1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上，以苏联经验为鉴戒，总结中国的经验，做了题为《论十大关系》的报告。《论十大关系》虽然全篇仅“汉族和少数民族的关系”部分直接论述了民族问题，但不乏真知灼见，为初步解决民族地区的发展问题指明了方向，也为当前民族地区的经济社会发展提供了宝贵的指导意见。

　　一

　　毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区发展问题的思考，有着深刻的历史背景，既是当时社会经济发展的现实需要，也是党和国家对民族问题高度重视的集中体现。

　　首先，维护民族团结，巩固新生人民民主专政政权需要解决民族地区的发展问题。从国内情况来看，当时新中国建立的时间还不算太长，社会主义制度在中国初步确立，怎样巩固新生的人民政权、如何彰显社会主义制度的优越性是党和国家领导人时刻思考的一个重要问题。由于汉族和少数民族在历史上曾存在着隔阂，所以“敌人特别懂得民族团结对我国进行社会主义建设的重要意义，因而他们必将利用各种办法来破坏我国的社会主义建设和各民族间的团结”。《建国以来重要文献选编》第7册，中央文献出版社1993年版，第189页。民族隔阂产生的根本原因是发展的不平衡带来的“事实上的不平等”。换句话说，发展问题会动摇民族团结统一的基石，也会销蚀中国共产党执政合法性的源泉。因此，要消除民族隔阂，进而从根本上维护民族团结、巩固新生的人民政权，必须多措并举让民族地区尽快地发展起来。

　　其次，吸取苏联在解决民族问题方面的教训，少走弯路。怎样建设一个强大的社会主义国家，在新中国成立初期，我们一直借鉴苏联的社会主义建设模式。但是到了1956年初，形势有了新的变化。正如毛泽东指出的，“特别值得注意的是，最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒”《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第23页。。“在苏联，俄罗斯民族同少数民族的关系很不正常，我们应当接受这个教训。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第733页。如在20世纪30年代开始的工业化运动中，苏联高度中央集权体制下“区域分工”的经济政策致使国民经济布局不合理。一些少数民族地区成为主要生产原材料和农牧产品的单一原料型经济区，经济社会综合发展水平低下……导致少数民族对民族政策和政权产生不满。卢继元：《民生问题摧垮了苏联》，《中国社会科学报》2012年1月30日。苏联在处理少数民族发展问题方面的诸多教训警示了我们，必须认真总结经验，吸取苏联的教训，才能使我们国家避免出现上述问题。

　　再次，新中国成立后民族地区经济社会发展中出现的一些问题引起全党的高度重视。新中国成立后，党和政府十分重视发展民族地区，在这方面积累了不少经验。同时也由于经验不足等种种原因，出现了诸多问题。如一些干部群众存在严重的大汉族主义思想，不尊重甚至歧视少数民族，严重地侵犯少数民族人民的自由和权利；普遍存在着急躁冒进的工作情绪，一些干部在处理民族问题时，机械地套用汉族地区的做法，伤害了少数民族的情感和利益等等。这些问题的出现，说明新中国的民族工作中还有不少需要解决的问题，必须引起全党的重视。

　　再其次，民族地区社会主义建设是大规模的社会主义建设的重要组成部分。社会主义改造基本完成以后，大规模的社会主义建设的任务摆在了中国共产党人的面前。这项艰巨的任务不是一党一派的私事，而是全国各族人民的公事，需要更好地协调各民族的力量，充分发挥各民族的优势。这里，自然包括少数民族的力量。所以，毛泽东反复强调：“中国没有少数民族是不行的。”“我们国民经济没有少数民族的经济是不行的。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第405页。毛泽东还从共同富裕这一社会主义价值目标的高度进一步明确指出：“我们的目标是要使我国比现在大为发展，大为富、大为强……而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第495页。显然，民族地区尽快地发展起来是毛泽东所谓“共同的富”“共同的强”“大家都有份”的题中应有之义。

