少数民族地区的民主改革，是中国共产党领导全国各族人民在少数民族地区进行社会改革的重要组成部分。这一改革属于新民主主义革命性质，以土地改革为主要内容，旨在废除少数民族地区存在的封建地主土地所有制、封建农奴制、奴隶制和原始公社制残余，解放和发展社会生产力，为实现民族区域自治和向社会主义过渡提供政治前提和经济社会基础。毛泽东从少数民族地区民主改革前的社会状况和发展趋势出发，形成并不断丰富少数民族地区民主改革的思想与方法论基础，指导和推动少数民族地区全面实现民主改革和广泛而深刻的社会变革，创造性地探索并初步开辟了具有中国特色解决民族问题的正确道路。

一、高度重视少数民族的解放和发展，科学阐述社会改革的思想与方法论，推动“慎重稳进”方针在民主改革工作中贯彻执行中国共产党坚持民族平等，高度重视和处理民族问题，推动少数民族地区经济社会发展。抗日战争即将胜利时，毛泽东在党的七大上作《论联合政府》的政治报告，就民族政策指出，中国共产党“必须帮助各少数民族的广大人民群众，包括一切联系群众的领袖人物在内，争取他们在政治上、经济上、文化上的解放和发展”。《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1084页。实现这种帮助，不仅需要首先争取新民主主义革命胜利和建立新中国，为少数民族人民群众的解放和发展创造根本政治前提，而且需要进行广泛的经济建设。然而，旧中国经济落后，生产力水平低下，少数民族地区更是停滞不前。新民主主义革命胜利前夕，毛泽东在党的七届二中全会上指出，中国的工业和农业在国民经济中的比重，就全国范围来说，在抗日战争以前，大约是现代性的工业占10%左右，农业和手工业占90%左右。他说：“这是帝国主义制度和封建制度压迫中国的结果，这是旧中国半殖民地和半封建社会性质在经济上的表现，这也是在中国革命的时期内和在革命胜利以后一个相当长的时期内一切问题的基本出发点。”这一重要论述指出了旧中国经济落后的历史、社会和制度根源，阐明了即将成立的新中国处理和解决包括民族问题在内一切问题的基本依据与出发点，即反帝反封建，变革旧中国的社会制度，建立人民民主的社会制度。
中国是一个经济社会发展不平衡的国家，其中少数民族地区、边疆地区同汉族地区和内地相比，存在很大差异，甚至是同一个民族内部的不同地区，也处在不尽相同的社会发展阶段。新中国成立前后，少数民族地区社会经济形态中既有封建地主土地所有制和封建农奴制，也有奴隶制和原始公社制残余。少数民族地区这些落后的社会经济形态和社会制度，极大地束缚着当地社会生产力的发展，导致经济文化严重落后，并极大地制约着民族平等的实现。解放和发展少数民族地区社会生产力、推动全国各民族共同发展，必须进行社会制度改革，以消除少数民族地区落后的经济社会根源。1949年9月28日，毛泽东起草并与朱德联合复电新疆的陶峙岳和包尔汉，希望他们维持民族团结和地方秩序，“废除旧制度，实行新制度，为建立新新疆而奋斗”。中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会编：《新疆工作文献选编》（1949~2010），中央文献出版社2010年版，第12页。在中国人民政治协商会议第一届全体会议筹备和召开期间，毛泽东在新中国的国家结构形式问题上，决策在少数民族聚居区实行民族区域自治。新中国具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》在民族政策中规定，各民族一律平等，各少数民族聚居区实行民族区域自治；各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由，人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。这是以法的形式，对中国共产党在新民主主义革命时期形成和发展的民族理论与政策的科学总结，并转化为全国各族人民的共同意志。毛泽东关于实行民族区域自治、进行社会制度改革和帮助少数民族经济社会发展的一系列思想观点和政策主张，为《共同纲领》的制定和通过，做出了重要理论贡献。
