新中国的对外援助大致可以分为经济技术援助、军事援助和紧急人道主义援助三种类型。其中经援是从1950年对朝鲜和越南提供物资援助开始起步的。在最初的四五年间，中国的经援对象主要是朝鲜、越南、蒙古、阿尔巴尼亚等社会主义国家。1955年亚非会议后，逐渐拓展到亚非拉的发展中国家，这些国家大多正在争取民族独立或者刚刚摆脱殖民统治，在当时中国的对外关系中，一般被称为民族主义国家，属于冷战对峙格局下东西方两大阵营之间的“中间地带”。柬埔寨是新中国提供经济技术援助的第一个民族主义国家。这项工作起步早，持续时间长，在中国对亚非拉国家援助的历程中占有比较独特和重要的地位。国内学术界对中国援外的国别研究一直十分薄弱，有关援柬历史的专门研究成果寥寥无几。本文拟利用外交部开放档案，以及已经公开出版的档案、文献资料等，对柬埔寨王国时期（西哈努克主政时期）中国的援柬历程（1956~1970年）作一梳理和分析。

　　一、中国援柬关系的确立与援柬动机分析

　　中国和柬埔寨在历史上有着悠久、友好的传统交往，但近代两国由于都遭到西方殖民列强的侵略而使双方关系的发展蒙受阻隔。1949年10月，新中国成立，宣告民族解放和国家独立。1953年11月，柬埔寨也正式宣告长达80多年的法国殖民统治的结束。在1954年日内瓦会议上，柬埔寨的主权、独立得到了国际承认，并初步确立了保持中立的外交地位。柬埔寨政府声明：永不参与侵略政策，不参加军事同盟，也不容许外国在柬埔寨领土上建立军事基地。当年7月，法国从柬埔寨撤军，12月最后移交了柬埔寨的财经自主权，柬埔寨至此获得完全独立。上述变化为中、柬两国开展正常的国家间交往创造了前提。

　　中国一直是印度支那人民反抗法国殖民统治、争取民族独立的坚定支持者，为驱逐法国殖民者、恢复印度支那和平做出了巨大贡献。在日内瓦会议上，中、柬两国代表团的友好接触是两国官方交往的开始。1955年4月亚非会议上，中国领导人周恩来主动与柬埔寨西哈努克亲王结识。他赞扬西哈努克主张的和平共处的中立政策，表示中国保证尊重柬埔寨的主权与中立，永不干涉柬埔寨的内部事务。尽管当时中柬两国没有任何外交或贸易关系，双方都愉快地接受了对方的访问邀请。［柬］诺罗敦·西哈努克、［美］伯纳德·克里舍著，秋同译：《我所认识的世界领袖们》，当代中国出版社1993年版，第80~81页。

　　1956年2月，柬埔寨王国首相西哈努克对中国进行友好访问。周恩来与西哈努克举行会谈并发表了联合声明，双方同意“应该继续保持和增进两国间的接触和联系，尤其是经济和文化方面的联系，并且认为这种接触和联系不仅有助于两国和两国人民的合作，而且有助于维护亚洲和世界和平的事业”，周恩来表示中国愿意对柬埔寨进行经济和技术上的援助，而且决不附带任何条件，更不要任何特权。1956年2月19日《人民日报》，第1版；中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949~1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第388页。期间，中国政府以中国红十字会的名义向柬埔寨捐赠人民币8万元，帮助救济上年底金边遭受火灾的难民。《我救济柬埔寨金边火灾事》，中国外交部开放档案，档号：106-00319-01。

　　根据中、柬领导人会谈的精神，1956年4月两国首先签订了贸易协定和支付协定，并初步商谈了经济援助的问题。不久，柬埔寨首相府计划部国务员蒲烈芳率领的柬埔寨王国经济代表团于6月2日抵达北京。从4日至16日，中国对外贸易部部长叶季壮与柬方就援助的具体事项进行了商谈。