　　最后，毛泽东对民族地区发展问题一贯重视。早在新民主主义革命时期，毛泽东对民族地区发展问题就有较为深入和全面的研究。1941年5月1日，他在《陕甘宁边区施政纲领》中就讲：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第337页。到1945年4月，他在《论联合政府》中更是明确指出：共产党人“必须帮助各少数民族的广大人民群众，包括一切联系群众的领袖人物在内，争取他们在政治上、经济上、文化上的解放和发展”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1084页。。新中国成立初期，毛泽东一以贯之地关注民族地区的发展问题。1952年10月8日，毛泽东在接见西藏致敬团代表时指出：“共产党实行民族平等，不要压迫、剥削你们，而是要帮助你们，帮助你们发展人口、发展经济和文化……如果共产党不能帮助你们发展人口、发展经济和文化，那共产党就没有什么用处。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第240页。10月18日，毛泽东在接见西藏国庆观礼团、参观团代表时谈到西藏经济发展时说：“帮助各少数民族，让各少数民族得到发展和进步，是整个国家的利益。”《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第312页。建国前后毛泽东本人有关民族地区发展问题的思考为《论十大关系》中关于民族地区经济社会发展思想的提出提供了丰富的理论基础。

　　二

　　毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区发展问题的思考和探索，为解决民族地区的发展问题确立了基本原则。

　　（一）反对有碍民族地区发展问题解决的错误倾向：大汉族主义和地方民族主义

　　20世纪50年代中期，全国除西藏外，绝大多数民族地区已经完成了民主改革和社会主义改造，合作化运动正迅猛发展。在这种新形势下，民族地区的有些领导机关，大汉族主义思想倾向重新泛起。特别是在合作化运动中，有些地方没有充分照顾民族习惯和特点，照搬汉族地区经验等错误时有发生。如贵州、广西等地的布依、苗、侗等少数民族有一种习俗，即女儿婚前，父母分给一块田地，用来种麻或蓝靛，以置备嫁妆，俗称姑娘田。为尊重民族的风俗习惯，对这种“姑娘田”一般予以保留，不要求入社。但在合作化过程中有些地方却不顾民族习俗，将“姑娘田”也强制入社，引起群众不满。这些大汉族主义的行为，显然伤害了少数民族群众的感情，造成了民族关系紧张，是不利于发挥其建设民族地区的主体作用的。

　　正是在这种背景下，毛泽东在《论十大关系》中强调：“我们着重反对大汉族主义。”与此同时，他认为地方民族主义也是要不得的，“但是那一般地不是重点”。《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第732页。毛泽东还提出了解决的办法，一是对干部和群众进行民族政策教育，二是开展民族关系大检查。毛泽东的主张很快为全党接受。1956年颁布的《中国共产党章程》明确指出：“党反对任何妨碍民族团结的大民族主义倾向和地方民族主义倾向，特别应当注意在汉民族的党员和国家工作人员中防止和纠正大汉族主义的倾向。”《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，中共党史出版社2000年版，第162页。1956年12月26日，中共中央又发出了《关于进一步开展统一战线工作检查和民族政策执行情况检查的指示》，要求各地认真进行检查，决不可草率结束，并且指示“应当公开地宣布党内外少数民族干部有大胆批评大汉族主义的权利”。在毛泽东关于反对大汉族主义思想的指导下，党和政府从1956年中开展了历时一年多的第二次民族政策执行情况大检查，重点反对大汉族主义，以进一步扫清民族地区经济社会发展的障碍。

　　（二）解决民族地区发展问题离不开国家的扶持与帮助

　　在党和政府的大力扶持和帮助下，从新中国成立到1957年国民经济第一个五年计划胜利完成，民族地区的各项事业都有了一定程度的发展。但是，民族地区自我发展能力严重不足的状况并未得到根本改变。对此，毛泽东有着清醒的认识。他在《论十大关系》中再一次强调：“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第733页。