在民族工作方针上，中国共产党根据全国解放前内蒙古自治政府成立以来的工作，特别是内蒙古地区民主改革的实际，提出了“慎重缓进”的方针。内蒙古自治政府坚持这一方针，注重在民主改革中进行调查研究和试点探索，防止和纠正了工作中出现的一些“左”的偏差，并创造了“三不两利”的牧区改革工作经验。随着新中国的成立，党的民族工作既要完成新民主主义革命的遗留任务，又要在此基础上促进各少数民族经济社会发展，包括民主改革在内的社会改革从内蒙古地区推及到或将要普及到全国其他少数民族地区。关于新疆的社会改革，1949年11月19日，中央指示西北局在党内党外都要特别注意处理民族问题，改革则完全不应该性急，首先应对各民族中的社会情况作深刻确实的调查研究，然后才能确定改革的政策口号与时期，而且必须在各不同民族中采取不同的改革政策。中共中央文献研究室、中共新疆维吾尔自治区委员会编：《新疆工作文献选编》（1949~2010），中央文献出版社2010年版，第30页。1950年3月16日，第一次全国统战工作会议在北京召开。会前，中央统战部部长兼民委主任李维汉起草了关于人民民主统一战线的新形势与任务的报告提纲，经中央和毛泽东同意，提交会议讨论。3月21日，李维汉根据这一提纲在会上作了题为《人民民主统一战线的新形势与新任务》的讲话，就各民族内部制度改革问题指出：“一般地说，各少数民族的情况极其复杂，群众觉悟和革命力量的增长较为缓慢，因此对他们内部制度的改革，必须采取谨慎缓进方针，切忌主观急躁，或机械地搬用汉民族中的经验。”中共中央统战部研究室编：《历次全国统战工作会议概况和文献》，中国档案出版社1988年版，第13页。这里所提出的“谨慎缓进”方针与内蒙古工作的“慎重缓进”方针并无实质区别，由此也表明“慎重缓进”方针开始由地方民族工作提到全国民族工作特别是少数民族地区的民主改革上来。
作为民族工作方针,在“慎重缓进”向“慎重稳进”发展中，毛泽东从“不要四面出击”、团结少数民族出发，阐述了少数民族地区社会改革的思想与方法论基础。1950年6月6日，毛泽东在党的七届三中全会上发表讲话指出，我们“不要四面出击”，“必须在一个方面有所让步，有所缓和，集中力量向另一方面进攻”，“一定要做好工作，使工人、农民、小手工业者都拥护我们，使民族资产阶级和知识分子中的绝大多数人不反对我们”。其中，“团结少数民族很重要”。他就少数民族地区的社会改革问题，除强调改革的必然性外，进一步阐述了如下思想。一是关于改革的重要性。他从团结少数民族出发，指出少数民族地区的社会改革是“一件重大的事情”。二是关于改革的基本态度与原则。他强调，不是“不要改革，而是‘可以改革’，但“必须谨慎对待”，“无论如何不能急躁，急了会出毛病”。三是关于改革的条件。他把条件是否具备和成熟作为判断能否进行改革的基本依据和标准，指出条件不成熟，不能进行改革；一个条件成熟了，其他条件不成熟，也不要进行重大的改革；没有群众条件、人民武装和少数民族干部，就不要进行任何带群众性的改革工作。四是关于改革的主体。他指出，这种改革“必须由少数民族自己来解决”。他说：“我们一定要帮助少数民族训练他们自己的干部，团结少数民族的广大群众。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第327页。毛泽东在会上的讲话比较集中而完整地阐述了少数民族地区包括民主改革在内的社会改革的必然性、重要性、基本态度、条件与主体，蕴涵着“慎重稳进”的基本内涵与精神实质。
不仅如此，毛泽东还把“慎重稳进”方针确立为党的西藏工作的基本方针。他在运筹和指导解放西藏过程中，确立了和平解放的方针，即通过政治争取，兼顾军事，实现和平解放西藏。1951年5月23日，中央人民政府和西藏地方政府在友好谈判的基础上签订了《关于和平解放西藏办法的协议》（简称“十七条协议”）。“十七条协议”中一项具有深远历史意义的重要内容是，依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业和民族语言、文字与学校教育，实行有关西藏的各项改革。协议签订的当天下午，毛泽东在与担负进军西藏的十八军军长张国华谈话时指出：“在西藏考虑任何问题，首先要想到民族和宗教问题这两件事，一切工作必须慎重稳进。”张国华：《西藏，回到了祖国的怀抱》，《人民日报》1962年10月25日。从签订“十七条协议”起，毛泽东就把“慎重稳进”确立为党的西藏工作的基本方针，指导了西藏和平解放以来的各项工作。历史地看，西藏民主改革虽然发生在20世纪50年代末60年代初，但在何时改革和如何改革的决策问题上，则遵循了毛泽东这一思想的基本精神，推动了“慎重稳进”作为民族工作方针在民主改革中的贯彻执行。