　　6月21日，中、柬两国政府签订了《关于经济援助的协定》。这是中国与亚非民族主义国家签订的第一个经济援助协定。协定指出：为了帮助柬埔寨发展经济和改善柬埔寨人民的生活，中国愿意在1956、1957两年内以物资和技术无偿地援助柬埔寨，总金额不超过8亿柬元（折合800万英镑，折合人民币5487万元）。援助范围包括供应设备和建筑器材以及柬方所需要的商品和产品，派遣专门技术人员，帮助建设以下项目：农业水利方面，包括水利灌溉工程和农业生产的改进；轻工业设备方面，包括纺织工厂、加工工厂、食品工厂和柬方需要的其他轻工业工厂；交通运输方面，包括公路、桥梁的修建和电讯的设置；社会事业方面，包括建筑学校、医院和研究所；电力方面，包括建设水力发电站和火力发电站。援助执行机构，中方为外贸部，柬方为计划和国家发展部。中华人民共和国外交部编：《中华人民共和国条约集》第5集，法律出版社1958年版，第109~111页；《我国对柬埔寨贸易和经济援助情况及存在问题》，中国外交部开放档案，档号：203-00141-02。

　　中、柬双方同时签订了《关于实施经济援助协定的议定书》，对援助原则、援助实施、援助设备和商品作价等问题作出具体规定。根据议定书，鉴于中国和柬埔寨尚未建立外交关系，为保障援助协定的顺利实施，双方同意互派经济代表团，并给予对方代表团团长和副团长以外交特权；在北京和金边设立由双方代表和专家组成的混合委员会。在北京由中国外贸部代表、柬埔寨经济代表团团长和两国政府的专家4至6人组成，任务是：随时了解中国所供应的设备、建筑器材和商品的交货情况；解决执行援助协定中发生的一切问题。在金边由柬埔寨政府计划和国家发展局局长、中国经济代表团团长和两国政府专家4至6人组成，任务是：根据援助协定确定援助项目；随时了解项目中所规定的各项工作的进行情况；解决执行援助协定中所发生的一切问题。中华人民共和国外交部编：《中华人民共和国条约集》第5集，法律出版社1958年版，第111~113页。

　　上述协定和议定书的签订为中、柬经济合作掀开了新的一页。它不仅标志着中、柬援助关系的正式确立，还标志着新中国的援外事业已经从仅面向社会主义国家向更为广阔的亚非拉地区拓展。不过，对于一个尚未建交而且接触时间很短的国家开展有一定规模的、多种形式的经济技术援助，无疑存在着巨大风险。中国政府的这一重大外交举措，其决策是出于何种动机呢？

　　新中国的援外工作几乎是和共和国的历史同时起步的。基于对战后国际格局和形势发展以及对中国自身地位和安全环境的判断，中国共产党及其领导人以爱国主义和国际主义相结合为处理对外关系的根本出发点，将支持民族解放运动，援助被压迫民族和国家反对帝国主义和殖民主义、争取和维护民族独立、建立和发展民族经济，看做是自己应尽的国际义务和责任。从一开始，援外就成为新中国对外工作不可或缺的组成部分，是新中国外交政策的重要战略工具。

　　日内瓦会议后，中共中央做出“必须走出去”的外交战略决策。中共中央文献研究室编：《周恩来传》第3册，中央文献出版社1998年版，第1146页。由于清楚地认识到亚非国家在国际关系格局变化中将发挥越来越重要的作用，中国做出了新的国际战略部署，除继续巩固与社会主义国家的团结外，更加重视致力于发展同亚非国家的友好合作，首先是致力于发展睦邻关系。此时，中国国内已经启动实施国民经济的第一个五年计划，开始进入大规模社会主义建设的新时期，必须保证营造一个和平安定的周边环境。

　　1955年4月召开的万隆会议，有包括中国主要邻国在内的29个亚非国家出席。在会上，与会国就保障世界和平、争取和维护民族独立并为此目的而促进各国间的友好合作表达了共同的愿望。关于开展经济合作问题，各国同意“在实际可行的最大程度上互相提供技术援助，方式是：专家，受训人员，供示范用的试验工程和装备，交换技术知识等”。1955年5月17日《人民日报》，第4版。亚非会议为新中国提供了重要的外交舞台，并使中国与亚非国家关系的发展进入了新的历史时期。