　　在这一思想的指导下，党和政府继续采取一系列措施来帮助少数民族发展经济、文化等各项事业。（1）增加对民族地区基本建设的投资。“文化大革命”爆发前，民族自治地方国有单位基本建设投资1950~1952年为56亿元、1953~1957年为4078亿元、1958~1962年为11993亿元、1963~1965年为4506亿元《中国民族统计年鉴（1949~1994）》，民族出版社1994年版，第241页。。利用这些投资，民族自治地方兴建了大量工矿企业，现代工业体系逐步建立。1965年工业总产值为688亿元，比1957年的295亿元增长了133%。金炳镐主编：《中国共产党民族工作理论与实践》，中央民族大学出版社2007年版，第485~486页。（2）给予民族地区巨额的财政补助。从1955年起，国家财政专门设立“民族地区补助费”，每年约5000万元。1964年起，国家每年按照民族自治地方上年的支出决算数又增设5%的“民族地区机动金”；对民族自治地方财政预算安排的预备费高于一般地区2%（自治区的预备费占当年支出总额的5%，自治州占4%，自治县占3%）。此外，还拨给边境地区基本建设专款和边境建设事业补助费（其中大部分用于民族地区）。（3）专门针对民族地区制定了大量的优惠扶持政策。如1963年，国家就对边远山区、边远牧区的民族贸易企业在自有资金、利润留成、价格补贴上实行“三项照顾”。（4）对民族地区的人力支援。仅“三线”时期，就有数以十万计的专业技术人员内迁，把先进技术、管理经验传输到了民族地区。

　　这里需要特别指出的是，“帮助少数民族发展发展经济建设和文化建设”，也反映出毛泽东主张的是民族地区的全面发展，体现了中国共产党以实现人的自由而全面的发展为己任的历史使命感。

　　（三）把工业化建设作为解决民族地区发展问题的基础性工程

　　中国共产党从近代以来中华民族的屈辱史出发，深谙工业化的重要性，认为工业化是落后民族发展的关键。早在抗日战争时期，毛泽东就指出：“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强。”《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1080页。1953年，毛泽东亲自主持制定的党在过渡时期的总路线中，把“逐步实现国家的社会主义工业化”，规定为全党和全国人民必须努力实现的重大任务。由此可见，毛泽东是把工业化作为实现国强民富的关键性动力来看待的。

　　按照这个逻辑，把工业化建设作为促进民族地区发展的基础性工程，在毛泽东看来是很自然而然的事情。而我国民族地区的工业化程度是很低的。以广西为例，1949年，全省工农业总产值114亿元，其中工业总产值16亿元，占14%；在工业总产值中，手工业产值145亿元，占工业总产值的91%。广西的工业化在当时的民族地区还算走在前头的，其状况如此，其他地区就更不用说了。在如此薄弱的工业基础上要想让民族地区发展起来，可谓是空谈！因此，推进民族地区的工业化建设，在当时显得尤为迫切。毛泽东在《论十大关系》中提出了一些真知灼见。他认为：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”毛泽东的这种指导思想，促使少数民族比较集中的中西部地区的工业建设迅速展开。民族地区工业化建设同样“必须优先发展生产资料的生产……但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产……重工业和轻工业、农业的关系，必须处理好”。《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第721页。民族地区工业化建设也要兼顾国家、集体和个人三个方面，处理好三者关系，在加强积累的同时，必须重视消费、关心民族地区群众生活等。毛泽东的主张很快在党内达成共识。刘少奇在中共八大上代表中央所做的政治报告中就明确指出：“各少数民族要发展成为现代民族，除进行社会改革以外，根本的关键就是要在他们的地区发展现代工业。”金炳镐主编：《民族纲领政策文献选编（19217~20055）》第二编，中央民族大学出版社2006年版，第552页。

　　为此，党和政府着力推进民族地区的工业化建设。从1953年开始的“一五”计划期间，国家的大批重点建设项目和工业产业移向西部的中心城市，使民族地区的工业产业从无到有，从小到大，得到了前所未有的发展。至1965年，民族自治地方生铁产量比1952年增长61倍，原煤生产增长10倍，原油生产增长19倍，发电量增长40倍，纱和布分别增长60倍和42倍，铁路、公路通车里程比1949年分别增长1倍和10倍。

