表年份有效灌溉面积

　　（万亩）人均占有

　　（亩/人）粮食总产

　　（万吨）人均占有

　　（公斤/人）194923893113202091952290030516390288195737507058195053061962430450641600024019654805406619455272续表年份有效灌溉面积

　　（万亩）人均占有

　　（亩/人）粮食总产

　　（万吨）人均占有

　　（公斤/人）1975691810752845031119807333207432056324198472600070407313961988718710663940836319897212406540755370资料来源：高如山、朱树人：《中国的灌溉排水》，钱正英主编：《中国水利》，水利电力出版社1991年版，第163页。农村实行家庭联产承包责任制以后，由于水利工程保护措施没有及时跟上，致使一些地方出现了平渠填沟、破堤取土，及拆分变卖机、泵、管、带的情况，许多农田水利设施遭到破坏，工程效益急剧衰减。以河南为例，1979~1984年全省减少灌溉面积838万亩，平均每年减少140万亩；1985年新增灌溉面积48万亩，同期衰减了196万亩，相抵净减148万亩；1985年新增旱涝保收田125万亩，衰减104万亩，相抵只新增21万亩；1985年大旱，全省有有效灌溉面积5786万亩，比1980年实有的5806万亩还少20万亩，也就是说，1980~1985年每年新增有效灌溉面积，尚抵偿不了这些年的衰减。全省9座大型水库、30座中型水库、600多座小型水库的安全问题没有解决，只好低水位运行。水利工程效益的降低，直接影响着农业生产的发展。1984年全省春灌小麦4242万亩，而1986年全省上下齐动员才浇2800万亩，足见水利工程效益衰减对农业生产影响之大。李日旭主编：《当代河南的水利事业（1949~1992年）》，当代中国出版社1996年版，第241页。

　　这样看来，改革开放初期的水利建设，由于工作方针的转变，水利工程的综合效益得到了显著提高。但因水利投资相对减少，水利工程面临老化失修、效益衰减和北方水资源短缺等问题，全国水利形势仍然不容乐观。农田灌溉面积继续减少、北方水资源的危机继续加剧、农村水利建设规模偏小及许多工程设施遭受破坏的状况，都需要引起党和政府的高度重视。正是为了力图解决这些存在的问题，从1990年代以后，新一轮的水利建设高潮应运而生。