　　在朝鲜和印度支那战争停战后，东南亚、尤其是印度支那半岛愈加成为社会主义和帝国主义两大阵营在东方冷战对峙的前沿。一面是美国不断加强对这一地区的渗透、干涉和控制，在1954年9月急忙拼凑出一个敌对的和侵略性的军事集团——“东南亚条约组织”（成员除泰国、菲律宾、巴基斯坦外，其余均为西方国家），并公然违反日内瓦协议，将越南、老挝和柬埔寨纳入其“保护范围”，加剧军事对抗和战争威胁。由于柬埔寨拒绝加入东南亚条约组织，美国继续以“援助”加强拉拢，并同柬埔寨在1955年5月签订了军事援助协定，力图破坏柬埔寨的中立。另一面，中国领导人认为，印度支那一个小地方的战争却牵动着全世界，必须团结一切愿意和平的国家，孤立美国，限制和打破美国扩大世界霸权的计划。《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第332~335页。中国首先与印度、缅甸共同倡导提出了和平共处五项原则。在日内瓦会议期间，周恩来与柬埔寨外交大臣狄普芬（另译名为泰普潘）会谈时，坦率表示：中国愿意看到柬埔寨能够成为东南亚新型的国家，像印度、印尼和缅甸一样的国家，不建立威胁别国的基地，中国希望把和平共处五项原则推广到东南亚各国之间的关系上，使东南亚的和平地区扩大；他还强调指出：中国促成印度支那和平的唯一条件就是不愿美国在三国的任何一国建立军事基地或派人训练军队，如果如此则情况就会恶化。中华人民共和国外交部档案馆编《1954年日内瓦会议》，世界知识出版社2006年版，第317页；中国外交部开放档案，《日内瓦会议期间周恩来总理与柬埔寨外长狄普芬的会谈记录》，档号：206-00007-01；《日内瓦会议期间周恩来总理与柬埔寨外长狄普芬于7月17日的会谈记录》，档号：206-00007-02。中国反对美、柬军事援助协定，同时认为柬埔寨国内民族主义和中立主义情绪都有增长，西哈努克表示接受和平共处五项原则，奉行和平中立的外交政策，尽管还有些摇摆不定，但确实是必须争取团结的对象。周恩来认为，做好柬埔寨的工作有重要的战略意义。他强调：“一定要交好这个朋友。”中共中央文献研究室编：《周恩来传》第3册，中央文献出版社1998年版，第1146页。

　　中国外交部对柬埔寨的国情进行了研究。掌握的情况是：柬埔寨国民经济以农业为主，由于长期遭受殖民统治，发展极其落后。法国在柬埔寨经济中仍占有重要地位，并继续保持对柬埔寨军队的训练权。柬埔寨财政赤字严重。1954年、1955年的军费就占财政总收入的100%。1956年预算支出35亿多柬币，军费约占18亿，而国内预算收入不到10亿。弥补差额的唯一办法是依靠外援，主要是美国和法国的援助。由于需要大量外援，柬埔寨表示愿意接受任何国家的财政援助，只要这种援助不影响柬埔寨的主权、独立和中立。中国外交部开放档案，《柬埔寨的基本情况和动向》，档号：102-00054-07；《柬埔寨经济贸易概况和中柬经济关系》，档号：203-00185-01。显然，柬埔寨还难以实现真正意义上的经济独立。

　　中国认识到，一个国家经济上的独立对于巩固其政治上的独立实具有重要意义的，所以尽管自身力量微薄，还是愿意量力而行、尽力而为地向其他经济上还不太发达的国家提供援助。而且社会主义中国是一个新兴的国家，又是一个大国，加上在东西方冷战氛围中西方国家的敌视、封锁和“反共”、“防共”的宣传，不仅其他国家短时期内对中国难以充分了解，还常常存有疑惧。增进了解、消除疑惧是需要实际交往来实现的。在对象国经济发展还比较落后的情况下，提供援助实际上是双方开展经济合作的一种特殊形式，而且是较容易为对方接受和相对可行有效的方式。向柬埔寨提供经援，直接目标是帮助柬埔寨发展民族经济、增强自力更生的能力，而最终的目的是削弱美国的影响和干涉，使柬埔寨能坚定自己的选择，继续奉行和平、中立和不结盟的外交政策，从而有助于扩大和巩固东南亚的和平中立地区。因此，可以说，政治动机在中国援柬决策中起着决定性的作用。