　　（四）在民族地区建立合适的经济管理体制和财政体制

　　毛泽东在《论十大关系》中强调：“在少数民族地区，经济管理体制和财政体制，究竟怎样才能适合，要好好研究一下。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第732页。由于各民族地区的历史条件以及进行民主改革和社会主义改造的进程各不相同，所以找到一个适合本地区特点的经济管理体制和财政体制对于解决民族地区的发展问题有重要意义。

　　在社会主义改造完成后，我国大部分民族地区都建立了高度集中的计划经济体制。这种体制是和我国当时的生产力状况相适应的，有利于集中力量进行大规模的建设，从而加速改变民族地区的落后面貌。但其“缺点在于市场运用得不好，经济搞得不活”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第16~17页。，权力过分集中于中央，管得太多，统得过死，不利于民族地区的持续健康发展。对此，以毛泽东为核心的中共第一代领导集体曾有过积极的探索。他认为，我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。他主张：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事。”《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第729页。基于当时的认识水平，毛泽东还不可能从根本上改革计划经济体制，但他从中央和地方的关系角度对解决这一问题提出了原则性的看法。毛泽东的主张很快就应用到当时的民族工作上。1957年4月，时任中央统战部部长、全国政协副主席的李维汉在全国第七次统战工作会议上指出：“少数民族地区的情况很复杂，存在着许多特殊问题没有得到解决。为了便于解决这些特殊的问题和适当地满足少数民族的要求，提高少数民族人民参加建设祖国的积极性，由自治地方自己制定规划是很有必要的。”《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》上册，中共党史出版社2000年版，第170页。这样，就可以在中央统一领导下，在管理形式和方法上更具有灵活性，使之更适合民族地区的实际情况，从而促进民族地区经济社会的发展。

　　在财政预算方面，中央对民族地区有许多特殊的照顾。我们从1956年的国家预算中可以看出，中央当年给了少数民族地区比往年更大的财权。“今年国家预算中经济建设费类的支出比去年增长174%，而内蒙古自治区则增长6546%，新疆维吾尔自治区增长5413%，青海增长11814%，西藏增长2727%。今年国家预算中社会文教费类的支出比去年增长1836%，而内蒙古自治区则增长5036%，新疆维吾尔自治区增长2596%，青海增长7132%，西藏增长2872%。其他少数民族地区的经济建设和社会文教费的支出，也同样都比去年有所增长。”《新华半月刊》1956年第14期。这些举措，对发展少数民族地区的经济和文化，逐步地改变少数民族地区的落后面貌是有重大意义的。

　　三

　　1956年毛泽东讲话后，《论十大关系》主要在党内高层传达。此后不久，毛泽东本人的注意力和观点都有所变化，讲话也长期没有公开发表，只在党内有限传播。但毛泽东在1956年4月25日的中共中央政治局扩大会议讲话时，各省、市、自治区党委书记都参加了会议并聆听了毛泽东的讲话，会议还讨论了这个讲话。会后，中央各部委，地方省、市、自治区迅速在实际工作中贯彻了讲话精神。9月召开的党的八大，刘少奇代表中央作的政治报告“就是根据毛泽东同志关于处理十大关系的方针政策而提出的”《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第300页。。从这个角度来说，《论十大关系》对当时党和国家的各项工作都有着重要的指导作用，其中包括民族地区的经济社会发展。

　　同时，毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区发展问题的思考和探索，为我们当前进一步提高民族地区自我发展能力提供了深刻的指导。