二、从少数民族地区社会实际出发，创造性地探索民主改革的方式与方法，推进民主改革全面实现少数民族地区民主改革的对象是落后的社会制度，毛泽东依据少数民族地区社会经济形态和发展阶段研究民主改革问题。1954年6月14日，他在中央人民政府第三十次会议上就宪法草案关于生产资料所有制状况指出：“实际上我们少数民族地区现在还有别种的所有制。现在是不是还有原始公社所有制呢？在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶主所有制，也还有封建主所有制。”他强调，奴隶制度、封建制度、资本主义制度开始时是进步的，到后来就不行了，被别的制度所代替。《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社2012年版，第252页。毛泽东关于必须改革少数民族地区落后的社会制度的思想，集中体现在他对西藏封建农奴制的深刻认识上。“十七条协议”根据《共同纲领》规定西藏应进行改革，但由于条件的不成熟，西藏民主改革一拖再拖，中央人民政府予以等待和让步。在这一过程中，毛泽东在1956年西藏自治区筹备委员会成立后不久，提出并确立了西藏民主改革“六年不改”方针，即从1957年起，第二个五年计划期间不进行改革，第三个五年计划时期内是否进行改革，要到那时看情况才能决定。然而，西藏1959年3月发生全面武装叛乱，“六年不改”方针也就没有再继续实行的必要，西藏民主改革被迫提前进行。为此，毛泽东就西藏如何实行民主改革，对西藏的经济社会情况进行了调查研究。1959年4月7日，他在致时任中央统战部副部长汪锋的信中提出了一个调查提纲，内容包括藏族人口、土地面积、封建农奴制度、宗教和阶级状况等。他还担心“北京材料少”，要求分别致电西藏工委和青海、甘肃、四川、云南省委加以搜集，动员新华社驻当地记者帮助搜集，并交给新华总社长期调查研究藏族情况的任务。中共中央文献研究室编：《毛泽东书信选集》，中央文献出版社2003年版，第511~512页。在调查研究的基础上，毛泽东在4月15日的第十六次最高国务会议上谈到西藏平叛问题时指出：“旧制度不好，对西藏人民不利，一不人兴，二不财旺”。他说，西藏的农奴制度，就像春秋战国时代的庄园制度，说奴隶不是奴隶，说自由农民不是自由农民，是介乎这两者之间的一种农奴制度。在这种社会制度下，“贵族坐在农奴制度的火山上是不稳固的，每天都觉得要地震，何不舍掉算了，不要那个农奴制度了，不要那个庄园制度了，那一点土地不要了，送给农民”。《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第181、182页。通过调查研究，毛泽东深刻阐述了人类社会发展规律在我国少数民族地区社会发展中的具体表现，以及少数民族地区民主改革的必然性及其实质内涵。
毛泽东重视少数民族地区民主改革的普遍性与特殊性的统一，一方面指出这一改革的主体是各民族人民以及和人民有联系的民族宗教上层人士，改革不能由中央人民政府命令强迫，也不能由汉族或其他民族代替；另一方面强调必须立足于少数民族地区的实际情况及特点，区别对待。
为争取西藏和平解放，中共西南局曾拟定一份关于与西藏地方政府谈判条件的意见，共计十条，其中第八条是：“有关西藏的各项改革事宜，完全根据西藏人民的意志，由西藏人民采取协商方式加以解决。”1950年5月27日，西南局将这份意见报送中央审查。5月29日，毛泽东致信李维汉指出，除第八条应加“西藏领导人员”外，均可同意。这就形成了后来“十七条协议”第十一条的主要内容，即“有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫。西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之”。为恪守“十七条协议”，毛泽东在1951年5月26日审读《人民日报》社论稿《拥护关于和平解放西藏办法的协议》时加写了一段文字，指出协议有关西藏改革问题的规定，不但对西藏如此，对国内一切少数民族都是如此。他说，少数民族的政治、经济、文化、宗教等的固有制度的改革以及风俗习惯的改革，如果不是出于各民族人民以及和人民有联系的领袖们自觉自愿地去进行，而由中央人民政府下命令强迫地去进行，而由汉族或他族人民中出身的工作人员生硬地强制地去进行，只会引起民族反感而达不到改革的目的。在少数民族地区民主改革问题上，毛泽东始终强调由各少数民族自己解决，不仅要依靠各族人民群众，而且要争取民族宗教上层人士的同意、接受和参与。这就是说，民族宗教上层人士既是少数民族地区民主改革的一种客体，又可以是一种主体。