　　二、中国对柬埔寨经济技术援助的开展

　　中、柬援助协定和实施议定书签订后，双方很快就展开了援助实施的准备工作。首先是派驻了各自负责援助实施的驻外机构。1956年8月14日、9月21日，以杨安为团长的柬埔寨驻华经济代表团、以叶景灏为团长的中国常驻柬埔寨经济代表团先后抵达北京和金边。紧接着，中方组织派出了第一批援柬专家和技术人员共8人。他们从11月29日到次年4月8日，在柬方技术人员配合下，为柬方希望建立的纺织厂、水泥厂、胶合板厂和造纸厂等四个项目计划收集了有关资料，研究了建设条件。

　　根据驻柬经济代表团和援柬专家组的调查，中国国内对援建工厂问题进行了可行性研究。初步意见是：（1）根据协定规定和中国目前的工业生产能力，建成上述四个项目是完全可能的。（2）关于四个项目的预算投资问题，中方提供四厂机器设备（不包括建筑器材）的参考价格约为275万英镑，由于柬埔寨配套设施薄弱还需增设附属电站，设备费需要约60万英镑；若加上土建投资，四厂建设共需约650万至730万英镑，占援款总额至少80%以上。而柬方在最初商谈援助项目时计划是将援款的50%进口中国一般商品，以稳定市场和缓解政府财政经济的困难。（3）关于具体建厂条件，要考虑到生产原料、产品市场需求、生产成本和利润等多方因素。纺织厂条件较好，但棉花大部分需要进口。造纸厂和胶合板厂主要是生产规模超过国内需求，造纸厂年产1万吨，目前每年需纸约3000~4000吨（柬方后将规模降为年产5000吨）；胶合板厂年产量180万平方米，国内年销胶合板20到40万平方米（柬方后将规模降为年产90万立方米）。水泥厂条件最为不利，矿山勘探和开采难度都大，交通运输也很困难，生产成本较高。（4）建厂的恰当顺序应为：纺织厂，造纸厂，胶合板厂，水泥厂缓建或不建。中国外交部开放档案，《我援助柬埔寨建设工厂等问题》，档号：106-00366-04；《我对柬埔寨经济援助工作的情况、存在问题和解决的意见报告》，档号：106-00366-02；《我援助柬埔寨款额度及建厂问题》，档号：106-00503-01。

　　援柬建厂问题受到了中国领导人的高度重视。1957年4月25日晚，毛泽东接见了柬驻华经济代表团团长杨安和副团长乃瓦郎丹，着重谈到关于中国对柬经援问题。他说，我们的援助是很小的，应该研究怎样把这笔援款用在最有效的方面。要建设工厂一定首先考虑到原料的供应和市场的销路，否则就会背上包袱。希望中国在帮助柬方建厂方面不使柬方背上包袱。中国过去也无经验，盲目追求规模大，机械化和现代化，因此在建设上多花了100亿~150亿的巨额资金。由于浪费，本来能建5个工厂，结果只能建4个工厂，所以在第二个五年计划中，要节约，少建大厂，多建中、小工厂。你们搞工厂还是搞小一点的好，我们已经有这点经验，要少花钱又把事情办好。当杨安表示建厂事已委托中国专家时，毛泽东说，你们自己也应该关心过问，才能切合你们的情况，长期依靠外国是不行的。中国专家要教会柬埔寨人，由柬埔寨技术人员管理自己的工厂。毛泽东对陪同会见的外贸部副部长雷任民当场指示，对柬埔寨建厂一定要贯彻少花钱，多办事的精神。要帮他们仔细算账，能省钱的要给人家省，要少花钱，把省钱办好，绝不要给人家钱又使人家背上包袱。为了做好这些工作，要请薄一波同志他们来管这件事情。中国外交部开放档案，《毛泽东主席关于对柬埔寨经济援助问题同杨安团长的谈话记录》，档号：106-00117-01。