　　解决民族地区的发展问题要警惕大汉族主义和地方民族主义的重新抬头。改革开放促进了我国民族地区的全面发展，为社会主义民族关系的发展创造了新的历史机遇，但中国的民族关系仍面临着问题。如因社会转型带来的民族、宗教身份的复兴对少数民族的国家认同造成的挑战；少数民族聚居的西部地区与汉族主要居住的中东部地区间的经济社会发展差距造成的少数民族群众的被剥夺感和对汉族的不信任；市场经济造成的民族间经济竞争加剧，民族间利益竞争造成的民族身份意识膨胀；现代化对少数民族传统文化的冲击造成少数民族文化身份危机感，同时由于这种现代化往往源于汉族地区或少数民族与汉族的交往，从而导致部分少数民族群众将这种文化危机感等同于“汉化”等。王怀强：《警惕两种民族主义重新抬头》，《中国民族报》2013年5月23日。这些发展中产生的新问题如不采取积极措施予以解决，会刺激两种民族主义的再度发生和流行，从而使民族地区乃至整个国家失却发展的良好社会环境。因此，当前，要促进民族地区的科学发展，必须警惕两种民族主义的重新抬头。

　　解决民族地区的发展问题仍然需要国家的扶持与帮助。新中国成立以来尤其是改革开放30余年来，在党和政府的大力扶持与帮助下，我国民族地区经济社会发展取得了举世瞩目的成就。民族地区GDP从建国初期1952年的5789亿元增长到2008年的306262亿元，按可比价格计算增长了925倍，年均增速84%。民族地区人均GDP从1952年的87元增加到2008年的16057元，增长了184倍；与改革开放初期1978年的248元相比，增长了64倍。但是，从横向上看，民族地区与内地汉族地区相比依然有着明显的差距。2009年，民族地区人均地区生产总值仅为全国平均水平的652％，城镇居民人均可支配收入为全国平均水平的829％，农民人均纯收入为全国平均水平的724％。显然，对于自我发展能力不足的民族地区而言，要进行现代化建设，实现自身的进一步发展，国家的扶持与帮助仍然是不可或缺的重要条件。

　　解决民族地区的发展问题要继续推进民族地区的工业化建设。在少数民族聚居区，由于地域广阔，区域内部发展不平衡，工业主要集聚在大中城市和经济中心区域，少数民族人口集中的边远地区仍以农牧业为主，工业化水平远远低于区域平均水平。此外，由于民族地区早期的工业化是“外嵌入”型的，以资源型产业和重工业等资本密集型企业为主。资本密集型企业对劳动力的技能有更高的要求，而当地的少数民族劳动力很难达到相应的专业技术要求。所以外来投资者，除了资本、设备，连劳动力都是从外部带入的。这样，省区工业化的快速发展并没有有效带动少数民族聚居地区的同步发展，农牧民收入提高的幅度低于地区生产总值和城市居民收入提高的幅度。从变化情况看，大部分民族地区的城乡居民收入差距要高于全国平均水平，2000年只有内蒙古低于全国，2010年内蒙古和新疆略低于全国；与2000年相比，2010年除云南、西藏和新疆外，其他5省区城乡居民收入差距进一步扩大；在省区内部，一些少数民族聚居的县域，农民人均纯收入低于省区平均水平。可见，要进一步解决民族地区的发展问题，必须努力推进内生型的工业化。而当前，通过教育和培训优化民族地区人力资本素质，使之适应民族地区工业化的需求是一条有效的途径。

　　建立和完善有利于民族地区经济社会发展的经济管理体制和财政体制。改革开放以来，我国已经在民族地区建立了相应的经济管理体制和财政体制，但由于这些体制机制的不健全，使其服务于民族地区经济社会发展的效能得不到完全发挥，如中央在行使宏观调控的职能时往往出现对少数民族的特殊情况欠缺考虑，经常出现政府政策“一刀切”的情况；民族地区的事务权也大多和中央权力产生矛盾，出现权力交叉重叠，导致权、责、利不分等现象。这些情况很大程度上会阻滞民族地区的发展。因此，完善民族地区的经济管理体制和财政体制便显得尤为必要和重要。目前，主要是正确处理好两组关系：一是中央政府和民族自治地方政府的关系，给予民族自治地方更大的发展自主权和财政分配权。二是民族自治地方政府同市场的关系。民族地区在今后的发展过程中，应将政府与市场关系逐步调适到市场主导资源配置、政府辅助并服务市场的正常状态。只有这样，民族地区发展的潜能才能被最大限度发挥出来，从而增强其惠民的能力。