新中国成立后，土地改革依据土地改革法实施。由少数民族地区社会的特殊性和复杂性所决定，该法规定本法“不适用于少数民族地区”。毛泽东主持了新中国成立以来第一部宪法即1954年宪法的起草制定工作。1954年6月14日，他在中央人民政府第三十次会议上阐述宪法草案的原则性和灵活性时，举例少数民族问题，指出它除有与全国其他地方的共同性，也有自身特殊性，“少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点”。《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社2012年版，第252页。在这一问题上，1954年宪法规定，少数民族自治地方的自治机关“可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。这一立法原则对于少数民族地区的民主改革同样是适用的。少数民族地区的民主改革，应根据自身政治、经济和文化的特点进行，因地制宜。1956年2月12日，毛泽东在同藏族人士谈话时指出，与汉族地区相比，“对西藏地区的土地改革要采用不同的办法”。《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第140页。不仅如此，社会状况不同的少数民族地区，民主改革也应区别对待。新疆解放初期，关于新疆建党和土地改革工作，由毛泽东签发的中共中央有关指示中明确规定：“必须在各不同民族中采取不同的改革政策”《中国共产党新疆维吾尔自治区组织史资料》，中共党史出版社1996年版，第1264页。，西藏与新疆虽然都是少数民族聚居区，但社会状况很不相同。1952年4月6日，毛泽东在《关于西藏工作的方针》中指出，就民主改革来说，“无论在政治上经济上西藏均比新疆差得多”，“西藏至少在两三年内不能实行减租，不能实行土改”。由于历史、民族和宗教等因素的严重影响，西藏民主改革的条件成熟缓慢，没有如新疆的维吾尔族地区只是稍迟于汉族地区完成土地改革，而是因1959年西藏发生全面武装叛乱，激起人民要求废除封建农奴制度，才逐步实施边平叛边改革。
关于西藏民主改革采取什么办法的问题，1956年2月12日，毛泽东在同藏族人士谈话时提出“要采用云南的办法”，这就是“通过和平协商的办法进行土地改革”。《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第140页。随着西藏民主改革提上日程，1959年4月15日，毛泽东在第十六次最高国务会议上谈到西藏平叛问题时指出，西藏民主改革，“凡是革命的贵族，以及中间派动动摇摇的，总而言之，只要是不站在反革命那边的，我们不使他吃亏，就是照我们现在对待资本家的办法”。《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第182页。这就是区分叛乱与未叛乱，对叛乱者实行没收，而对未叛乱的农奴主及其代理人的多余生产资料实行赎买。与对民族资产阶级进行赎买不同的是，西藏民主改革中的赎买不是分配利润和定息，而是由国家出资购买未叛乱农奴主及其代理人的土地和其他生产资料后，分配给农奴。正是主要由于实行了和平赎买，未叛乱的农奴主及其代理人支持和参与民主改革，促进了这一改革的和平进行和实现。

三、根据社会发展规律，正确把握民主改革的性质与前途，指导少数民族地区发展进步少数民族地区民主改革的完成，废除了当地落后的社会制度，促进了社会生产力的解放和发展，也为向社会主义社会过渡创造了条件。少数民族地区在民主改革之后面临的问题是何时和在什么样的基础上向社会主义社会过渡，也即民主改革的前途问题。为此，需要回答少数民族地区民主改革的性质与历史方位，以正确认识和处理少数民族地区民主改革与向社会主义社会过渡的关系。