　　对于中方的意见，特别是关于水泥厂建设的意见，柬方认为主要从政治、社会方面考虑，在边境区建立一个工业中心，对于保存该区居民，给予他们工作，是符合众望的。柬埔寨内阁会议9月5日做出决定，建厂顺序为：水泥厂，造币厂，纺织厂，胶合板厂。10月，柬方将决定通知了中国政府。中国外交部开放档案，《柬埔寨计划部给首相府的报告》，档号：106-00227-03。11月14日，柬埔寨最高计划委员会会议决定，中国提供的800万英镑的援款分配如下：建设4个工厂500万英镑。用于其他生产方面100万英镑，用于公共工程（公路桥梁40万英镑）、社会建设（包括建医院80万英镑）和行政建设（包括建国会及剧院80万英镑）200万英镑，这300万英镑款额计划分配给各政府部门2639万英镑，分配给各省361万英镑。中国外交部开放档案，《我国对柬埔寨贸易和经济援助情况及存在问题》，档号：203-00141-02；《我援助柬埔寨款额度及建厂问题》，档号：106-00503-01。

　　1958年1月12日晚，周恩来接见即将回国述职的杨安，亲自谈了中国对建厂问题的意见。他指出，建厂总得确定一个次序。我们认为，最好先建纺织厂、造纸厂，因为这两个厂收回成本快，盈利快。胶合板厂、水泥厂可缓建，胶合板厂的原料条件虽然有利，但本国需要量不大，一部分需要出口，市场问题需要考虑；水泥厂原料质量差，而且一部分原料，需用外汇进口，不一定合算。周恩来强调，这纯粹是我们方面的建议，是从贵国的利益考虑的。当然，外国人的看法不一定对，如果西哈努克亲王认为四个厂都要建，或者要先建水泥厂，我们都愿意帮助建设。不过我们要向团长说明我们的看法，决策在于柬政府和西哈努克亲王。中国外交部开放档案，《周恩来总理接见柬埔寨经济代表团杨安团长谈话记要》，档号：106-00130-03。之后，周恩来于1月24日又致函西哈努克，详细表达了上述意见，表示由于运输力量和其他方面的限制，四个工厂同时开工兴建是有困难的，根据建厂条件、原料供应和产品销售的可能性来看，最好首先建设纺织厂，然后建设造纸厂，可以作为第一批工厂同时兴建；胶合板厂第二批建立，产品销售问题还需要进一步研究；水泥厂中方倾向于不建，但如果柬政府仍然认为需要，我们一定帮助建设，并作为第三批建立。中国外交部开放档案，《周恩来总理就援助柬埔寨四项工业企业致西哈努克函》，档号：106-00130-01。

　　中方再三表达意见，既传达了真诚援助的愿望，表现了认真负责、切实为受援方利益考虑的态度，也表明了平等相待、不强加于人以及尊重受援国意愿的立场。2月8日，西哈努克复信，对中国政府的技术部门“怀着友好和大度的情意提出建议表示赞赏”，对中方关于援建批次的安排表示全盘接受。中国外交部开放档案，《西哈努克就建厂问题给周恩来总理的复函》，档号：106-00130-02。

　　7月19日，中柬两国建交，两国关系发展迈上新的台阶。8月17日，柬埔寨内阁会议批准了中方提出的关于纺织厂、造纸厂和胶合板厂的初步计划。21日，柬埔寨经济部工商国务员致信中国经济代表团团长。信中说：中方应在年底前完成最后计划；建厂应约于第二年年初开工；建厂工程将在计划和国家发展局监督下与中国专家帮助下进行；由中国供应的建筑材料应在12月中旬左右到达，国家计划发展局负责接收，然后分配给各工地；每个工厂将成立一个建厂委员会分会，负责视察当地工程的进度，决定某些在建造过程中可能发生的问题以及报告某些超过他们职权范围的问题给委员会；中国建厂专家应于12月中旬左右到达，他们的人数和技别将由建厂委员会决定。中国外交部开放档案，《柬埔寨通知我有关胶合板厂、纺织厂和造纸厂的初步设计已批准》，档号：106-00227-05。按照上述计划，中国援柬工厂从1959年开始进入实质建设时期。

　　除援建工厂外，中国提供800万英镑援款的其余部分用在向柬埔寨政府提供一般商品。柬方在国内销售，一方面帮助满足市场需要，平抑物价；另一方面将销售得款补充财政支出。到1960年3月底时，根据柬方先后提出的货单，中方已交货4578397英镑，包括棉布、生丝、水泥、钢铁、棉纱、纸张、白银、药材、五金钢材、瓷器、渔网、石棉水泥瓦、机器、卫生器皿、玻璃器皿、毛巾被、地毯等商品。根据柬埔寨计划部的材料，到1960年1月底，柬政府已批准给各政府部门12035万英镑，已支出704万英镑，修建项目共76项；已批准给各省的金额是2844万英镑，已支出的金额为1957万英镑，为计划数300万英镑的299%。中国外交部开放档案，《我国对柬埔寨贸易和经济援助情况及存在问题》，档号：203-00141-02。

　　根据实际执行情况，1956年签订的经济援助协定，于1958年2月以换文方式将原定2年的执行期延长至1959年，1960年6月再次换文延至1962年，最后第三次延长至1964年。建厂方面，纺织厂和胶合板厂在1960年相继建成，造纸厂在1961年建成，水泥厂最后在1964年完成建设。执行期的延长，主要原因是中国对柬埔寨的情况，包括柬埔寨自身对其本国发展工业的条件都缺乏了解，援柬建厂具有很强的“开荒”性质。柬埔寨是一个农业国家，长期受殖民经济和封建经济的桎梏，几乎没有民族工业的基础。以建设难度最大的水泥厂为例，它所涉及的原料地质勘探、矿山开采、交通运输、供电供水设施等等建设都基本可以说是零起点。此外，由于援助处于起步阶段，中、柬双方，尤其是柬方需要一段时期对中国增进了解、建立信任，才能逐渐减少柬埔寨国内右派势力以及西方国家的干扰和阻挠。援助的执行工作本身也是一个探索过程，如建立援助商品的接受程序等。

　　在1956年经济援助协定执行的过程中，中国政府还通过赠送和签署补充议定书的方式提供新的援助。主要包括：

　　（1）1956年11月，周恩来在访问柬埔寨期间，赠送柬埔寨艺术学校1万元人民币，赠给金边的僧侣医院和中华医院一批医疗器材和药品。

　　（2）1957年，中国政府赠送柬埔寨广播电台，第一期工程：20千瓦中波发射机、15千瓦短波发射机各1台，1960年1月建成；第二期工程：50千瓦短波发射机1台，机房1座，1961年12月建成。

　　（3）1958年8月24日，周恩来与来访的西哈努克在北京发表联合声明。中国方面表示，为了有助于柬埔寨的经济繁荣和走向工业化，除了按照1956年经济援助协定对柬埔寨提供援助以外，还准备按照柬埔寨王国的需要和可能，无偿地和无条件地帮助柬埔寨建设小型的联合钢铁厂和勘察地下燃料资源以及帮助建设其他必要的有关工厂和勘察其他必要的有关资源等等。1958年8月25日《人民日报》，第1版。1960年5月，周恩来访问柬埔寨时，提出帮助建设小型机械厂的建议。12月19日，根据上述声明和建议，中国与柬埔寨签订《关于实施1956年6月21日签订的经济援助协定的补充议定书》，无偿提供400万英镑（约折人民币2757万元），用于一般物资援助（144万英镑）和补充成套项目所需的建设资金。经派专家组赴柬考察后，认为柬方暂时不具备建厂条件。1963年2月17日，两国政府换文撤销了原赠送小型钢铁厂和小型机械厂，为替代撤销项目，除提供援柬水泥厂投资的不足部分外（约160万英镑），并帮助柬埔寨建设玻璃器皿厂、轧花厂（包括打包厂）、棉籽榨油厂、棉纺织厂4个项目。中国外交部开放档案，《我对柬埔寨经济技术援助简况》，档号106-01122-01。上述项目到60年代末陆续建成。