毛泽东探索新中国成立后的革命和建设问题，指出从新中国成立到社会主义改造基本完成是一个过渡时期。随着国民经济的恢复和发展，他提出不是10年以后才过渡到社会主义，而是开始用10年到15年基本上完成社会主义。薄一波：《关于过渡时期总路线提出问题致田家英的信》，《党的文献》2003年第4期。在此基础上，中国共产党逐步形成过渡时期总路线。实行这条总路线，就是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。根据这条总路线，党在民族问题方面的任务是，巩固祖国统一和各民族团结，实行民族区域自治，逐步发展各民族的政治、经济、文化，消灭历史上遗留下来的各民族间事实上的不平等，使落后的民族得以跻于先进民族的行列，过渡到社会主义社会。这其中“包含稳步的和必要的社会改革”。《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社2012年版，第560页。1954年10月24日，中共中央批发全国统战工作会议《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》。该总结指出：“已经进行了社会改革和土地改革的少数民族地区和汉族地区一样，现在是处在过渡到社会主义社会的过渡时期，而那些尚未进行社会改革或只进行了一点小的改革的少数民族地区，今后究应如何来进行社会改革，以便这些地区也能过渡到社会主义，是必须慎重考虑的。”《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社2012年版，第564页。少数民族地区中，除一些地方如云南的“直过区”从原始社会末期直接过渡到社会主义社会外，一部分地方在解放战争中完成了土地改革，如东北的蒙古族、满族和朝鲜族地区，而大部分地方则是在新中国成立后的国民经济恢复时期或全国进入社会主义改造时期完成土地改革的，如新疆1951年9月至1952年5月普遍开展了减租反霸，并在此基础上于1953年底完成土地改革。总体来说，这些地方的土地改革与汉族地区同时或稍迟完成。因此，它们基本上也与汉族地区一样，在民主改革完成后，接着进行了社会主义改造。还有一部分地方，如四川的甘孜、凉山等藏族、彝族地区，因发生武装叛乱，1960年才完成民主改革，社会主义改造随后进行。西藏地方则因1959年3月发生全面武装叛乱，实行了边平叛边改革，民主改革至1961年基本完成。在民主改革进程上，西藏是全国最后一个完成民主改革的少数民族地区。
在贯彻执行“十七条协议”中，中共西藏工委提出了西藏民主改革属于什么性质的问题。1955年9月4日，中共中央答复西藏工委指出，在西藏进行的任何改革都不能不是国家过渡时期总任务的一部分，包括西藏地方政府和班禅堪布会议厅委员会进行的一些改革，在一定时期还只能是民主主义性质的改革。《西藏工作文献选编（1949~2005）》，中央文献出版社2005年版，第141~142页。10月23日，毛泽东在与西藏参观团谈话时说：“现在不要去搞社会主义”，“将来的改革，也不能一下子搞社会主义，要分好几步走”。《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第129页。西藏开始实行民主改革时，1959年4月28日，第二届全国人大第一次会议通过了《关于西藏问题的决议》，指出西藏自治区筹备委员会应当根据宪法，以及西藏广大人民的愿望和西藏社会经济文化的特点，逐步实现西藏的民主改革，以便为建设繁荣昌盛的社会主义的新西藏奠定基础。《西藏工作文献选编（1949~2005）》，中央文献出版社2005年版，第219页。5月7日，毛泽东在与班禅和阿沛·阿旺晋美等谈话时指出：只要同西藏人民合作，讲民主，一定有你们的政治地位，生活上不降低。他说：“这是第一步，走民主的道路。第二步是走社会主义的道路。”《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第204页。这两步走，在内蒙古、新疆等少数民族地区都已走过。但是，在西藏完成民主改革之后，是否接着就要进行社会主义改造、向社会主义社会过渡呢？在这一问题上，毛泽东认为，西藏在民主改革的基础上走上社会主义社会要有一个逐步发展的时期。西藏民主改革后，中共中央从西藏的实际出发，制定了“稳定发展”的方针，而不是马上进行社会主义改造、向社会主义社会过渡。
总之，在新中国成立以来的民族工作中，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体，把马克思主义民族理论与我国民族问题和少数民族地区社会的具体实际相结合，指导少数民族地区民主改革和社会主义改造，实现了少数民族地区广泛而深刻的社会变革。从此，全国各族人民在党的领导下共同走上社会主义道路，并形成平等、团结、互相、和谐的社会主义民族关系，共同团结奋斗、共同繁荣发展。