　　1964年1月，西哈努克亲王委托宾努亲王向中国提出的援助柬埔寨扩建暹粒机场的要求。1965年5月，中国民航专家赴柬进行勘察和设计，9月双方签署《会谈纪要》，由中方承担扩建工程的设计、所需设备和器材供应，并派遣专家和技术人员组织现场施工。1966年3月机场扩建工程开工，1968年4月全部工程完成，包括一条长2550米、宽45米的跑道，联络道，15200平方米的停机坪，航站楼和其他技术房屋9座，单向导航和夜航灯光设备，无线电、有线电通信设施以及供电、供水及气象等设施。王乃天主编：《当代中国的民航事业》，中国社会科学出版社1989版，第574页。

　　1966年4月，中国国务院副总理李先念访问柬埔寨，于29日和柬埔寨副首相兼经济事务、财政和计划统筹大臣宋双在金边签订了中柬经济文化合作协定。为帮助柬埔寨举办第一届亚洲新兴国家运动会，中国政府同意援建国际村和体育馆（当年10月建成），建筑面积共约19万平方米，并提供物资、设备和体育器材。援建主要还包括磅湛王家大学实验室（12个实验室和1个实习车间，1968年建成）、医院大楼一所（拥有200张床位，1969年建成）等项目。

　　总体回顾，从1956年到1969年，中国对柬埔寨的援助全部为无偿援助，共计2亿多元人民币的经济援助和3600万元人民币的军事援助。王泰平主编：《中华人民共和国外交史（1957~1969）》第2卷，世界知识出版社1998年版，第53页。1966年4月李先念访柬前，对外经委为出访提供的参考资料中整理的统计数据十分具体：从1956年到1966年4月16日，中国向柬埔寨提供的援助共18笔，全部都是无偿援助，承担的援款总额为2亿2894万元（折合美元9303万元），其中包括1966年4月时双方已初步商定、待签协议的项目和物资5470万元。以援款额来说，柬埔寨当时在中国对民族主义国家援助中占第四位。上述援款按援助方式来分，成套项目和单项设备为1亿2821万元，一般物资6179万元（主要支付当地费用），特殊援助3682万元，现汇和现金212万元。为帮助柬埔寨成套项目和进行经济技术考察，中国先后向柬埔寨派出专家和技术人员1153人次，接受柬埔寨实习生205人，同时为柬埔寨就地培训各种专业技术人员3000余人。中国外交部开放档案，《我国对柬埔寨经济技术援助情况》，档号203-00540-01。

　　1970年3月，乘西哈努克亲王访问苏联之际，美国策动朗诺集团发动政变，建立了亲美傀儡政权。在中国政府的支持下，以西哈努克为首的柬埔寨民族统一阵线和以宾奴亲王为首相、乔森潘为副首相的柬埔寨民族团结政府在北京相继成立。中国政府宣布，断绝同郎诺政权的外交关系，正式承认柬埔寨民族团结政府。5月20日，毛泽东在天安门广场的百万群众集会上发表了著名的“五·二〇”声明，宣告“中国人民坚决支持印度支那三国人民和世界各国人民反对美帝及其走狗的革命斗争”。1970年5月21日《人民日报》，第1版。中国对柬埔寨的援助进入援柬抗美时期。

　　三、中国对柬埔寨经济技术援助效果评估

　　在柬埔寨王国时期，中国对柬埔寨经济技术援助从1956年到1970年持续14年，克服种种困难，取得了积极的成果。

　　从援助的政治效果来看，首先是赢得了信任和友谊，增进了团结协作和相互支持。贸易和援助先行，在中柬两国未建交的情况下建立和保持了两国政府间的联系，为两国正式建交做好了铺垫，打好了基础。随着援助工作的展开，进一步地增信释疑，密切了交往，促进了友好关系的不断发展。而这种援助，诚如中国领导人反复强调的，是一种相互支持。柬埔寨在台湾问题、中国恢复联合国合法席位问题等方面都坚定地支持了中国的立场。

　　其次是树立了中国对亚非民族主义国家援助的一个“样板”，和不同制度、不同意识形态国家之间和平共处的一个典范。1956年签订的中柬经济援助协定，不仅是中国与亚非民族主义国家签订的一个经济援助协定，而且也是第一个写入和平共处五项原则的援助协定，并首次以条约形式宣示，中国提供的经济援助是不附带任何条件的。同时签订的实施援助议定书中第一条明确规定，中国政府给予柬埔寨政府经济援助的原则是：柬埔寨政府根据双方商定的援助项目，可以自由使用中国政府所供应的设备、建筑器材和商品，中国政府不加任何监督和干涉。中国是这样承诺的，也是这样实践的。在援助中，始终反对大国主义、反对以援助者自居、反对以“援助”为名行“干涉”之实，始终坚持国际主义、坚持平等相待、充分尊重受援国的主权和独立自主。中国的援助，首先是从促进受援国独立经济发展出发的，而不是使受援国形成对援助国的依赖，不是为了使受援国单纯地成为原料产地和消费品的销售市场，而是一种互利合作。一个简单的例子，纺织品是中国主要的传统出口商品，但丝毫不影响中国援助柬埔寨建设纺织厂的决定。可以说，从一开始，中国援助就表现出自己鲜明的“中国特色”。

　　最后，也是最为重要的，对中国在印度支那战略目标的实现发挥了积极作用。柬埔寨财政对外援有很强的依赖性，但显然柬埔寨并不愿因此以损害民族独立、国家主权、统一和领土完整为代价来换取援助。美国是西方最强大的国家，也是柬埔寨的最大援助国，但就是这个只有四五百万人口的弱小国家，却敢于顶住美国的压力，敢于拒绝“美援”甚至断交，这与中国援助是不无关系的。柬埔寨始终坚持了和平中立的外交政策，不但与中国建交，还与中国在1960年12月签订了《友好和互不侵犯条约》，明确规定缔约双方保证互不侵犯，也不参加针对另一方的军事同盟。柬埔寨日趋同情和支持越南、老挝人民的反美斗争，对美国在印度支那扩大侵略战争的做法表现出越来越明朗的反对态度，成为对美国侵略图谋的一支重要牵制力量，也使印度支那的反美斗争连成了一片。这个结果与中国援助柬埔寨希望达到的战略目标是一致的。

　　从援助的经济效果来看，中国的援助一定程度上缓解了柬埔寨的财政压力，为柬埔寨奠定了第一批现代化民族工业企业的基础。根据1956年援助协定建成的四个工厂的产值占当时柬埔寨工业生产总值的一半左右。中国援建的项目基本上是经济适用，设备良好，运转正常，符合柬方需要的。这些项目在满足了柬埔寨国内部分需要的同时，使柬方减少了进口，节约了外汇支出，增加了收入，积累了资金，对促进柬民族工业的发展起了重要的作用。磅湛纺织厂1960年建成投产后，产品销路好，年年盈利，到1965年底共获利9260万瑞尔（柬元），超过了该厂的全部投资费用。水泥厂投产一年多，产量就达到设计水平，能满足柬埔寨国内需要的1/3，质量稳定，柬方评价很高。造纸厂建成后，柬埔寨新闻纸已能全部自给。中国外交部开放档案，《我国对柬埔寨经济技术援助情况》，档号203-00540-01。西哈努克曾不止一次地说：中国的援助是真诚的，无私的，不附加任何条件，是有利于发展民族经济的；并说，美国的援助不是根据柬埔寨本国的需要，而是给什么得接受什么。中国外交部开放档案，《几年来的对外经济技术援助工作（在第四次全国外事会议上李强同志的发言）》，档号：102-00015-01。

　　由于缺乏援外经验，调查研究工作不细致，准备工作常常比较仓促，中国的援柬项目在设计和施工方面也出现了不少问题，例如选址不当、工厂建设包揽或多、规模过大过全、土建标准偏高、产品不符合市场需求等等。经援工作本身首先是复杂的经济工作，受经济活动的自身规律所制约。不仅是对柬埔寨的援助，中国援外整体上都面对一个最主要的根本性问题，那就是，援外要求和中国本国国力和生产力发展水平之间存在着巨大矛盾。中国自身还是一个穷国，是一个落后的发展中国家，只是作为一个大国，利用计划经济体系，协调统筹力量，挤出资源来办援外。这是一笔不得不花的战略支出，关键是如何将国内需求与国际需求相协调，如何使有限的资源发挥最大的效果，这至今仍然是中国对外援助工作的一个重大课题。